農村水利建設困局待解

文｜本刊記者 張文娟

一號文件的出臺，或將給困擾中國農村已久的諸如中小河流失治、抗旱設施滯后等難題，以建立水利投入穩定增長機制的方式作出一個解決方案。

2月9日，一場“及時雪”飄落在河南鄭州鄉村久旱的麥田里。截至2月14日農業部最新數據顯示，河北、山西、江蘇、安徽、山東、河南、陜西、甘肅8省冬小麥受旱面積達10118萬畝，其中嚴重受旱面積1831萬畝。在降雪和人工澆水的共同作用下，受旱面積和嚴重受旱面積分別比2月13日減少425萬畝和241萬畝。

北方糧食主產區正在遭遇數十年一遇嚴重旱災。自2010年10月以來，我國多個省(區、市)發生了嚴重的旱情，北方冬麥主產區降水持續偏少，受旱尤其嚴重。

干旱是近年來隨著極端氣候增多經常出現的一個現象，就在北方糧食主產區遭遇嚴重干旱的前一年2010年，我國一向雨水充沛的西南五省也曾遭遇到嚴重干旱的困擾；再往前一年，2009年，我國河南、山東、河北、山西、陜西等小麥主產區受旱面積1.60億畝，其中嚴重受旱面積6753萬畝；而此前的2008年、2006年、2001年，我國都曾爆發過嚴重的大面積的干旱。干旱發生的頻率愈來愈頻繁，而我們對付干旱的能力卻愈來愈脆弱，這實際折射出我國水利建設的戰略出了問題。面對干旱，更為重要的是，我們該如何應對干旱，解決缺水難題。

農田水利建設欠賬多

我國是季節性氣候很明顯的國家，在雨季時會下很多雨，而在旱季時又有可能幾個月都不下雨。因此，幾千年來，我國農業的發展一直都是在“望天收”，干旱、洪澇等自然災害在不同的年份總是會光顧不同的地區。建國初年，在我國中部和南部，每年夏天都會發生多次江河決口、洪水泛濫淹沒和沖毀良田；而在北方的廣大地區，春季則面臨干旱，土地不能灌溉，正常年景下，畝產只有兩三百斤，旱情嚴重時甚至顆粒無收。

建國初期，中央政府召開最多的會議是水利工作會議，每年都要召開幾次全國性會議，研究解決治水的問題。從1950年以治淮工程為起點，新中國在治理江河洪水、興修水利方面投入大量人力、物力和財力。上世紀50～70年代，我國先后建成了8萬多座大、中、小型水庫。如1958年實施和竣工的海河攔河大壩合攏工程，把華北五條內河入海河道切斷，使淡水不再流入大海，海水不再上溯內河；黃河三門峽截流工程，于1957年開始，1958年截流成功，是根治和綜合開發黃河的主體工程。截流后，可造成647億立方米的庫容，歷史上“三年兩決口”的黃河從此再無發生過水患，同時具有防洪、發電、灌溉等綜合功能，可灌溉農田4000萬畝；丹江口水利樞紐工程，是根治和綜合開發漢水的主體工程，1958年勝利截流、第一期工程完成；黃河劉家峽水利樞紐工程完成截流，大壩截流后，可形成蓄水49億立方米的水庫，可灌溉農田1500萬畝；黃河青銅峽水利樞紐工程攔河壩合龍截流。該工程是一個發電、灌溉、調節黃河水量等綜合利用的水利樞紐工程。建成后，可控制寧夏、內蒙古等地區的黃河凌汛，并形成寧夏地區一個面積達1000萬畝的灌溉網。

這些大中小型水庫兼有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、養殖、發電等綜合性功能。從此，不僅洪水泛濫的歷史基本結束，而且變水害為水利，基本消滅了大面積的干旱現象，扭轉了幾千年來農業靠天吃飯的歷史。

除了建設這些大中小型的水庫，上世紀60～70年代，在農閑時，大部分的農村勞動力都被動員起來修建溝塘渠堰，這些在農村村邊周圍的農田水利設施建設，為改革開放后我國的農業生產發展作出了巨大的貢獻。

但是，自從上世紀80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的修改維護就沒有人來管了，一部分建好的水庫和灌溉系統由于缺乏管理與資金投入而荒廢，在一些地方，農田水利工程多年失修，井埋了，溝斷了，渠平了，涵堵了，結果澇不能排，旱不能澆，水利部門的統計顯示，截至2009年，全國共有病險水庫3.7萬座，病險率高達43.7%，幾乎都是中小水庫。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田早在六七年前，就開始帶領調研項目課題組的幾十名成員，深入全國十幾個省市進行了大量的調查，他的調查結論顯示，改革開放30年來，中國農田水利建設投入逐步進入市場和政府“雙失靈”的局面，他所說的“雙失靈”，具體來說，一方面，中央政府的財政支農資金主要用于大江大河的治理，地方政府則片面追求“市場化”，更多投入那些具有較高收益的城市水利建設項目，對于小型農田水利設施的建設、管理、維護工作則有“甩包袱”傾向；另一方面，農民個體也因為農業生產的比較收益過低、農田水利設施的外部性較大、農村組織化基本解散等問題而缺乏投入農田水利建設的動力，最后導致逐步出現鄉村農田水利殘損破敗的局面。30多年的歷史欠賬，鄭風田給出中國當前的農田水利欠賬最少是3萬億的缺口。

