淺談橫山縣國營(yíng)灌區(qū)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理的措施

施 軍

(橫山縣水利局 陜西 橫山 719100）

1 基本情況

橫山縣位于陜西省北部，屬溫帶半干旱大陸性氣候，季節(jié)變化多樣，春季多風(fēng)，夏季干熱，秋季多雨，冬季寒冷。年平均氣溫8.6℃，極端最高氣溫38.4℃，極端最低氣溫-29℃，干燥度1.48，年平均無霜期145天，年均日照時(shí)數(shù)2815小時(shí)，年平均蒸發(fā)量2088mm，年平均降水量398mm，7月～9月份降水量約占全年降水量的65%以上。地貌特征大致分為北部風(fēng)沙區(qū)和南部丘陵溝壑區(qū)兩大類型。蘆河、無定河橫貫全境，河溝星羅棋布，全縣平均年徑流深50mm，徑流總量達(dá)5.85億m3，人均1727m3，具有水利工程建設(shè)的良好條件。在二十世紀(jì)五、六十年代，橫山縣先后修建了定惠渠、雷惠渠、響惠渠、蘆河渠、石灣渠五條國營(yíng)灌區(qū)，均為有壩自流渠道，水源主要來自無定河、蘆河、大理河，設(shè)計(jì)灌溉面積8.89萬畝，有效灌溉面積7.74萬畝，實(shí)際灌溉面積6.2萬畝。設(shè)計(jì)引水量15m3/s，實(shí)際引水量12m3/s，干渠長(zhǎng)156km（已襯砌11km），支渠長(zhǎng)67km，年總引水量19260萬m3。目前灌區(qū)總?cè)丝?3.8萬人，年產(chǎn)糧食2.77萬噸。現(xiàn)有在崗職工249人，離退休（養(yǎng)）職工37人，遺屬補(bǔ)助20人。40多年來，這些灌溉工程為灌區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高奠定了良好基礎(chǔ)。

2 灌區(qū)管理現(xiàn)狀

2.1 管理體制

橫山縣國營(yíng)灌區(qū)根據(jù)工程規(guī)模和分級(jí)管理的原則，屬準(zhǔn)公益性事業(yè)單位（2005年前為自收自支事業(yè)單位），均為國有水利工程管理單位，具有法人代表、財(cái)務(wù)獨(dú)立核算、自行管理的組織機(jī)構(gòu)，工程管理單位由管理處和管理站（段）組成。人事勞動(dòng)編制納入縣人事勞動(dòng)部門統(tǒng)一管理，縣水利局是水利工程管理單位主管部門。根據(jù)中、省、市關(guān)于水管單位體制改革有關(guān)文件精神要求，橫山縣2005年開展水管單位體制改革工作。2006年10月18日，縣政府出臺(tái)了《橫山縣人民政府關(guān)于印發(fā)橫山縣水利工程管理單位體制改革實(shí)施方案的通知》（橫政發(fā)[2006]45號(hào)），將橫山縣五條國營(yíng)渠道確定為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位。2006年～2007年兩費(fèi)實(shí)行財(cái)政定補(bǔ)，2008年實(shí)行動(dòng)態(tài)定補(bǔ)，從2009年起定補(bǔ)職工工資總額的70%。至此，橫山縣水管單位體制改革第一階段工作已告結(jié)束。

2.2 運(yùn)行管理

橫山縣國營(yíng)灌區(qū)灌溉管理嚴(yán)格按照《橫山縣水利局關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)橫山縣國營(yíng)灌區(qū)有關(guān)工作管理試行辦法的通知》（橫政水發(fā)[1997]16號(hào)）文件精神執(zhí)行，灌區(qū)計(jì)收水費(fèi)嚴(yán)格按照榆政價(jià)發(fā)（2002）40號(hào)、橫政價(jià)發(fā)（2002）8號(hào)文件規(guī)定執(zhí)行，水費(fèi)都實(shí)行固定水價(jià)，即“年畝水費(fèi)”。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：水地37元/畝，稻地47元/畝，經(jīng)濟(jì)作物40元/畝。農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)占供水成本的50%～60%，供水價(jià)格與供水成本差距很大，而灌區(qū)的主要收入來源于水費(fèi)，水費(fèi)收入占總收入的85%以上。另外，灌區(qū)用水管理比較粗放，渠系水利用系數(shù)在0.4～0.6，灌溉水利用系數(shù)在0.35～0.5之間。

3 管理中存在的主要問題

（1）工程老化失修，長(zhǎng)期帶病運(yùn)行。

橫山縣五條國營(yíng)灌區(qū)屬于當(dāng)年的“三邊工程”（即邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工），工程質(zhì)量無保證。經(jīng)過四、五十年運(yùn)行后，工程設(shè)施嚴(yán)重老化，功能下降，效益銳減。灌區(qū)工程不配套，有干支斗農(nóng)渠，無分引渠，有水難入田，渠道越管越短，面積越灌越少。干渠僅襯砌11km，其余渠道都沒有防滲襯砌，跑水、漏水嚴(yán)重。干渠工程完好率為55%，支斗渠完好率為35%，灌溉水利用率僅為0.35，水量浪費(fèi)大，灌溉效率低。加之山區(qū)渠線長(zhǎng)，田塊分散，管理人員少，給用水管理增加很大難度。

