國際化經營的法律保障——《境外資產監管辦法》和《境外產權管理辦法》解讀

文/本刊記者 李天星

《境外資產監管辦法》和《境外產權管理辦法》的頒布施行，具有十分重要而現實的意義：一是可以保證國資委在對央企境外資產進行監管時有法可依，是監管企業境外國有資產、產權方面的重要探索和制度創新；二是明確了中央企業是其境外國有產權管理的責任主體，并從央企內部管理的角度提出具體的規范要求，有利于央企增強憂患意識；三是有助于指導央企按照現代企業制度的要求，規范其海外投資行為，完善內控機制，落實管理責任，進一步提升國際競爭力。

中國石油開拓海外市場的員工與所在國員工友好相處，互利共贏。范立凱/供圖

2011年7月4日，國務院國資委境外資產監督檢查進點動員會在中國石油化工集團公司總部召開。

據悉，今年國資委將選擇6家中央企業繼續開展境外資產檢查，中國石化境外資產將接受“全面體檢”。

這是國務院國資委頒布《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》（以下簡稱《境外資產監管辦法》）和《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》（以下簡稱《境外產權管理辦法》）之后，首批接受境外資產檢查的中央企業。

隨著世界經濟全球化步伐的加快以及我國“走出去”戰略的逐步實施，境外業務已成為央企建設國際化公司的重要方面和進一步做強做大的重要支撐點，也成為央企新的利潤增長點。《境外資產監管辦法》共七章四十條，《境外產權管理辦法》共二十條。這兩項適用于央企及其各級獨資、控股子企業在境外以各種形式出資所形成的國有權益的重要監督管理規章的出臺，是國務院國資委依法履行出資人職責、完善國有資產保值增值責任體系、加強境外國有資產監管的一項重要舉措，是我國境外國有資產管理體制和監督機制上的創新。對于推動中央企業認真落實做強做優、培育具有國際競爭力的世界一流企業的目標要求，加快實施國際化經營戰略，具有十分重要的意義。

境外投資有法可依

“走出去”是我國的一條重要戰略，是長遠大計；“利用兩種資源、開拓兩個市場”，是我國企業境外業務的重要目標。近些年來，以央企為代表的中國企業，全球化步伐不斷加快，境外經營穩步推進，經營業績有目共睹。

據中國石油和化學工業聯合會的一份最新統計資料顯示，截至2010年年底，中國石油、中國石化、中國海油投資海外的油田及工程項目總計144個，投資金額累計達近700億美元，約合4480億元人民幣。其中，2010年三大石油公司并購金額超過300億美元，約合近2000億元人民幣，創歷史新高。2010年三大石油公司海外權益原油近7000萬噸，較2005年翻了一番。

今年上半年，國家發改委對中國企業海外投資的政策尺度大幅放寬，從而加速了央企布局海外的進程。今年3月，國家發改委對資源類境外投資重大項目需要審批的金額起點從3000萬美元提升到3億美元，非資源類境外投資重大項目需要審批的金額起點從1000萬美元提升到1億美元，央企境外投資直接適用備案制，不需要經過審批。這意味著央企在參與海外競購時將免去此前繁冗耗時的政府審批。

然而，對央企境外資產的監管也存在相對滯后的問題，加之境外政治、法律、資金、環境等情況復雜，不確定因素較多，各種問題也不斷發生，使境外經營風險加大。據悉，2009年4月，國資委對中國在澳大利亞和新加坡兩國的央企境外機構調研發現，央企境外產權管理制度整體不健全，境外投資存在無序競爭、管理人才缺乏、考核體系有待完善等問題。內部控制失靈加外部監管缺失，導致一些“拍腦袋”項目使其境外企業的生產經營活動面臨越來越大的風險。

從中航油擅自從事石油衍生品期權交易導致5.5億美元虧損，到中鋁聯合美鋁投資力拓遭縮水巨虧750億元；從個人代持境外產權、決策時急于求成，到對進入海外能源領域的敏感性和障礙估計不足、管理缺位、監督失靈……這些都是造成資源型央企海外投資失利或虧損的原因。

隨著央企海外項目經營問題的出現，曾一度鼓勵其“走出去”的國資委正式發布了《境外資產監管辦法》和《境外產權管理辦法》，自2011年7月1日起施行。除此以外，據了解，目前發改委和商務部正在共同起草一部《海外投資條例》，成稿后將最終上報國務院法制辦。該條例也是我國首部國家層面的境外投資條例。

