淺談橫山縣國營灌區加強運營管理的措施

施 軍

(橫山縣水利局 陜西 橫山 719100）

1 基本情況

橫山縣位于陜西省北部，屬溫帶半干旱大陸性氣候，季節變化多樣，春季多風，夏季干熱，秋季多雨，冬季寒冷。年平均氣溫8.6℃，極端最高氣溫38.4℃，極端最低氣溫-29℃，干燥度1.48，年平均無霜期145天，年均日照時數2815小時，年平均蒸發量2088mm，年平均降水量398mm，7月～9月份降水量約占全年降水量的65%以上。地貌特征大致分為北部風沙區和南部丘陵溝壑區兩大類型。蘆河、無定河橫貫全境，河溝星羅棋布，全縣平均年徑流深50mm，徑流總量達5.85億m3，人均1727m3，具有水利工程建設的良好條件。在二十世紀五、六十年代，橫山縣先后修建了定惠渠、雷惠渠、響惠渠、蘆河渠、石灣渠五條國營灌區，均為有壩自流渠道，水源主要來自無定河、蘆河、大理河，設計灌溉面積8.89萬畝，有效灌溉面積7.74萬畝，實際灌溉面積6.2萬畝。設計引水量15m3/s，實際引水量12m3/s，干渠長156km（已襯砌11km），支渠長67km，年總引水量19260萬m3。目前灌區總人口13.8萬人，年產糧食2.77萬噸。現有在崗職工249人，離退休（養）職工37人，遺屬補助20人。40多年來，這些灌溉工程為灌區農村經濟發展和人民生活水平的不斷提高奠定了良好基礎。

2 灌區管理現狀

2.1 管理體制

橫山縣國營灌區根據工程規模和分級管理的原則，屬準公益性事業單位（2005年前為自收自支事業單位），均為國有水利工程管理單位，具有法人代表、財務獨立核算、自行管理的組織機構，工程管理單位由管理處和管理站（段）組成。人事勞動編制納入縣人事勞動部門統一管理，縣水利局是水利工程管理單位主管部門。根據中、省、市關于水管單位體制改革有關文件精神要求，橫山縣2005年開展水管單位體制改革工作。2006年10月18日，縣政府出臺了《橫山縣人民政府關于印發橫山縣水利工程管理單位體制改革實施方案的通知》（橫政發[2006]45號），將橫山縣五條國營渠道確定為準公益性事業單位。2006年～2007年兩費實行財政定補，2008年實行動態定補，從2009年起定補職工工資總額的70%。至此，橫山縣水管單位體制改革第一階段工作已告結束。

2.2 運行管理

橫山縣國營灌區灌溉管理嚴格按照《橫山縣水利局關于轉發橫山縣國營灌區有關工作管理試行辦法的通知》（橫政水發[1997]16號）文件精神執行，灌區計收水費嚴格按照榆政價發（2002）40號、橫政價發（2002）8號文件規定執行，水費都實行固定水價，即“年畝水費”。收費標準為：水地37元/畝，稻地47元/畝，經濟作物40元/畝。農業灌溉水價占供水成本的50%～60%，供水價格與供水成本差距很大，而灌區的主要收入來源于水費，水費收入占總收入的85%以上。另外，灌區用水管理比較粗放，渠系水利用系數在0.4～0.6，灌溉水利用系數在0.35～0.5之間。

3 管理中存在的主要問題

（1）工程老化失修，長期帶病運行。

橫山縣五條國營灌區屬于當年的“三邊工程”（即邊勘察、邊設計、邊施工），工程質量無保證。經過四、五十年運行后，工程設施嚴重老化，功能下降，效益銳減。灌區工程不配套，有干支斗農渠，無分引渠，有水難入田，渠道越管越短，面積越灌越少。干渠僅襯砌11km，其余渠道都沒有防滲襯砌，跑水、漏水嚴重。干渠工程完好率為55%，支斗渠完好率為35%，灌溉水利用率僅為0.35，水量浪費大，灌溉效率低。加之山區渠線長，田塊分散，管理人員少，給用水管理增加很大難度。

