績效提升視角的當代中國政府公信力評估實施方略

楊 暢

（1.湘潭大學，湖南 湘潭 411105；2.湖南省社會科學院，湖南 長沙 410003）

績效提升視角的當代中國政府公信力評估實施方略

楊 暢1，2

（1.湘潭大學，湖南 湘潭 411105；2.湖南省社會科學院，湖南 長沙 410003）

當代政府公信力建設面臨了政治生態損害、信息非對稱、政府公信力治理結構的不完善引起的政府績效低下，而導致的政府公信力建設困境。我們著力于從一種績效解析的視角，實施政府公信力評估，謀劃當代政府公信力的提升。我們主要從思想觀念變革、政策法規的調整、治理結構的完善等方面推動當代中國政府公信力評估的實施。

績效；政府公信力評估；實施方略

政府公信力是社會信用體系的基礎和核心。政府績效評估作為戰略層面的制度創新和管理創新工具，日益受到重視并廣泛應用于政府實踐活動中。有必要將政府績效評估與政府公信力建設融合在一起，思考當代中國政府公信力評估實施方略。

一、思想觀念變革：當代中國政府公信力評估開展的氛圍營造

思想是行動的先導。政府改革的推進，總是要以思想的進步和觀念的更新為先導。因此，思想觀念變革是成為當代中國政府公信力評估開展的重要基礎。

1.以為民辦實事為基本出發點

政府的權力是人民群眾賦予的，政府及其公務員肩負為人民服務的義務，它的權力只能是用來為人民服務的工具。政府的一切工作就是反映、表達、體現人民群眾的利益要求，把群眾的情緒當作第一信號，以維護好、實現好、發展好人民群眾的根本利益為出發點和落腳點?！扒闉槊袼担瑱酁槊袼?，利為民所謀”是評估政府公信力的思想基礎。這就要求政府要腳踏實地工作，有諾必踐，“不可侮人民之愚，不可恃政黨之勢”。［1］（P112）政府的各級組織、各級領導干部都必須以為民辦實事為工作的基本出發點，除了法律和政策規定范圍內的個人利益和工作職權外，不得以任何借口謀取任何私利和特權。在不謀取私利和特權的同時，更重要的是要千方百計地推進民生工程建設，在群眾面前樹起良好的政府公信力。例如，湖南省委省政府從2004年起，開展了以督查驗收8件實事為主的績效評估工作，每年都公開承諾為民辦好8件實事，并由人事部門牽頭組織考核評估。這8件實事，無一不是關注民生，關注弱勢群體，關注社會的公益事業。通過對每年實施的8件實事落實情況的考核和評估，讓老百姓得到實實在在的好處，這是整個湖南省省委省政府開展績效評估工作的出發點。

2.以科學評估為主要思路指引

明確科學導向，堅持科學執政，以科學評估為政府公信力建設的主要思路指引。一是政府公信力評估必須遵循科學規律。政府公信力評估要結合中國實際，不斷探索和遵循執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律和社會主義和諧社會建設的規律，以科學的思想、科學的制度、科學的方法推進政府公信力的建設。一個管理混亂、無序、盲目、低效的政府不可能領導民眾謀取最大的利益，政府執政的科學化水平，將影響到公眾對政府值得信賴程度的認同。因此，政府公信力評估必須充分認識政府工作的特點，不斷提高評估意識；正確了解和把握執政規律，不斷提高評估水平；建立科學合理的決策機制，不斷提高評估水平。二是要貫徹落實科學的發展觀和正確的政績觀以推進科學的公信力評估。第一，政府公信力評估體系的制定本身要科學，要全面、系統地考評政府公信力的建設狀況，既要涉及經濟發展層面，又要有社會發展層面；既要考慮到當前，又要著眼于長遠的績效。從而努力做到堅持統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與改革開放。第二，將民眾滿意作為政府公信力評估的一個重要的標準，讓人民群眾充分地參與到政府公信力評估中。