此前，對于境外國有資產的管理，相關部門主要依據的是1996年頒布的《境外國有資產產權登記管理暫行辦法實施細則》和1999年頒布的《境外國有資產管理暫行辦法》。面對近10余年央企全球大舉擴張之勢，這兩部條例準則已不能行之有效地監控央企境外投資風險。

《境外資產監管辦法》總則開宗明義：“為加強國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委）履行出資人職責的企業（以下簡稱中央企業）境外國有資產監督管理，規范境外企業經營行為，維護境外國有資產權益，防止國有資產流失，根據《中華人民共和國企業國有資產法》和《企業國有資產監督管理暫行條例》及相關法律、行政法規，制定本辦法。”

凡事預則立，無規矩不成方圓。國資委頒布的這兩項境外資產和產權管理辦法，為央企境外資產的有效監管提供了有力的法律保障。

明確投資責任主體

《境外資產監管辦法》指出，中央企業依法對所屬境外企業國有資產履行下列監督管理職責：依法審核決定境外企業重大事項，組織開展境外企業國有資產基礎管理工作；建立健全境外企業監管的規章制度及內部控制和風險防范機制；建立健全境外國有資產經營責任體系，對境外企業經營行為進行評價和監督，落實國有資產保值增值責任；按照《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》規定，負責或者配合國資委開展所屬境外企業重大資產損失責任追究工作；協調處理所屬境外企業突發事件；法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定賦予的其他職責。

在《境外資產監管辦法》和《境外產權管理辦法》中，均明確了中央企業是其境外國有資產管理的責任主體。并將從中央企業、國資委兩個層面對所屬境外企業的違規行為進行責任追究。第一個層面是“境外企業有下列情形之一的，中央企業應當按照法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定，追究有關責任人的責任”：違規為其所屬中央企業系統之外的企業或者個人進行融資或者提供擔保，出借銀行賬戶；越權或者未按規定程序進行投資、調度和使用資金、處置資產；內部控制和風險防范存在嚴重缺陷；會計信息不真實，存有賬外業務和賬外資產；通過不正當交易轉移利潤；挪用或者截留應繳收益；未按本規定及時報告重大事項。第二個層面是“中央企業有下列情形之一，國資委應當按照法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定，追究相關責任人的責任”：未建立境外企業國有資產監管制度；未按本辦法規定履行有關核準備案程序；未按本辦法規定及時報告重大事項；對境外企業管理失控，造成國有資產損失。

“中央企業是所屬境外企業監督管理的責任主體”。央企成為責任主體，意味著今后相關責任人要為海外投資的失誤買單，即如果由于違規操作造成央企海外資產實際損失的，相關責任人負有不可推卸的責任。這兩個管理規定主要是防范決策風險、人為風險和經營管理風險。

但是，目前我國央企的海外投資多以資源性收購為主，投資大風險高回報慢，這與國家戰略緊密相連，能夠為國內的經濟建設提供堅實的資源后盾。如果單純以盈利與否論投資成敗，則可能導致經營者更傾向于在海外謹小慎微、無為而治。

由此可見，即使境外企業沒有任何損失甚至最終獲得利潤，只要操作過程中涉及違法違規等問題，相關責任人的責任就會受到追究。

央企作為投資主體如果沒有進行項目可行性評估，如果僅憑一時的沖動和頭腦發熱，就很容易出現投資失誤或失利，甚至造成國有資產流失。現實情況是，央企還擁有很多附屬的公司和管理機構，如果央企疏于管理，公司治理機制不完善，就會出現附屬機構不經董事會執行機構評估，擅自憑熱情“走出去”的風險。因此，國資委在給央企境外投資敲警鐘方面起到的作用將是不可低估的。

監管力度的加大，責任主體的明確，責任意識的增強，必將促進海外資產管理水平的提升，規避或預防各種經營風險，使境外投資、經營健康發展。

強化境外出資管理

細化而具體的境外出資管理內容，為中央企業及其重要子企業的出資行為明確了嚴格的“規定動作”，只要在規定范圍內運作，就不會觸及“鐵絲網”，并能確保海外經營順利、健康、高效運行。

