設立“海外公民證”和“海外華裔卡”吸引人才回流

王輝耀

在新世紀，印度推出“印度裔卡”(PIO)計劃和“印度海外公民證”(OCI)計劃，作為國家人才政策的有力補充。在不承認雙重國籍的前提下，中國吸引海外華人和華裔回流是否可以借鑒這一模式?

改革開放以來，中國大陸出去的移民人才已經有700多萬人，留學人才出國的已接近200萬，回國的不到1／3。海外人才流失已經成為中國未來發展的嚴重障礙。目前，國內人才出國移民和留學潮越來越洶涌，中國已經在去年成為美國第一大的留學生來源國(去年赴美留學人數已接近14萬人)，第一大的投資移民來源國(對外資金流失巨大)，第二大的移民來源國，僅次于墨西哥。同時也是加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國人才移民和投資移民來源最多的國家，甚至連去日本的華人也已經成為在日本的最大的外國人群體。按照美國政府有關機構的統計，中國大陸在美國理工科博士畢業生滯留率最高，達到了92％，大大超過了印度、韓國、泰國和我國臺灣地區。據美國《科學》雜志報道，中國清華和北大已經成為美國全國博士生輸送來源的第一和第二大院校。

2010年，美國民主黨參議員Chuck Schumer和共和黨議員Lindsay Graram還共同提出了一個新的移民法案，提出要加強和完善發給人才綠卡的政策，即對科學、技術和工程方面獲得研究生學位的留學生自動給予綠卡和取消國別配額的限制。而美國能源部長朱棣文最近也提出要給外國留學生發綠卡，中國正面臨嚴峻的各國人才政策的競爭，需要進一步解放思想。目前，在美國的華人按美國統計局最新統計已經突破400萬人，其中拿綠卡的只有53萬人，也就是說有近350萬華人已經加入了美國籍，這中間大量的是高精尖的人才。

印度做法值得中國借鑒

最近這幾年，中國周邊國家的海外人才政策值得中國關注。今年1月1日，韓國《國籍法修訂案》正式生效，其核心內容是針對海外韓僑、結婚移民者、全球人才等人群，政府開放允許持有雙重國籍。《國籍法修訂案》規定，韓國政府允許海外高級人才、結婚移民者、65歲以上高齡海外同胞持有雙重國籍。無獨有偶，中國的另一個近鄰越南也在2009年由國會修訂了國籍法，允許持外國護照、但未明確表示放棄越南公民身份的海外越南人獲取越南國籍，以吸引更多海外越南人回國投資和人才回流。新的國籍法實施后，海外越南^可獲取雙重國籍，與普通越南公民享受同等待遇。

中國另一個大鄰國印度在早些年也推出了類似雙重國籍政策的替代政策。印度在處理雙重國籍問題上的經驗非常值得中國研究和借鑒。印度基于對人才的需要和海外強烈的放松雙重國籍政策的呼吁在新世紀推出了“印度裔卡”(PIO)計劃和“印度海外公民證”(OCI)計劃，作為國家人才政策的有力補充。“印度裔卡”或“印度海外公民證”持卡者在購房、醫療、社會保障、所得稅、貸款額度、風險投資基金的申請、知識產權保護等方面都享受“本土公民待遇”，但不享有選舉和被選舉權利。“印度裔卡”計劃主要針對在海外成長的印度人后代，符合條件者就能獲得為期15年、可多次入境印度的“印度裔卡”。“印度海外公民證”計劃主要針對原籍或雙親、祖父母為印度公民的印度裔，若其所在國認可各種形式的長期居民權，則有資格申請“印度海外公民證”。當然，對于巴基斯坦、孟加拉、阿富汗、尼泊爾、不丹等對此敏感的國家，這項政策則不適用。實際上這對中國處理東南亞對此敏感的國家也有參考。印度這一舉措解決了海外印度裔人士多層次的要求和國家吸引人才的需求。截至2010年，根據印度大使館的統計，印度已經發放了400萬張“印度海外公民證”和700萬張“印度裔卡”，共1100萬張，極大地促進了海外印度人才的回流與環流。

截至2007年，由于這些人才政策的實施，數年內從美國回到印度的僅信息產業方面的人才就已經超過6萬。美國政府人士也對印度《金融快報》承認：“如今大批印度信息人才回流，可能影響全球科技中心的硅谷乃至整個美國今后的競爭力。”在類似的雙重國籍政策出臺之前，印度還只雇傭了7000名軟件專業人才，而在2006年，“印度裔卡”和“印度海外公民證”計劃實施以后，印度已經有了70萬名軟件從業人員，專業人才幾乎增加了100倍，并成為了僅次于美國的全世界第--~軟件出口國以及世界第一大軟件外包業務接納國，而且印度的服務業已經占到印度GDP的55％，高出中國10多個百分點，后勁十足。

