淺議鎮安縣水權轉讓存在的問題及對策

張義鋒

（鎮安縣水利工作隊 陜西 鎮安 711500）

1 水權概念的提出

水權較普通的法律概念，也就是水資源的所有權、使用權。我國水資源屬國家所有。《憲法》第九條規定：“礦產、水流、森林、草地、荒地、灘涂等自然資源都屬國家所有，即全民所有?！薄端ā返谌龡l規定“水資源屬于國家所有，即全民所有?！彼Y源屬國家所有的前提下，水權主要指水資源的使用權。

我國對水資源使用實施取水許可制度和水資源有償使用制度?！端ā返谌龡l規定“國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的、實行取水許可制度?！薄度∷S可制度實施辦法》規定：“一切取水單位和個人利用水工程或機械提水設施直接從江河、湖泊或者地下取水，都應當依照本辦法申請取水許可證，并依規定取水?！?/p>

2 鎮安縣水資源開發利用中存在的問題

鎮安縣自2006年4月國務院發布的《取水許可和水資源費征收管理條例》、2005年水利部關于水權轉讓的若干意見（水政發［2005］11號］）之前，全縣水資源開發建設均為無償使用。因而造成水事糾紛增多，水資源浪費嚴重。而現有的《水法》和《取水許可制度實施辦法》等政策法規中缺乏對水權的歸屬、取得和轉讓的明確規定，不能適應目前市場經濟條件下的水權轉讓要求。

2.1 使用權的取得缺乏具體法律依據，水資源利用效率較低

目前，用水戶能否擁有水權、水權擁有者的權利和義務等沒有明的法律規定。用水戶對水使用權，水資源費與水費的標準互相混淆，用水戶的法律地位不明確，造成水資源浪費嚴重。鎮安縣目前主要用水企業水重復利用率為零。特別是農田灌溉中的大水漫灌和生產用水企業水資源浪費十分嚴重。鎮安縣水權分配已進入法制化管理，對一個流域或者一個水工程，通過公開發包形式向社會公開招標，通過公開投標，競爭水工程或流域水資源的開發權，并按規定實行水權使用競價，進入水權交易市場競價出讓，得到該范圍內水體使用權。

2.2 水價政策不完整，水資源浪費、污染嚴重，依法收費難度大

目前的水價形成機制主要考慮供水設施的運行費用和產權收益，還沒有考慮水資源價值。陜西省物價廳、財政廳、水利廳、陜價行發（2010）4號文件規定，自2010年1月1日起執行新的水資源費征收標準，該縣目前已在縣城自來水價中收取0.3元/m3水資源費。其他用水企業繳納水資源費還較低。

另外，因水價內涵不清，導致水資源的不合理配置和嚴重浪費。雖然《水法》規定取水要繳水資源費，但全國性的水資源費征收規定一直沒有出臺，地方水資源費的收取標準很低，而且用水企業繳水資源費積極性不高，有的甚至拒交。該縣2009年收繳的水資源費只有32萬元，占應交數的286萬元的11.9%。以水電企業為例，當年發電量為2.4億kW·h，以每kW·h繳水資源費0.003元計算，當年應交72萬元，而實際年只交3萬余元，只占應繳數的4.2%。由于水資源被大量無償使用，成為福利水，導致污染浪費嚴重。依該縣水行政執法部門2005年上報的《鎮安縣農村飲水現狀調查評估報告》稱，當年全縣農村人口25.88萬人，農村飲水不安全人口為22.4萬人，占全縣農村總人口的86.55%，經對縣主要干流河旬河、乾佑河、冷水河、滑水河、縣河分別采集6個水樣，化驗結果為水體全部污染，特別是縣河氨、氮嚴重超標，水質已嚴重惡化。老百姓身居河邊無水吃的現象已相當普遍。故而水利部門集中人力、物力、財力進行了近十年農村安全飲水工程的建設，花費了巨額資金，解決了農村10萬人飲水困難，但未解決的農村飲水不安全人口還有近十萬人，建設任務還相當艱巨。