《境外資產監管辦法》明確規定，中央企業應當建立健全境外出資管理制度，對境外出資實行集中管理，統一規劃；境外出資應當遵守法律、行政法規、國有資產監督管理有關規定和所在國(地區)法律，符合國民經濟和社會發展規劃及產業政策，符合國有經濟布局和結構調整方向，符合中央企業發展戰略和規劃；中央企業及其重要子企業收購、兼并境外上市公司以及重大境外出資行為應當依照法定程序報國資委備案或者核準；境外出資應當進行可行性研究和盡職調查，評估企業財務承受能力和經營管理能力，防范經營、管理、資金、法律等風險，境外出資原則上不得設立承擔無限責任的經營實體；以非貨幣資產向境外出資的，應當依法進行資產評估并按照有關規定備案或者核準；境外出資形成的產權應當由中央企業或者其各級子企業持有，根據境外相關法律規定須以個人名義持有的，應當統一由中央企業依據有關規定決定或者批準，依法辦理委托出資、代持等保全國有資產的法律手續，并以書面形式報告國資委。

對于離岸公司的管理，《境外資產監管辦法》也提出了要求，中央企業應當建立健全離岸公司管理制度，規范離岸公司設立程序，加強離岸公司資金管理。新設離岸公司的，應當由中央企業決定或者批準并以書面形式報告國資委。已無存續必要的離岸公司，應當依法予以注銷。

資金的管理，是境外管理的重點內容，《境外資產監管辦法》規定：中央企業應當將境外企業納入本企業全面預算管理體系，明確境外企業年度預算目標，加強對境外企業重大經營事項的預算控制；應當將境外資金納入本企業統一的資金管理體系，明確界定境外資金調度與使用的權限與責任，加強日常監控；應當建立境外大額資金調度管控制度，對境外臨時資金集中賬戶的資金運作實施嚴格審批和監督檢查。

對于境外金融衍生業務，《境外資產監管辦法》規定，中央企業應當加強統一管理，明確決策程序、授權權限和操作流程，規定年度交易量、交易權限和交易流程等重要事項，并按照相關規定報國資委備案或者核準。從事境外期貨、期權、遠期、掉期等金融衍生業務應當嚴守套期保值原則，完善風險管理規定，禁止投機行為。

外派人員的工資薪酬，一直是標準不一、頗有爭議的問題。《境外資產監管辦法》要求，中央企業應當建立外派人員管理制度，明確崗位職責、工作紀律、工資薪酬等規定，建立外派境外企業經營管理人員的定期述職和履職評估制度。中央企業應當按照屬地化管理原則，統籌境內外薪酬管理制度。不具備屬地化管理條件的，中央企業應當按照法律法規有關規定，結合屬地的實際情況，制定統一的外派人員薪酬管理辦法，報國資委備案。

“中國企業‘走出去’的熱情很高。不過，國際知名金融數據Dealogic公布的數據顯示，2009年中國企業跨境收購的失敗率為全球最高，達到12%；2010年降至11%，但仍為全球最高。相比之下，美國和英國公司2010年海外收購的失敗率僅為2%和1%”。國家信息中心經濟預測部世界經濟研究室副研究員張茉楠介紹說。

據悉，在2008年國際金融危機中，68家央企曝出114億美元的海外業務巨額浮虧，雖然原因是多方面的、甚至是無法規避的，雖然油氣產業的境外投資回報有一個過程，不能急功近利，但還是有需要吸取的教訓，有需要總結的經驗。為了規避海外經營風險，就要有戰略眼光，進行前期項目可行性論證，設置防范陷阱的“監視器”，做出科學的長遠預測，練好自身內功，實施全方位監管，千方百計減少投資失誤和經營失利。

夯實境外發展基礎

企業管理是可持續發展的基礎。常言道，“山高皇帝遠”、“將在外軍命有所不受”。從這些年走出國門的境外企業發生的問題看，境外企業管理顯得尤為重要。只要搞好企業管理，筑牢境外發展根基，方能經得住各種風浪的考驗，無往而不勝。