目前全世界有90多個國家和地區承認或默認雙重國籍。新近改變國籍政策承認的，主要是新興國家和地區。這些國家和地區意識到與發達國家相比，讓海外人才放棄海外一切進行“二選一”是很艱難的選擇。因此，韓國(2011年)、越南(2009年)、印度(2005年)、菲律賓(2001年)、中國香港(1997年)、巴西(1995年)、墨西哥(1998年)等有大量海外族裔人才的新興國家及地區，雖然過去都反對雙重國籍，但在20世紀90年代后不約而同地改變政策，明確承認或變相承認雙重國籍。

中國對策和政策建議

雙重國籍的放開有利于在全球化的今天吸引海外人才、資金、技術，反對雙重國籍并不能阻止人才流失或財產的流失。2006年聯合國秘書長的報告《國際遷移與發展》也強調：“如果能夠保證再度移民海外，有權在目的地國長期居留的移徙者可能更愿意返回家園嘗試新生活。因此，在目的地國居住的保障可能促成回移或循環流動。這樣，給予雙重國籍身份也有助于回移。”

面對如此嚴峻的國際人才爭奪，中國應當采取新的對應措施和政策來加強海外人才的歸屬感，方便海外人才的回流與環流，不僅需要爭取第一代，還需要爭取第二代、第三代海外華人人才來中國服務。

建議修改國籍法中“加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍”這一條。我國在1955年前承認雙重國籍，孫中山擔任中華民國總統時還擁有美國籍。國籍政策在上世紀50年代發生了變化，當時世界分為兩大陣營，雙方處于“亞戰爭”的冷戰狀態，中國與美國以及東南亞許多國家都沒有建交，因此，不承認雙重國籍可以使當地華人不再因為意識形態而受到干擾，這在當時起到了積極的作用。1980年，全國人大通過的新中國第一部國籍法中正式規定：“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍……定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。”現在看來，這條規定過于嚴厲，等于開除了海外中國人的國籍，在世界上其他國家是極為少見的，建議不提或予以修改。可以考慮采取不承認不保護，但也不剝奪原有國籍的政策，例如俄羅斯不承認雙重國籍公民的外國籍，但公民獲得外國籍也不剝奪其本國籍。美國公民的護照上甚至寫明：一旦美國公民具有雙重國籍，當他在另一國籍所屬國時，該國如果對其實行有關法律(包括要求他服兵役)，其雙重國籍“可能妨礙”美國方面向他提供領事保護。

建議采用我國港澳地區的對雙重國籍的默認政策。

我國政府對香港與澳門居民國籍所作的有關規定很值得國內立法部門借鑒。在處理香港和澳門居民的雙重國籍問題時，我國立法部門表現出極大的智慧。一方面，對當地居民所持英、葡護照在中國本土的有效性不予承認，以維護主權的尊嚴；另一方面，承認當地居民所持護照作為旅行證件的有效性，以方便他們的出行。以香港為例，一方面，“所有香港中國同胞，不論其是否持有‘英國屬土公民護照或者‘英國國民(海外)護照”，都是中國公民；另一方面，“在外國有居留權的香港特別行政區的中國公民，可使用外國政府簽發的有關證件去其他國家或地區旅行”；然而，“在香港特別行政區和中華人民共和國其他地區不得因持有上述證件而享有外國領事保護的權利。”目前，在香港實際上是默許雙重國籍的，香港居民，不管在海外有任何國籍或旅行證件，都可以申請中華人民共和國香港特區護照或回鄉證。

如果中國目前對雙重國籍承認或默認具有敏感性，建議出臺“海外公民證”和“海外華裔卡”政策。如果考慮中國特有的國情，在現行情況下不適合全面開放雙重國籍，可以考慮采用類似印度的“海外公民證”或“海外華裔卡”政策，替代部分附加在雙重國籍政策上的職能。“海外公民證”主要適合原籍中國的人士，可以終身免簽證，“海外華裔卡”主要適合海外華人的第二代第三代，可以15年免簽證，兩種證件都可以享受除選舉和被選舉等政治權利以外的本地居民待遇，這樣可以不花一分錢，就可以起到對海外人才進行長期甚至是永久性引進的作用。

印度吸引人才在政策上已經走在了中國前面，印度的人才留在美國少于中國，而回歸率原來不如中國，現在回歸率都高于中國，很能說明問題。我國可以采取印度海外公民證的模式，來減少相關制度對人才流動的阻力，加強國際人才競爭力。我國在國際人才政策上的政策開放和思想解放將會使中國成為一個能夠吸引、凝聚世界大多數華裔優秀人才的國家。因此，整體來說，我們僅僅需要一個政策上的變動，回歸的人才、技術、資金就將會倍增，并大大提高海外華人對中國的向心力，提升他們對祖籍國的歸屬感。我國應當從國家戰略高度來解決海外華人因海外國籍回國極不方便和不被國家在感情上認可以及華人在祖籍國的待遇和接受問題。只要將這一長期困擾海內外華人的問題提到議事日程上來并予以妥善解決，就一定會進一步凝聚全球華裔人才的力量，為中華民族的偉大復興添磚加瓦，成為中華民族在新世紀持續創新和大國崛起的新動力。