高校“去行政化”利弊分析及其思考*

楊 聲

(定西師范高等專科學(xué)校，甘肅 定西 743000)

在我國高等教育發(fā)展研究中，高校行政化始終是一個熱點(diǎn)問題。特別是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》提出“逐步取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式”之后，有關(guān)高校“去行政化”呼聲更是高漲，理論研究也不甘落后，搖旗吶喊式的文章此起彼伏，大有一夜之間取消高校行政級別和“去行政化”的勢頭。高校行政化已經(jīng)被給予阻礙高校發(fā)展“罪魁禍?zhǔn)住钡慕巧蝗藗兯類和唇^。但是，如果我們冷靜地思考就會發(fā)現(xiàn)，我國高校行政化有它存在的歷史根源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，高校行政化也不像人們所指責(zé)的那樣一無是處，更不可能像人們想象的那樣一夜之間離去。相反，在我國現(xiàn)階段，行政化有利于高校地位的提高和資源的爭取，在一定程度上不可或缺。當(dāng)然，高校行政化對我國高校發(fā)展是造成了一些負(fù)面影響，但怎樣“去”，“去”什么，這是需要我們面對現(xiàn)實(shí)，理智思考的一個重大課題。

一、“去行政化”政策的確立

高校行政化一般可分為外部行政化和內(nèi)部行政化兩個層面。外部行政化是指高校與政府及其主管部門的關(guān)系行政化，主要表現(xiàn)為： 高校行政級別化、政府和高校行政直屬化、高校自主權(quán)萎縮化等。內(nèi)部行政化是指高校內(nèi)部管理運(yùn)行官僚化，主要表現(xiàn)為： 行政權(quán)力膨脹化、行政運(yùn)行主導(dǎo)化、學(xué)術(shù)權(quán)力邊緣化等。

由于高校行政化的確嚴(yán)重阻礙高校發(fā)展，“去行政化”必然成為社會和學(xué)術(shù)界的共同呼聲。2010年“兩會”期間，高校行政化成為教育領(lǐng)域一大熱點(diǎn)話題，高校行政化空前地受到與會代表們的強(qiáng)烈批評與質(zhì)疑，在我國高等教育領(lǐng)域掀起了“去行政化”的強(qiáng)烈呼聲。隨后頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》將高校“去行政化”作為我國高等教育中長期改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，提出“推行政校分開、管辦分離。”“隨著國家事業(yè)單位分類改革推進(jìn)，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式。”“改變直接管理學(xué)校的單一方式，綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)。”高校“去行政化”由此成為國家政策而被確立。

二、現(xiàn)階段高校行政化的現(xiàn)實(shí)必要性

在我國現(xiàn)階段的環(huán)境中，體制內(nèi)競爭的決定性因素是行政級別。行政級別的高低成為體制內(nèi)政治地位、權(quán)力大小、資源分配、重要程度、社會影響力的直接標(biāo)志。高校在發(fā)展中要取得資源，爭取政府支持，必須要有相應(yīng)的級別與之抗衡。

建國以來，我國高校的行政級別曾發(fā)生過變更。新中國成立之初至20世紀(jì)60年代前期，我國許多著名大學(xué)的校長是由具有很高社會地位的高級干部擔(dān)任。在那個時期，高校的社會地位相當(dāng)高。在20世紀(jì)80年代中期的教育體制和政治體制改革中，一度取消了高校的行政差別，將所有高校均定為局級。“該次改革的本意是取消高校行政級別，還高校一片學(xué)術(shù)凈土，然而，其消極后果也非常明顯。單純?nèi)∠咝５男姓墑e，高校的社會地位和影響力反而大大降低了，高校完全淪為教育行政部門的附庸，導(dǎo)致了高校自主權(quán)的萎縮和教育行政部門權(quán)力的膨脹，最終導(dǎo)致中國高校的集體矮化。針對這種現(xiàn)實(shí)，出于確立教育在國家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位等考慮，中央開始提升高校領(lǐng)導(dǎo)的政治待遇和社會地位。”[1]1992年，有十多所高校被確定為副部級高校，黨委書記和校長同屬副部級待遇。進(jìn)入新世紀(jì)，副部級高校增加到30多所。