《境外資產監管辦法》指出，境外企業應當建立完善法人治理結構，健全資產分類管理制度和內部控制機制，對其運營管理的國有資產承擔保值增值責任；依據有關規定建立健全境外國有產權管理制度，切實加強境外國有產權管理；加強投資管理，嚴格按照中央企業內部管理制度辦理相關手續；加強預算管理，嚴格執行經股東（大）會、董事會或章程規定的相關權力機構審議通過的年度預算方案，加強成本費用管理，嚴格控制預算外支出；建立健全法律風險防范機制，嚴格執行重大決策、合同的審核與管理程序；遵循中央企業確定的融資權限，非金融類境外企業不得為其所屬中央企業系統之外的企業或個人進行任何形式的融資、拆借資金或者提供擔保；加強資金管理，明確資金使用管理權限，嚴格執行企業主要負責人與財務負責人聯簽制度，大額資金支出和調度應當符合中央企業規定的審批程序和權限；選擇信譽良好并具有相應資質的銀行作為開戶行，不得以個人名義開設賬戶（所在國（地區）法律另有規定的除外），境外企業賬戶不得轉借個人或者其他機構使用；按照法律、行政法規以及國有資產監督管理有關規定和企業章程，在符合所在國(地區)法律規定的條件下，及時、足額向出資人分配利潤；建立和完善會計核算制度，會計賬簿及財務報告應當真實、完整、及時地反映企業經營成果、財務狀況和資金收支情況；通過法定程序聘請具有資質的外部審計機構對年度財務報告進行審計，暫不具備條件的，由中央企業內部審計機構進行審計。

上述11項管理要求，每一項都是嚴格規定，如果違犯其中一項，都是違規行為，甚至會觸犯法律，招致經營風險。同時，這些要求都是企業的基礎性管理工作，是境外企業必須認真做好、長期強化的工作。

國資委提供的數據顯示，截至2010年底，中國企業投資設立的境外企業超過1.5萬家，非金融類對外直接投資存量2588億美元，境外企業資產總額超過1萬億美元。其中，國有企業占據了半壁江山。“走出去”的企業越多，資產規模越大，對企業管理的要求就越高，我們必須高度重視，切實抓好“三基”工作，夯實境外業務可持續發展的根基。

資產監管任重道遠

中國石化中原油田是國內較早“走出去”的石油企業，目前海外市場分布在蘇丹、沙特、也門、哈薩克斯坦等10多個國家。 圖為在也門施工的中原物探隊員工與當地雇員在野外荒原進行勘查施工。胡慶明 東方IC/供圖

《境外資產監管辦法》還對“境外企業重大事項管理”做出了規定，中央企業應當依法建立健全境外企業重大事項管理制度和報告制度，加強對境外企業重大事項的管理。同時，要求明確境外出資企業股東代表的選任條件、職責權限、報告程序和考核獎懲辦法，委派股東代表參加境外企業的股東會議。境外企業如有“增加或者減少注冊資本，合并、分立、解散、清算、申請破產或者變更企業組織形式”、“年度財務預算方案、決算方案、利潤分配方案和彌補虧損方案”等8大項內容，應當按照法定程序報中央企業核準。“境外企業轉讓國有資產，導致中央企業重要子企業由國有獨資轉為絕對控股、絕對控股轉為相對控股或者失去控股地位的，應當按照有關規定報國資委審核同意”。境外企業發生有重大影響的突發事件，應當立即報告中央企業；影響特別重大的，應當通過中央企業在24小時內向國資委報告。

在境外國有資產監督方面，《境外資產監管辦法》規定，國資委應當將境外企業納入中央企業業績考核和績效評價范圍，定期組織開展境外企業抽查審計，綜合評判中央企業經營成果。

對外經濟貿易大學FDI研究中心盧進勇認為，兩個辦法的出臺不可能包治百病，也不會一勞永逸。對于責任人的認定有待進一步明確化，對于懲罰措施有待進一步具體化，這些都是后續工作中需要解決的細節問題。另外，這兩個辦法還受到一些因素的制約。首先，企業經營隨時都有風險，尤其是在海外，況且風險與收益又是成正比的，因此不可能靠這兩個文件杜絕所有風險，也不能因為這兩個文件而削弱了央企海外投資的積極性。第二個制約因素是考核年限的問題。國內是一年一考核，但這對于境外企業來說并不適用，因為有些海外企業的項目或業務的盈利周期可能長于一年。鑒于此，考核時間應當考慮拉長，對于某些企業可3年或5年進行定期考核。

專家建議，除了法律上的保障，為了更好地規避境外投資風險，央企應多做實體經濟業務，大力發展實業，少做或不做虛擬經濟業務；同時做好基礎性工作，選好境外企業的高層管理人才，標準是有責任心和事業心、業務能力強、作風扎實廉潔。

境外企業應該以這兩個監管辦法的頒布施行為契機，開展一次全方位、大規模的境外國有資產運營情況檢查，認真開展自查自糾，進一步理順境外經營管理體制，完善規章制度，健全監管機制，優化管控模式，規范境外企業經營行為，嚴防國有資產流失，促進境外企業經營管理水平的提升，進一步增強國際競爭力。