（2）體制不順，機(jī)制不活。

橫山縣五條國營(yíng)灌區(qū)在管理體制上，屬于準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，人員結(jié)構(gòu)不合理，懂技術(shù)人員少，工人較多，且年齡偏大，管理上沒有一套完整有效的管理辦法，管理粗放，機(jī)制不活，工資無保障，福利待遇差，灌區(qū)僅少部分職工參加養(yǎng)老金、住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)等待遇。目前，拖欠職工工資14個(gè)月計(jì)468.6萬元；職工醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各種福利待遇220.4萬元；工程維修費(fèi)214.3萬元。欠債較多，嚴(yán)重影響了水管單位的正常運(yùn)行。

（3）供水價(jià)格不到位，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

目前灌區(qū)水價(jià)是2002年物價(jià)局核定的，即每年每畝37元～47元，而供水成本在60元～120元，相差23元～73元。加之近年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，棄水種旱，灌溉面積萎縮，灌區(qū)水費(fèi)收入逐年減少，最重要的是隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對(duì)水費(fèi)征收工作影響較大，諸多因素導(dǎo)致灌區(qū)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。2008年橫山縣5條國營(yíng)灌區(qū)應(yīng)收水費(fèi)230萬元，而實(shí)際只收177萬元，收取率為77%，水費(fèi)收入只能維持147人的工資，其余102人工資無著落，更談不上工程維修費(fèi)用。所以，一方面水價(jià)成本偏高，群眾負(fù)擔(dān)重，而另一方面提高水價(jià)無望，水費(fèi)征收難度大，是造成灌區(qū)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的根本原因。

（4）灌區(qū)投入嚴(yán)重不足。

由于灌區(qū)收入極其有限，現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)僅能維持一少部分人員工資，灌區(qū)工程維修更無著落。加之一些領(lǐng)導(dǎo)重建輕管思想嚴(yán)重，一心抓新建項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金有把握，政績(jī)來得快，而對(duì)投入少的更新改造項(xiàng)目不感興趣。因此，導(dǎo)致渠系田間工程不配套，工程失修，灌區(qū)效益銳減惡性循環(huán)。

（5）政策兌現(xiàn)不到位。

在兌現(xiàn)政策的時(shí)候，縣政府沒有完全按“兩費(fèi)”測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)確定對(duì)水管單位的定補(bǔ)金額，存在政策兌現(xiàn)不到位的問題，所以使各水管單位不能從根本上擺脫困境，仍然存在著收不抵支的突出問題。從2009年各水管單位的收支情況來看，六個(gè)水管單位年收入384.5萬元，其中水費(fèi)收入176.5萬元，工程維修費(fèi)定補(bǔ)30萬元，工資定補(bǔ)180萬元；而年需支出721.3萬元，其中人員經(jīng)費(fèi)466萬元，工程維修費(fèi)172.7萬元，年虧損227萬元。

4 加強(qiáng)灌區(qū)管理的主要措施

（1）做好灌區(qū)水管單位體制改革。

根據(jù)省政府頒發(fā)的《陜西省水利工程管理體制改革實(shí)施方案》（陜政辦發(fā) [2004]92號(hào)）和縣政府出臺(tái)的《橫山縣人民政府關(guān)于印發(fā)橫山縣水利工程管理單位體制改革實(shí)施方案的通知》（橫政發(fā)[2006]45號(hào)）文件要求，縣政府應(yīng)按照上級(jí)政策如數(shù)落實(shí)兩費(fèi)，并能盡力調(diào)整政策兌現(xiàn)方案，幫助各水管單位盡快走出困境，以保證水利工程正常運(yùn)行，水管單位穩(wěn)步發(fā)展。

（2）建立合理的水價(jià)形成機(jī)制。

目前灌區(qū)水價(jià)與供水成本差距很大。因此，由縣水行政主管部門與物價(jià)部門共同重新核定，按照《陜西省辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格管理工作意見的通知》（陜政辦發(fā)[2001]114號(hào)）執(zhí)行，灌區(qū)要改進(jìn)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量制度和收費(fèi)辦法，促使水費(fèi)征收穩(wěn)定、足額到位，以滿足正常經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（3）建立工程維修養(yǎng)護(hù)基金。

灌區(qū)要按照水利部、財(cái)政部頒布的《水利工程維護(hù)養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》，核定維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)。工程維修養(yǎng)護(hù)基金主要從財(cái)政補(bǔ)助、水資源費(fèi)中籌集，積極推行水利工程“管養(yǎng)分離”，實(shí)現(xiàn)工程維修養(yǎng)護(hù)社會(huì)化、市場(chǎng)化和專業(yè)化。灌區(qū)要組建工程維修養(yǎng)護(hù)隊(duì)（公司），負(fù)責(zé)工程日常維修養(yǎng)護(hù)，確保工程運(yùn)行安全。

（4）加強(qiáng)灌區(qū)經(jīng)營(yíng)管理。

灌區(qū)內(nèi)的供水、發(fā)電、渠道等小型水利工程可以按照明確管理主體，落實(shí)管理責(zé)任，提高管理效益的總體目標(biāo)要求，明晰所有權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，積極探索建立以各種形式農(nóng)民用水合作組織為主的管理體制，因地制宜地采取承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經(jīng)營(yíng)方式和運(yùn)行機(jī)制，使工程更好地發(fā)揮效益。確立固定投入機(jī)制，通過項(xiàng)目爭(zhēng)取、市縣配套、群眾自籌等辦法，對(duì)干支渠進(jìn)行維修改造，恢復(fù)灌區(qū)功能，建立內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制，搞好增收節(jié)支，從自身出發(fā)增強(qiáng)“造血功能”。陜西水利