2010年兩會期間，中國人民大學(xué)校長紀(jì)寶成代表就高校“去行政化”接受記者采訪時曾說： “高校行政級別不是現(xiàn)在有的，中國人民大學(xué)以前是副總理級，‘文革’后變成司局級，上世紀(jì)90年代以后，因?yàn)榭紤]到大學(xué)跟社會的交往問題，才把級別提高到副部級。把學(xué)者放在一定的行政崗位上，恰恰不是行政化，是尊重教授。從學(xué)術(shù)評價看，任何學(xué)術(shù)權(quán)力都是行政權(quán)力，把兩者截然對立是不對的。當(dāng)社會習(xí)慣于以行政級別來衡量其社會地位時，取消高校的行政級別就是貶低教育。現(xiàn)在我可以找北京市長、副市長，取消以后我肯定找不到了。大學(xué)校長應(yīng)該是社會名流，但我們國家還做不到這一點(diǎn)。”[2]如果取消行政級別，紀(jì)寶成校長連科級都不是的話，不要說見市長，恐怕連門都進(jìn)不去。這就是我國的現(xiàn)實(shí)。在這種現(xiàn)實(shí)情況下，高校沒有級別，還能健康發(fā)展嗎！

“基于歷史回顧與現(xiàn)實(shí)分析，可以看出，從一定程度上說，高校領(lǐng)導(dǎo)的行政級別對應(yīng)廳局級和副部級干部，是特定時期的具有政治遠(yuǎn)見和政治智慧的變通安排，體現(xiàn)了政治分權(quán)和制衡的原則。它有一定程度的積極性，比如調(diào)動了高校領(lǐng)導(dǎo)的辦學(xué)積極性，提高和增強(qiáng)了各級高校在同級體制內(nèi)政治博弈中的競爭力和話語權(quán)。”[1]同時，“高等學(xué)校的行政級別越高，與主管部門的溝通相對越容易，越可能獲得額外的辦學(xué)資源，因此高等院校的行政級別化即代表了政府對一所高校辦學(xué)成績的認(rèn)可程度，也是賦予那些辦學(xué)質(zhì)量較好的高校的一種特權(quán)。”[3]在學(xué)校層面，提高高校在社會中“被重視”的地位，爭取高校在社會的話語權(quán)、競爭中的優(yōu)勢，明確和提升學(xué)校行政級別必不可少，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)際價值。

在高校內(nèi)部，行政必不可少。任何組織都有層次，有層次就有級別，級別就是權(quán)力，權(quán)力必然要用一定的手段來顯示，權(quán)力顯示的基本手段就是行政手段。高校是一個組織系統(tǒng)，組織系統(tǒng)就必須要有管理，有管理就有行政。高校行政這是其作為一個組織必然具備的屬性。目前存在的高校內(nèi)部行政化傾向，其關(guān)鍵不是因?yàn)槠湫姓墑e所致，而是因?yàn)樾姓藛T的管理理念及其行為方式所致。即使在高校內(nèi)部取消行政級別，管理不可能消失，行政因素依然存在，在這種情況下，管理不善同樣將導(dǎo)致官僚化。即使高校內(nèi)部由學(xué)術(shù)人員主導(dǎo)的諸如學(xué)術(shù)資助、學(xué)術(shù)晉升、學(xué)術(shù)獎勵等活動，也未必就不需要行政所蘊(yùn)含的程序規(guī)范性，“因?yàn)闆]有嚴(yán)格的評審程序，僅依賴于學(xué)者的道德自律也未必就那么靠譜，譬如學(xué)術(shù)精英或權(quán)威主導(dǎo)的資源分配過程，也同樣會存在潛規(guī)則，其危害更甚，因?yàn)樗鼤暗綄W(xué)術(shù)共同體的公信力以及脆弱的學(xué)術(shù)文化。”[4]

三、“去行政化”命題思考

(一)怎樣“去”