一號文件劍指水利

近年來，我國政府已經從基本農田建設、農業科研攻關、農業流通領域改革等多方面加強投入以增強我國的糧食生產能力，在這些措施的多重推動下，自2004年以來，我國糧食生產實現了連續7年增產的局面。但是，我國農業生產基本上還沒有改變靠天吃飯的局面，正如水利部部長陳雷所言，要“持續提高農業綜合生產能力，首先要夯實農田水利這個基礎。”

2011年中央一號文件直指中國農業建設的短板，“力爭通過5～10年的努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面。”2011年的中央一號文件是新世紀以來中央關注“三農”的第八個“一號文件”，也是新中國成立62年來中央文件首次對水利工作進行全面部署。它為中國未來水利發展所確定的藍圖，并將為中國糧食安全奠定堅實的物質基礎。

一號文件指出，“要全面加快水利基礎設施建設，繼續實施大江大河治理，加強水資源配置工程建設，搞好水土保持和水生態保護，合理開發水能資源，強化水文氣象和水利科技支撐。同時要不斷創新水利發展體制機制，完善水資源管理體制，加快水利工程建設和管理體制改革。”

在新的歷史條件下，政府將通過資金投入代替傳統的人力投入，大興水利。通過10年4萬億的巨額投資，“到2020年，基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的制度體系。”

所謂的農田水利建設，根據水利部部長陳雷在2010年年底全國水利工作會議上的講話，主要涉及包括抗旱設施、水毀災毀工程修復、水庫除險加固、農村飲水安全、灌區配套改造和小型農田水利等工程建設。

過去的二三十年，農村農田水利建設的缺位，導致災害面前應對乏力，究其原因，缺乏配套資金已經成為一個普遍存在的關鍵性問題，不過，一號文件的出臺，或將給困擾中國農村已久的諸如中小河流失治、抗旱設施滯后等難題，以建立水利投入穩定增長機制的方式作出一個解決方案。 根據一號文件中提到的要從土地出讓金中提取10%用于農田水利建設這一規定，按照2010年全國土地出讓金2.7萬億元的總額計算，僅此一項就將給農田水利建設提供每年2700億元的資金，這將是一個有力的資金補充，除此以外，各級財政性資金對水利投入的總量和增幅要有明顯提高，這將進一步提高水利建設資金在國家固定資產投資中的比重。

水利投入方向尤為重要

如果說投入不足是農村水利建設的一個軟肋，那么農村水利建設的投入方向則是在資金解決之后的一個重要的問題。“三農”問題研究專家、中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍指出，“我們這些年新增的水利建設很少用于歸積天然雨水，雖然有的地方降水很豐富，但是因為是山區，降雨來得快、走得快。如果沒有水利設施，雨季的時候就變成山洪，旱季的時候變成干旱。過去長期以來我們是靠著歸積天然水形成水利工程來保證旱的時候人有水吃，地有水澆水。現在這些年損毀工程大量發生，新的也基本上不去搞歸積天然來水的工程，這是一個很大的問題。”

如華北地區的水利投入，這些年越來越少做歸積天然雨水工作。因為是東北季風，如果有水利措施把天然來水保存下來，一是可以補充地下水，二是用于日常的生產生活消費。“但是現在這些措施都不做了，就是打井。打井就好比‘在祖國母親胸膛上打了成千上萬個窟窿，結果華北平原超采水80%以上，地表沙化、鹽堿化，這種惡性循環，實在是讓人感到非常痛心。”溫鐵軍說。

社會發展到今天，農業最忌靠天吃飯。隨著經濟社會發展提出了“全面、協調、可持續”的要求后，必須越來越清楚地認識到：靠超采地下水發展農業也絕非長久之計。2009年河北大旱，河北省邯鄲市建設了生態水網就是一項非常有效的經驗。河北省邯鄲市水資源嚴重短缺，長期以來80%農業生產用水靠超采地下水，導致地下水水位以年均1.2米的速度下降，已形成2500多平方公里的漏斗區；同時，由于水利工程老化失修等原因，一方面每年汛前棄水達3億立方米左右，另一方面汛后農民澆地又沒水，造成大量農田水利工程逐年損壞報廢，嚴重制約了發展。為此，邯鄲投資1.09億元，實施了生態水網建設，按照“東蓄、中調、西治”的思路，綜合規劃全市的水資源配置，生態水網通水以來每年供水量3.5億～4億立方米，2年多累計輸水10.4億立方米。雨洪資源充分利用，經濟效益增加，農村生態、環境亦得到改善。

我國是水資源嚴重緊缺的國家，隨著經濟社會發展，水資源供需矛盾將日益突出，農村水利發展勢必受制于水資源的承載能力，在這種形勢下，靠天靠地不如靠工程，農村水利設施的建設可以有效規范農業生產中水的使用行為，同時通過大力推廣節水灌溉設施、拓展節水灌溉面積，農村水利建設更為農業生產中水資源的可持續利用提供硬件基礎。作為用水大戶的農業，一定要大力發展節水灌溉，大力推進農田水利技術服務體系建設，全面推進節水農業發展，為現代農業的建立和發展奠定基礎。隨著經濟社會發展，我國用水需求不斷增加，農業用水必將進一步受到擠壓，所以要大力推進節水灌溉技術的普及推廣，引導農民改變灌溉模式，走節水灌溉之路，同時建立節水服務推廣體系，做好技術指導和服務，才能使有限的水資源得到高效利用，支撐農業的可持續發展。