3.走出傳統管制型政府的困局

從本質上說，政府存在的目的是為了追求和實現公共利益，增進民眾的福祉。但長期以來，政府規模就一直處于非理性的膨脹當中，龐大的政府規模及其巨大的成本消耗已成為社會的負擔?，F實中的政府也是一個相對的獨立物，它一經產生，就有了自我發育、自我成長的要求，就有了不斷擴大、不斷膨脹的可能性，而這種可能性向現實性的轉化是根源于它所掌握的公共權力。［2］但是這一種膨脹導致的結果就是成為社會批評的把柄。歸結到社會心理角度的話，政府規模問題之所以引起廣泛關注，實際上表明了民眾對改善政府的一種期待，因此，我們必須走出政府規模膨脹的怪圈。

政府職能范圍的合理控制。政府的權力是有限的，政府的能力也是有限的，這就決定了政府的職能也應該是有限的。政府只有在其合理的職能范圍內才能發揮其最大的功效。政府必須摘掉傳統管制型時期的“全能政府”、“無限政府”的稱號，明確自己的定位，合理控制政府職能范圍。當前推行的大部制改革正推動政府職能的科學轉變。在大部制改革的過程中，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄。

“服務”替換“管制”。管制型政府就控制而言應該是頗為理想的組織形式，但在管理方面卻不一定如此，等級制結構行動起來顯得遲鈍。而且由于管制型政府容易形成的官僚作風、衙門行為，是一種極不受民眾歡迎的社會組織形式。人們越來越認為，官僚制的方法必然造成工作無起色和效率低下，如果必須由政府從事某些活動，也需要尋求官僚制之外的其他組織方法。［3］（P11）隨著社會民主化的發展，人們越來越認識到“政府管理的本質不是管制而是服務”，因此政府公信力評估要以公民為中心，以公民的滿意度為政府績效這個“終極標準”為導向，用“服務”替換“管制”。

二、政策法規調整：當代中國政府公信力評估開展的制度供給

制度供給是為規范人們的行為而提供的法律、倫理或經濟的準則或規則。一定制度維持下的政府行為將獲得持續的增長與活力，這種持續的增長與活力需要制度的不斷調整和完善。政府行為要想保持持續的增長與活力，必須不斷進行制度供給，提供足夠的制度資源以適應需要。政策法規建設是當代中國政府公信力評估開展的重要制度保障，因此，我們必須對現有的政策法規進行調整與完善。

1.以政府合法化和科學化建設為支點

樹立憲政導向。憲政導向是以現代憲法和法治精神為基礎的民眾與政府間相互追求體諒和共識的導向，有利于政府規范行使手中的權力，使其不會侵犯公眾的權益。政府在憲政導向的引導下，通過維護公眾的根本利益來構建其誠信形象。英國政治學家戴維·赫爾德在《民主的模式》中指出：法律的作用在于使“政府的強制權力只能夠被用在實現由法律規定的事情以內，并按照可以知道的方法行使”?！疤煜轮虏浑y于立法而難于法之執行”，我們應建立違憲審查制度，對政府違反憲法的政策、決定、行為依法予以糾正；堅持在憲法的范圍內活動，帶頭維護憲法權威。

堅持依法執政。依法執政就是政府要堅持依法治國的基本方略，領導民眾制定法律，自覺帶頭遵守法律，采取措施保證法律的實施，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化，從制度上、法律上保證黨的路線、方針、政策的貫徹實施。法治化程度高不高，多大程度上能為實現政府執政為民提供法治保障，關鍵在于能不能真正履行依法治國的基本方略。因此，政府的路線、方針、政策，要通過法制途徑、法定程序上升為國家意志，成為整個社會的行為規范和準則；政府及其公務員要牢固樹立法制觀念，堅持在法律的范圍內活動，帶頭維護法律權威；并且，在執政活動的進行過程中，我們必須做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，為政府公信力建設奠定更加堅實的法治基礎。

建立科學合理的政府決策機制。提升政府公信力，必須通過制度創新，實現政府決策制度的科學化。其一對政府決策制定、變更、廢止的權限、程序等做出嚴格的規定，并形成有效的約束機制，從根本上遏制政府規制無度，隨意制訂違背憲法、法律和上級政府政策規定的錯誤現象。其二建立健全政府決策的制度保障機制。根據多年來政府決策制定實施的經驗和教訓來規范決策制度，建立政府決策實施反饋機制，使政府能及時發現并解決決策中存在的漏洞、缺陷。