高校“去行政化”至少要具備兩個前提條件，一是社會治理法制化，二是高校具有獨(dú)立生存的環(huán)境和能力。

很多學(xué)者都拿西方發(fā)達(dá)國家高校無行政級別與我國高校相比，但他們沒有注意到高校生存環(huán)境的大相徑庭。首先，西方發(fā)達(dá)國家屬于法治國家，高校管理都依法進(jìn)行，行政權(quán)力也會發(fā)生作用，但法規(guī)是高校發(fā)展的主導(dǎo)因素，行政權(quán)力必須依法行使，不能超越法規(guī)。這是西方發(fā)達(dá)國家高校不被行政權(quán)力束縛的基礎(chǔ)。我國雖然已基本步入法制化軌道，但在很多場合，政策和行政力量仍然起著主導(dǎo)作用，很多時候法規(guī)往往失靈。我們舉一個高等教育管理體制的例子，《高等教育法》第十三條規(guī)定： “國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。”《教育法》第十四條有更明確的規(guī)定： “高等教育由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理。”即我國高等教育分兩級管理，最低一級為省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省級以下地方政府沒有舉辦和管理高等教育的權(quán)利。但在近十多年來，我國新建、改建的一些專科院校，大多實(shí)施所謂“省地共建、以地為主”的管理體制，實(shí)質(zhì)上由省級以下地方政府管理，形成了事實(shí)上的“三級管理”。由于這些院校本來地處落后區(qū)域，地方政府無能力、無資金管理和支持其發(fā)展，造成我國高等教育人為性的不公平發(fā)展。面對這種不合法現(xiàn)實(shí)，地方高校曾無數(shù)次訴求，但至今得不到解決。在高等教育領(lǐng)域，法規(guī)失靈的現(xiàn)象可以說比比皆是。其次，西方發(fā)達(dá)國家高校具有獨(dú)立生存的環(huán)境和能力。“西方國家隨著市民社會的發(fā)展，政府之外的區(qū)域性、全球性和非政府組織日益發(fā)達(dá)，私人資本受到法律的保護(hù)，教育投資受到鼓勵(如享受捐贈抵稅等)，大學(xué)作為社會學(xué)術(shù)與文化組織，被社會成員廣泛認(rèn)可，其主體地位和獨(dú)立性得到尊重和維護(hù)，因此他們能夠按自身的邏輯運(yùn)行，具有拒絕巨額捐款和忽視權(quán)貴的勇氣。而在我國，政府控制著絕大部分資源，非政府組織和私人資本及其弱小，社會力量投資教育的積極性缺少法律的提倡和保護(hù)，大學(xué)作為體制內(nèi)組織，其生存和發(fā)展主要依靠政府的物質(zhì)和精神的支持，其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制與行政機(jī)構(gòu)類似，缺乏個性和特色，缺少獨(dú)立運(yùn)行的能力。”[1]

因此，我國高校“去行政化”，在國家層面，首先要建立健全有利于高校獨(dú)立生存和發(fā)展的法律，其次要形成依法辦事的社會環(huán)境。在學(xué)校層面，各高校要能自我發(fā)展，獨(dú)立生存，本身要有能夠拒絕行政而獨(dú)立生存的內(nèi)在力量。

(二)“去”什么

從理論上說，高校“去行政化”是高校改革的必然趨勢，高校健康發(fā)展必須最后要徹底取消行政化。但是高校并不是一個孤立的組織，它存在于社會這個大組織之中，它的生存和發(fā)展必然要與社會其它組織關(guān)聯(lián)，社會整體環(huán)境必須要與其“去行政化”相適應(yīng)。不論是社會法制環(huán)境、人文環(huán)境，還是高校自身生存能力，現(xiàn)階段，都還不具備高校徹底“去行政化”的基礎(chǔ)。在高校“去行政化”改革中，必須避免不符合實(shí)際的理想主義傾向。高校行政級別在我國現(xiàn)階段行政化管理體制下具有不可替代的重要價值，不能輕易被“去”。高校“去行政化”的終極目標(biāo)，不是取消高校的行政級別或高校內(nèi)部管理者的行政級別，而是變行政管理為行政服務(wù)，變行政管理學(xué)術(shù)為行政服務(wù)學(xué)術(shù)，形成學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治的發(fā)展環(huán)境。比較而言，目前我國高校行政化的最大危害不是高校的行政級別或高校內(nèi)部的行政級別，也不是政府對高校的干預(yù)與管理，而是高校內(nèi)部官僚化的運(yùn)作模式。現(xiàn)階段，高校“去行政化”不應(yīng)該是“去”行政級別這個形式，而是“去”行政專制這種運(yùn)作模式和長官唯上這種官本位思想。因此，高校“去行政化”首先從高校內(nèi)部改革入口，從思想上和體制上改革內(nèi)部各級管理部門的工作作風(fēng)，應(yīng)該是可行和切合實(shí)際的策略。