（2）體制不順，機制不活。

橫山縣五條國營灌區在管理體制上，屬于準公益性事業單位，人員結構不合理，懂技術人員少，工人較多，且年齡偏大，管理上沒有一套完整有效的管理辦法，管理粗放，機制不活，工資無保障，福利待遇差，灌區僅少部分職工參加養老金、住房公積金、醫療保險等待遇。目前，拖欠職工工資14個月計468.6萬元；職工醫療保險、住房公積金、養老保險等各種福利待遇220.4萬元；工程維修費214.3萬元。欠債較多，嚴重影響了水管單位的正常運行。

（3）供水價格不到位，經費嚴重不足。

目前灌區水價是2002年物價局核定的，即每年每畝37元～47元，而供水成本在60元～120元，相差23元～73元。加之近年農業結構調整，棄水種旱，灌溉面積萎縮，灌區水費收入逐年減少，最重要的是隨著農業稅的減免，減輕了農民負擔，對水費征收工作影響較大，諸多因素導致灌區經費嚴重不足。2008年橫山縣5條國營灌區應收水費230萬元，而實際只收177萬元，收取率為77%，水費收入只能維持147人的工資，其余102人工資無著落，更談不上工程維修費用。所以，一方面水價成本偏高，群眾負擔重，而另一方面提高水價無望，水費征收難度大，是造成灌區經費嚴重不足的根本原因。

（4）灌區投入嚴重不足。

由于灌區收入極其有限，現有經費僅能維持一少部分人員工資，灌區工程維修更無著落。加之一些領導重建輕管思想嚴重，一心抓新建項目，爭取資金有把握，政績來得快，而對投入少的更新改造項目不感興趣。因此，導致渠系田間工程不配套，工程失修，灌區效益銳減惡性循環。

（5）政策兌現不到位。

在兌現政策的時候，縣政府沒有完全按“兩費”測算標準確定對水管單位的定補金額，存在政策兌現不到位的問題，所以使各水管單位不能從根本上擺脫困境，仍然存在著收不抵支的突出問題。從2009年各水管單位的收支情況來看，六個水管單位年收入384.5萬元，其中水費收入176.5萬元，工程維修費定補30萬元，工資定補180萬元；而年需支出721.3萬元，其中人員經費466萬元，工程維修費172.7萬元，年虧損227萬元。

4 加強灌區管理的主要措施

（1）做好灌區水管單位體制改革。

根據省政府頒發的《陜西省水利工程管理體制改革實施方案》（陜政辦發 [2004]92號）和縣政府出臺的《橫山縣人民政府關于印發橫山縣水利工程管理單位體制改革實施方案的通知》（橫政發[2006]45號）文件要求，縣政府應按照上級政策如數落實兩費，并能盡力調整政策兌現方案，幫助各水管單位盡快走出困境，以保證水利工程正常運行，水管單位穩步發展。

（2）建立合理的水價形成機制。

目前灌區水價與供水成本差距很大。因此，由縣水行政主管部門與物價部門共同重新核定，按照《陜西省辦公廳關于進一步加強農業用水價格管理工作意見的通知》（陜政辦發[2001]114號）執行，灌區要改進農業用水計量制度和收費辦法，促使水費征收穩定、足額到位，以滿足正常經營運轉。

（3）建立工程維修養護基金。

灌區要按照水利部、財政部頒布的《水利工程維護養護定額標準》，核定維修養護費。工程維修養護基金主要從財政補助、水資源費中籌集，積極推行水利工程“管養分離”，實現工程維修養護社會化、市場化和專業化。灌區要組建工程維修養護隊（公司），負責工程日常維修養護，確保工程運行安全。

（4）加強灌區經營管理。

灌區內的供水、發電、渠道等小型水利工程可以按照明確管理主體，落實管理責任，提高管理效益的總體目標要求，明晰所有權，搞活經營權，積極探索建立以各種形式農民用水合作組織為主的管理體制，因地制宜地采取承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經營方式和運行機制，使工程更好地發揮效益。確立固定投入機制，通過項目爭取、市縣配套、群眾自籌等辦法，對干支渠進行維修改造，恢復灌區功能，建立內部獎懲機制，搞好增收節支，從自身出發增強“造血功能”。陜西水利