2.強化政府行為的行政監督與問責制度

完善行政監督和民主監督機制。政府權力必須受到立法和司法的監督，以確保政府責任的忠實履行。從制度上充分保障人大行使監督職能的獨立職權，加強各級人大對政府誠信制度的合法與合理性的監督，完善對政府及其公務員的非誠信行為的約束與監督，建立科學合理的檢查、評估和任用制度，對政府和公務員行政全過程實施監督；完善和健全對政府公信力的司法監督，通過法律手段對政府失信的運行程序展開合法性監督，從源頭上遏制違法決策，對造成重大后果的政府失信行為予以法律追究。加大非政府組織對政府公信力建設的監督力度。

進一步完善行政問責制度。要求對政府一切行為及其后果都必須和能夠追求責任，要求政府部門和公務員對已得到的客觀評價的結果負責。對于政府及其公務員失信的事件，在分清誠信責任的基礎上，追究相關政府及其公務員的責任。在現實實踐中，我們發現以往的行政問責制度中，主要涉及黨政領導干部的問責，而對非領導干部的問責并未涉及；主要涉及程序違規行為的問責，對實體行為違規的情況則涉及很少。這說明了行政問責制度覆蓋不夠全面，還不能充分發揮其監督促進作用。從2010年9月1日開始實施的《長沙市行政問責辦法》彌補了這個不足，《辦法》規定長沙市行政機關及其公務員和行政機關任命的其他人員，因故意或重大過失，實施了違法或不當行政行為，造成較大損失或者不良影響的，依照該辦法進行問責。而拒絕、放棄、推諉、不完全履行職責，無合法依據以及不依照規定程序、權限和時限履行職責等情形也被納入問責范圍［4］。

3.加速當代中國政府公信力法律法規的建設

建設法治、服務、高效、有為的人民滿意政府是政府公信力提升的保障，其中很重要的一點就是加速有利于提升政府公信力的相關法律法規的建設，堅持把加強政府法制工作為政府自身建設的重中之重去推進和落實。美國在1978年就通過了《美國政府行為倫理法》，1992年又頒布了操作性更強的《美國行政部門雇員倫理行為準則》；在英國頒布了《榮譽法典》；在日本頒布了《日本國家公務員倫理法》、《官員服務紀律》，通過相關誠信立法推動公務員的行政倫理建設，促使公務人員形成良好的道德修養，使誠信成為公務人員的最基本義務和行政觀念。同時通過各種形式的宣傳教育，逐步增強政府公務員的誠信觀念、誠信意識，提高其誠信道德水平，從而提升政府公信力。

目前我國政府公信力建設相關的法律法規還較為缺乏，但圍繞通過相關法律法規改善政府行為從而提升政府在民眾中的信任地位的地方實踐還是不乏亮點。我們在努力推進有利于政府公信力建設的相關法律法規實踐時，應強化政府誠信教育的重點在于政府及其公務員樹立正確的權力觀、責任觀、政績觀，并應該努力推動我國政府公務員的《誠信法》制定，為政府公信力的建設提供強有力的法律支撐。

三、治理結構完善：當代中國政府公信力評估開展的組織保障

當代治理理論興起的一個重要背景就是政府管理出現了危機，暴露出諸多問題，治理理論致力于促使政府跳出管理困境，提高管理績效。治理結構的完善是治理理論實踐于政府活動的保證，更是當代中國政府公信力評估開展的組織保障。要從根本上鏟除政府不誠信行為的土壤，開展好政府公信力評估，必須以公民績效評估參與的制度化與規范化、當代中國政府公信力評估組織機構建設、非政府組織參與當代中國政府公信力評估活動為重點，切實改善治理結構。

1.民眾參與政府公信力評估的制度化與規范化

民眾參與機制是政府公信力評估建設不可缺少的部分。政府的治理過程，不僅僅是政府自主性的擴張和能力的展現過程，更重要的是，它是政府與社會、政府與公眾之間的互動過程。［5］（P2）只有當民眾與政府之間建立起一種良性的參與機制時，逐步實現制度化與規范化，民眾才可能最大程度上感受和認同政府的公信力。