(三)現(xiàn)實(shí)的選擇

基于我國的現(xiàn)實(shí)，高校“去行政化”需要分步實(shí)施。第一步應(yīng)該從改革高校內(nèi)部管理體制、特別是內(nèi)部管理作風(fēng)上入手；第二步要求高校自我發(fā)展，大力提升其辦學(xué)水平和服務(wù)社會的水平，增強(qiáng)獨(dú)立生存能力，形成獨(dú)立生存的內(nèi)部環(huán)境；第三步需要從政府層面逐步規(guī)范教育管理部門的工作職責(zé)、服務(wù)意識以及與高校生存和發(fā)展關(guān)聯(lián)的資源分配機(jī)制；第四步需要從國家層面逐步形成法制環(huán)境，創(chuàng)造高校獨(dú)立生存和發(fā)展的外部環(huán)境。現(xiàn)階段，就高校本身而言，“去行政化”需要做好以下幾個方面的工作。

第一，優(yōu)化內(nèi)部管理體制，轉(zhuǎn)變內(nèi)部管理作風(fēng)。高校內(nèi)部行政化的一個主要特征，就是非學(xué)術(shù)人員或?qū)W術(shù)水平較低的人員充當(dāng)高校部門管理者。一方面，這些人學(xué)術(shù)管理水平較低，完全官員般地行駛自己的權(quán)力，“官僚化”成為必然；另一方面，這些人以管理者的身份自居，對教授等學(xué)術(shù)精英指手畫腳，學(xué)術(shù)人員對此心理不平，造成工作中的抵觸心理和行為。在高校內(nèi)部提升學(xué)術(shù)精英的話語權(quán)，是弱化“官僚化”的有效措施。正如莫迪所言： “廣義地說，在大學(xué)內(nèi)部，流行的觀點(diǎn)可以概括為‘知識即權(quán)力’。意思就是，在任何領(lǐng)域決定權(quán)應(yīng)該為有知識的人共享，知識最多的人有最大的發(fā)言權(quán)，沒有知識的人無發(fā)言權(quán)。”[5]因此，“要重塑大學(xué)理想和精神，首先必須高度重視大學(xué)的學(xué)術(shù)要求，不管是行政職位還是學(xué)術(shù)職位，都必須完全按照學(xué)術(shù)要求和標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施，這樣才可能消除高校的行政化傾向，回歸學(xué)術(shù)本位。……官員也必須具有相關(guān)的學(xué)術(shù)要求，沒學(xué)術(shù)的官員可以去其它地方當(dāng)官，但不能在大學(xué)當(dāng)官。這樣才能強(qiáng)化高校的學(xué)術(shù)崇拜、尊重知識和尊重人才的氛圍的養(yǎng)成。實(shí)際上，如果什么人都能當(dāng)高校的官員，那么這樣的大學(xué)的行政化、官場化就是必然的結(jié)局了。高校是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的高度專業(yè)性和學(xué)術(shù)性決定了其獨(dú)特的管理特點(diǎn)，高校機(jī)構(gòu)必須由學(xué)者出任，不能出現(xiàn)外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的局面。”[6]高校內(nèi)部官僚化環(huán)境的形成，與高校部門管理人員的配置有直接關(guān)系。因此，根據(jù)高校的特殊實(shí)際，建立“教授掛帥式”部門管理機(jī)制，顯得比較重要。所謂“教授掛帥式”部門管理機(jī)制，是指高校各管理部門的主要負(fù)責(zé)人由學(xué)校知名教授或具有一定責(zé)任心、公心的教授擔(dān)任，同時配備一名專職常務(wù)副職負(fù)責(zé)具體工作的管理機(jī)制。在具體工作中，重大事項(xiàng)由作為主要負(fù)責(zé)人的教授決策，具體工作由作為專職的常務(wù)副職執(zhí)行。這種機(jī)制有可能削弱高校內(nèi)部的官僚化行為，引導(dǎo)高校學(xué)術(shù)性發(fā)展。同時，要轉(zhuǎn)變高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)工作作風(fēng)，從制度上、評價上規(guī)范職責(zé)，變領(lǐng)導(dǎo)、管理為服務(wù)、執(zhí)行。“學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治是現(xiàn)代大學(xué)的核心理念。高校的機(jī)構(gòu)應(yīng)該圍繞這一理念而設(shè)置，組織運(yùn)行應(yīng)該圍繞這一理念而展開。”[7]高校管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式服務(wù)化，這是高校尊重知識、尊重人才的表征，也是高校和諧發(fā)展、高水平發(fā)展的必要條件。即使取消高校行政級別，不從根本上轉(zhuǎn)變高校內(nèi)部管理意識及其運(yùn)行模式，行政化依然存在。