3 促進水權轉讓制度建設

3.1 依法強化和完善水資源國家所有

國家作為水資源所有者，是水權支配的主體，中央政府始終具有水資源的最終處置權，地方政府依法負責本行政區域內水資源的所有權，縣級政府水行政主管部應依法強制管理。

3.2 依法完善水使用權分配機制

縣級政府水行政執法部門應明確水使用權的分配原則，依法進入水權轉讓市場交易，明確取得水使用權的條件和權利與義務。改變目前水使用權不清、義務不明、責任不實的情況。糾正水資源浪費嚴重、用水企業生產用水損害第三者利益，特別是該縣人口、土地最集中的干流河乾佑河、唐家河等河流，生產用水企業嚴重侵害農業生產和當地群眾生活用水的問題較嚴重。

3.3 建立和發展水市場，實現該縣水資源優化配置

該縣水資源較豐富，但隨著經濟快速發展，因由來已久的福利水，造成水資源污染浪費嚴重，水資源重復利用率為零。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年計劃綱要》強調全面推行各種節水技術。在依法理順節水的基礎上，促進該縣目前水資源利用從低效益向高效益發展。隨著經濟發展，水資源短缺，水權轉讓進入市場競爭勢在必行。

3.4 改革水價的依法形成機制

該縣目前對水價的內涵認識不準確，認為水價往往是工程水價的代名詞，從而導致資源水價值、環境水價被排擠或者被取代。而完整的水價就應包括資源水價、工程水價、環境水價。建立新的水價機制，要包括資源水價，取得水資源權要支付資源水價。根據陜西省物價廳、財政廳、水利廳、陜價行發（2010）4號文件規定，自2010年1月1日起執行新的水資源費征收標準。進一步強化與完善全縣水資源國家所有制，增強縣水利部門對全縣水資源的嚴格管理和對水資源優化配置的權威性。水資源使用權由政府進行初始配置后，取得水資源使用權的用水企業可以進入水市場，將自己節余的水有償轉讓。發揮價格改革的市場信號作用，啟動全縣水權市場交易。

3.5 完善水權市場交易政策法規，健全依法水市場交易管理機構

鎮安縣水資源在水行政主管部門的依法管理下，代表國家依法行使水資源的所有權。已經從多龍治水，依變轉化為一龍治水。全縣水資源依法由水行政主管部門統一管理的制度已經理順。還應進一步加強宣傳教育，明確規定公民在什么情況下可以得到水資源使用權，如何依法使用水資源，節約水資源，處理好上下游、左右岸用水戶的關系。明確水資源使用權必須依法取得。該縣目前用水企業都能嚴格要求依法取得用水權，但個別地方，仍有無證取水的問題存在，有的甚至還比較嚴重。究其原因，主要是水行政執法機構不健全。經上級批準，鎮安縣公安局、水務局已于2010年7月在鎮安縣水務局掛牌設立警務室，為依法管理水資源提供了法律保障。

3.6 建立健全全縣水資源依法管理，提高管理機構的管理水平

鎮安縣目前水權轉讓的制度和法規還不健全，需要依靠國家法規政策為依托，開展更加廣泛的宣傳教育，使水企業和個人認識到水資源是一種特殊的自然資源。縣水務部門實行科學化管理水平，加強政府對水資源的依法統管，綜合運用行政、法律、經濟等切合當地實際的管理手段，按照不同地域、不同用水時段、不同用水行業、因地制宜的對全縣水資源優化配置，使其發揮更大的經濟效益和社會效益，為地方經濟建設服務。

4 結語

鎮安縣實行水權有償使用后，初步形成了節約、優化配置水資源的局面，提高了水資源的綜合開發利用經濟效益和社會效益。水資源開發利用己是該縣國民經濟發展的支柱產業、龍頭產業。隨著該縣水權交易市場的進一步規范化、法制化、市場化，水資源的進一步開發利用，將有力促進全縣經濟快速發展。陜西水利