科學規范民眾參與機制實施的程序。程序是否規范直接影響到民眾參與實現的質量和可操作性。公民參與政府公信力評估是由一系列有機結合、協作互動的環節和步驟組成的動態行為過程，程序是否規范直接影響到公民參與評估的質量。如益陽市為推出“群眾測評地方政府機關工作作風活動”，就從設計考核方案、宣傳發動、群眾測評到最終結果統計等一些過程和細節都進行了反復推敲。如測評方式的確定、群眾評議的權重和比例選取、考評分數的設置、測評的監督和紀律約束、違規行為的處罰以及問卷回收、統計的軟件和電腦配置等都進行了具體安排［6］。

提供民眾參與表達實施的途徑。政府應為民眾參與公信力評估搭建直接或間接的多元參與渠道，進一步激發民眾參與的積極性和活力。民眾參與政府公信力評估的途徑或形式有多種具體類型，主要途徑有：公開聽證（Public Hearing）、民意調查（Polls）、公民咨詢委員會（Citizen Advisory Committees）、網上評議、公民滿意度測評［7］（P228-229）。

進一步提高民眾參與評估的素質和能力，使民眾能更好地發揮其參與評估的功效，更好地維護自身權益。我們要努力提高公民的整體文化素質和專業素質，一是擴大對政府公信力評估的宣傳，使民眾獲取一些基本的評估知識和技術，從而具備參與評估的基本能力。二是積極開展民眾參與評估的活動。必須定期、持續地開展民眾評估政府公信力的活動，實踐的磨練將讓民眾不斷提高其參與評估的能力。三是設立專門的機構對民眾參與評估的能力進行培訓。我們可以充分發揮相關科研院所的力量進行培訓工作，例如湖南政府績效評估研究中心是經湖南省編制委員會辦公室批準設立在湘潭大學的中介性學術機構，很好地發揮了研究、咨詢和培訓的功能。

2.強化政府及其公務員參與公信力評估的激勵機制

每個政府及其公務員都具有自身特定的利益要求，只要這種要求不超出公眾付出的合法代價，就應該受到肯定和認可。亞當·斯密說過：“一個人如果常常和別人做生意上的往來，它就不盼望從一件交易契約來圖非分的得利，而寧可在各次交易中誠實守約。一個懂得自己真正利益所在的人，寧愿犧牲一點應得的權利，而不愿啟人疑竇……在大部分人民都是商人的時候，他們總會使誠信和守時成為風尚?！保?］（P260）商人在注重自己真正利益時可以誠信，關注政府及其公務員的利益，構建科學的公務員獎懲機制，無疑有利于鼓勵公務員講誠信、守誠信。

在政府公信力評估過程中，如果能對政府及其公務員的誠信行為、以及因為誠信行為而獲得的優異政績進行肯定和獎勵，就能為政府公信力建設提供一種激勵。因此，必須注重物質激勵與精神激勵相結合，滿足政府及其公務員的正當需求，為政府誠信建設提供持久的激勵動力。一方面，我們要細化政府公務員的責權、錄用、考核、晉升和獎懲標準，通過引入公開化、民主化的競爭機制，克服“數字出官”、“背景出官”、“金錢出官”的現象。加大公務員選拔任用制度的創新力度，通過推廣競聘制、完善選舉制、試行競選制，有效地形成政府公務員對公眾負責的約束機制。另一方面，我們要實現對政府公務人員的科學管理，減少人情因素的影響。通過建立客觀、規范的崗位責任制、服務承諾制、首問責任制、限時辦結制、行政過錯追究制，形成既恪守誠信又符合公務員自身利益的激勵結構，從根本上提高行政效能。

3.非政府組織參與當代中國政府公信力評估活動

首先，加大非政府組織對政府公信力建設的監督力度。我國非政府組織的活動范圍已涉及環境保護、扶貧開發、權益保護、社會福利、社區服務、公益信托、經濟中介、慈善救濟、醫療衛生、教育科研、文化藝術、國際交流等越來越多的公共或準公共領域。［9］但由于目前我國非政府組織大多仍是政府主導型，自身建設的不成熟、不規范，使其缺乏對政府行為監督的意識，其監督作用顯得非常有限。對此，首先應加快我國非政府組織獨立地位的確立，使其能成為真正獨立的政府外部實體，發揮外部監督主體的作用。