第二，大力提高辦學(xué)水平，形成獨(dú)立生存能力。高校能不能“去行政化”，“去行政化”后能不能健康發(fā)展，從根本上說，要看高校有沒有獨(dú)立生存能力。反過來說，高校在“去行政化”后健康發(fā)展，必須要有獨(dú)立生存能力。所以，獨(dú)立生存能力的形成，這是我國高校發(fā)展的關(guān)鍵。西方等發(fā)達(dá)國家高校為什么能在沒有“行政化”的情況下持續(xù)發(fā)展，就是因?yàn)樗麄兙哂幸涣鞯膸熧Y、一流的辦學(xué)水平、一流的科研實(shí)力，他們可以用質(zhì)量吸引學(xué)生、用高效的科技服務(wù)爭得社會資金，用良好的聲譽(yù)贏

得社會各界的信賴和支持。因此，不論是面對“去行政化”的現(xiàn)實(shí)，還是健康持續(xù)發(fā)展，高校從內(nèi)部改革入手，大力提高辦學(xué)水平和學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量，提高學(xué)術(shù)和科研實(shí)力，提升學(xué)校服務(wù)社會、特別是服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能力和水平，已成其面臨的第一重任。而學(xué)校整體實(shí)力的增強(qiáng)，主要因素在教師。世界著名一流大學(xué)美國加州理工學(xué)院的285名專任教師中，“有諾貝爾獎獲得者4人；國家科學(xué)院院士67人；國家工程院院士32人；國家文理(或譯為藝術(shù)與科學(xué))學(xué)院院士78人，總共約180人，約占全日制專任教師人數(shù)的63%。此外，自1962年以來，有23個教師獲得過國家科學(xué)獎?wù)拢蛔?969年以來，有13人獲得加州年度科學(xué)家稱號。”[8]14該校的崛起和持續(xù)高水平發(fā)展就是因?yàn)橛惺澜缫涣鲗W(xué)術(shù)水平的教師支撐。“要辦好大學(xué)，必須依靠大師級教授組織教學(xué)和科研。沒有一流的學(xué)者以及他們之間的緊密協(xié)作，要想辦好大學(xué)是不可能的。”[9]雖然影響高校教學(xué)質(zhì)量、科研水平以及服務(wù)社會能力的因素是多方面的，但從本質(zhì)上或重要程度上來說，首要因素就是教師。所以，高校提高其獨(dú)立生存能力的切入點(diǎn)就是加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，推出一批高水平、大師級人才。

參考文獻(xiàn)：

[1] 駱?biāo)你懀袷浪? 高校行政化轉(zhuǎn)型與治理[J]. 現(xiàn)代大學(xué)教育，2011(2)： 50-54.

[2] 張曉晶，楊金志. 高校“去行政化”為何引爭議[EB/OL]. (2010-03-08)[2011-12-01]http： //news.xinhuanet.com/politics/2010-03/08/content_13126481. htm.

[3] 楊頡. 關(guān)于高校去行政化問題的思考與對策[J]. 高校教育管理，2010(6)： 16-20.

[4] 閻光才. 關(guān)于高校“去行政化”議題的省思[J]. 清華大學(xué)教育研究，2011(1)： 13-19.

[5] 陳何芳. 教授治校： 高校“去行政化”的重要切入點(diǎn)[J]. 教育發(fā)展研究，2010(13-14)： 68-73.

[6] 冉亞輝. 高校行政化的問題、實(shí)質(zhì)及其控制[J]. 現(xiàn)代教育管理，2010(10)： 31-34.

[7] 王賓齊. 我國高校行政化的表現(xiàn)及其產(chǎn)生的社會文化根源[J]. 教育探索，2010(10)56-58.

[8] 李家寶. 世界10所著名一流大學(xué)的教學(xué)[M]. 哈爾濱: 哈爾濱工業(yè)大學(xué)出版社，2002.

[9] 朱九思，黃明東. 怎樣辦好大學(xué)[J]. 現(xiàn)代大學(xué)教育，2008(6)： 19-23.