其次，推動我國非政府組織的成熟化、規范化發展，使其能成為真正具備監督能力的主體。發展以信用征集、評估、擔保和管理咨詢為主要內容的社會信用服務業，建立和完善科學、規范、公正、權威的企業和個人信用評估體系，開展企業信用等級評估、綜合信用報告及專項信用報告服務。規范發展信用調查、征信、咨詢等信用中介組織和服務機構，完善信用評價標準和指標體系，帶動信用服務業發展。

最后，落實和強化非政府組織監督行為的責任意識，限制政府在追求自身利益最大化過程中失信行為的產生。擬訂行業自律規范，推行信用服務行業誠信服務承諾等事項，接受社會監督，不斷提高信用服務行業的整體素質。

4.建立政府公信力評估信息管理系統

2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行。但在實施的兩年多時間里，政府對于信息公開工作的推進和落實并不盡如人意。我們要進一步提升政府公信力，就必須進一步落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，建立政府公信力評估信息管理系統。充分利用電子政務網絡，整合分散在各部門、各行業、各方面的政府公信力信息資源，建立統一的、綜合性的政府公信力評估信息管理系統，實現評估信息共享。各級行政管理部門、司法機關、公共服務機構和行業組織在行使公共管理、提供公共服務或行業服務的過程中，全面、準確、及時地記錄自身守信踐約情況，實行歸檔管理，并做好相關數據存儲、維護和更新工作。例如，湖南正在加強以“三庫一網一平臺”為核心的“湖南省信用信息系統”建設。依據《湖南省信用信息系統信用信息分級查詢目錄》的規定，按社會公開、部門共享、授權使用的分級管理要求，向不同需求層次的用戶提供完善的信用信息服務。推動湖南省信用信息系統將相關信用信息以協議、有償方式向信用服務機構公開，形成固定有效的信用信息流通、使用通道。

［1］布萊斯.現代民主政治（第一編）［M］.參議院公報科，1923.

［2］張康之.限制政府規模的理念［J］.行政論壇，2000，（4）：8-13.

［3］歐文·E·休斯.公共管理導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.

［4］趙 晶.長沙市行政問責辦法1日起實施 拍腦袋決策要問責［N］.瀟湘晨報，2010-09-01.

［5］胡寧生.中國地方政府形象戰略［M］.北京：中央黨校出版社，1998.

［6］益陽：群眾民主評議地方政府引發震蕩［EB/OL］.http：//www.hn.xihuanet.com/xihua/2004-04/21/content_2065 739.htm.

［7］彭國甫.地方政府績效評估研究［M］.長沙：湖南人民出版社，2005.

［8］［英］坎南.亞當·斯密關于法律、警察、歲入及軍備的演講［M］.北京：商務印書館，1962.

［9］王 名，劉求實.組織發展的制度分析［J］.中國非營利評論，2007，（1）：97.

（責任編校：文 一）

Implementation Strategies of Assessing Public Trust of the Chinese Government from the Perspective of Performance Improvement

YANG Chang
（1.Xiangtan University，Xiangtan，Hunan 411105，China；2.Hunan Academy of Social Sciences，Changsha，Hunan 410003，China）

In contemporary China，disruption of political ecology，asymmetric information，and defects in public trust governance structure cause low government performance and lead the construction of the public trust of the government to a difficult position.We will try to figure out ways to promote public trust of contemporary government by implementing pubic trust assessment from the perspective of performance analysis.We hope to promote implementation of public trust assessment of contemporary Chinese Government from the aspects of conception innovation，adjustment of policies and regulations，improvement of governance structure，etc.

performance；assessment of public trust of the government；implementation strategies

D63-3

A

1000-2529（2011）03-0038-04

2011-01-20

2010年國家社會科學基金項目（10 CZZ003），2010年湖南省社科基金項目（2010YBA158）

楊 暢（1981-），男，湖南長沙人，湘潭大學公共管理學院博士研究生，湖南省社會科學院副研究員。