謹防改革走偏

中國改革已進行了30多年，在取得巨大進步的同時，也積累了大量的問題，關于改革是否走偏的爭議也日漸增多。本文想就改革為什么可能走偏，以及如何避免改革走偏，提供一點不成熟的思考。

一、改革走偏已有跡象

在最近的30年中，大凡提到改革都是正面的評價。然而，事實并非如此簡單，并不是說凡是冠以“改革”之名就一定都是好的。為此，首先要確立一個評判改革是好是壞的標準。這個標準必須以人民的利益為基本評判標準。所謂“人民”不是一個抽象的概念，就是指大多數人。如果通過改革，我們中國13.7億人中的絕大多數都受益了，那就說明改革是好的。好的改革必然會促進人們的利益，而糟的改革就會損害人民的利益，所以評價改革的最高標準當然是人民或者說是大多數人的利益。

如果以這樣的標準去評判中國30多年來的改革，它到底是更好了還是更糟了呢?這不能簡單下判斷，而要把改革分為不同階段。30年改革可以分為兩個階段：第一階段是從1978年開始的10年，后一階段就是后來的20年。前一階段看上去改革是越改越好，但是隨著利益沖突不斷加劇，尤其是人民的利益和官員的利益沖突不斷加劇，改革一度中斷。這是因為社會上已經有太多腐敗，比如“官倒”，就是掌握權力的人利用價格雙軌制賺錢。社會不能容忍這種腐敗，人民的抗議聲是很強的。

至于改革后20年到底是好還是糟，那要看對誰而言。對官員，自然是好的。還有少數的暴發戶，比如煤老板和房地產開發商，自然也是好的。對老百姓來說也要一分為二：表面上是好了，實際上則未必。好在哪里?首先，經濟迅速增長，老百姓或多或少能從中獲益。其次，法治上，立法在這30年當中制定得非?？?，法治理念也越來越普及。這些都是不可否認的事實。

但是，我們有多少實質上的進步還很難說，某些方面甚至可能還退步了，尤其是我們經濟總量的增長不僅沒有帶來人民幸福指數的提高，在某種意義上可能還有所降低。事實上，社會資源、收入和職位分配都存在不公，收入增長趕不上物價、房價的增長，房子、學費、醫療多座大山壓在我們頭上，讓我們感覺不到生活的幸福或樂趣。另一方面，社會危機此起彼伏。征地拆遷產生了太多的悲劇，構成了現在社會穩定的首要隱患；重復建設造成巨大的資源浪費、環境污染。如果這種趨勢持續下去，中國社會的可持續發展必將面臨極為嚴峻的挑戰。

即便這些問題都不談，光是說中國今后的物質生存環境，就非常令人擔憂。如果說經歷_r“大躍進”和“文革”的一連串折騰，我們還“家國破碎山河在”，幾十年不受控制的非理智發展卻可能摧毀我們每個人賴以生存的“大好河山”。如果到那個時候，空氣不能呼吸，水不能喝或不夠喝，食品里都是三聚氰胺、瘦肉精、有害添加劑……我們如何在這個地球上生存呢?凡是在中國生活過的人都知道，這些絕非危言聳聽。

在法制方面，立法體系總體上是越來越好了。法律有些規定存在不到位或者超前的問題，但是總的來說肯定比以前好；不少立法規定了很先進的理念，但問題是這些良好的法律得不到落實。中國法制改革的規律是良法難落實，惡法則落實起來尤其快，所以說這也是表面上好，但實際上不如立法表面顯得那么漂亮。2010年《代表法》的修改顯示，個別法律的修改甚至不進反退，連漂亮的文本表面都維持不住。目前這只是少數現象，但不知道今后一段時間會不會成為一種趨勢。

越來越糟的另一個表現是行政權得不到有效約束，公權濫用、貪污腐敗日趨嚴重；司法不公仍然普遍存在，沒有得到根本的改善。司法改革十年之前滿懷希望，十年之后不能說一點改善沒有，比如說至少有一個統一的司法考試，但是改善很有限，大都也局限于表層。司法人員的外觀得到改善，看上去更像一個法官了，脫了軍裝大蓋帽，穿上了法袍……但是法院和法官還是和以前一樣不獨立，而且近年來甚至連不斷進步的司法觀念都有所倒退。十年之后，我們走到了一個方向不明的十字路口。

二、改革走偏原因何在

為什么我們會看到近幾年在某些方面改革越改越糟?其實近年看到的只是明顯的跡象，倒退的伏筆早在20年前就已埋下了。

30年改革可以大致分為兩個階段，后20年改革在本質上和前10年是不一樣的。為什么不一樣?因為前10年改革是由民間推動的，而近20年的改革是由政府官員主導的。如果要找一個標志性的制度，那就是1993年開始系統實行的干部考核體制。1992年鄧小平南巡后，中國實行系統的干部考核制度，把官員的利益和改革的力度非常巧妙地結合起來，尤其是使GDP成為評價地方官員政績的主要指標。這主要是落實鄧小平南巡的思想，因為大家知道他說過“發展是硬道理”；所謂的“發展”不是指制度發展，而是指經濟發展，經濟發展才是硬道理；GDP上去了，工業上去了，國家實力更強了，這才是真正的發展。所以GDP成為評價官員的一個最重要的標準。領導升遷至少要把GDP搞定，如果這個地方GDP不升反降，那么這個官就不好當了。

作為客觀的經濟數據，GDP確實和地區的經濟發展程度以及人民生活水平是有關系的，但是這種關系并不是直接的。GDP只是一個數字，是衡量這個國家經濟實力的一個指標。問題是一旦它成為中央衡量各級官員政績的主要標準，GDP就可能變成畸形增長，而不一定代表社會財富的真正增長。征地、拆遷、房地產開發對地方GDP有很大貢獻，地方官員就有很大動力靠征地、拆遷、房地產開發獲得GDP增速，美其名曰“發展”，但實際上是在擾亂正常的社會生活秩序和經濟發展規律，造成環境惡化、資源浪費以及大量的社會沖突和悲劇，成為中國社會穩定的最大威脅。近年我國的維穩費用不斷增加，這是一個巨大的浪費，本來可以用這個錢去改善民生，但是現在不得不耗費巨大的成本，最后買單的還是老百姓。

為什么倒退的改革能繼續進行?關鍵原因在于人民缺位，人民缺位必然導致改革倒退。這種倒退可以從很多具體制度上看出來。比如2001年的《城市拆遷條例》就是缺乏人民參與、沒有廣泛征求民意的體現。原先實行實物補償，拆一間房子補你一間房子，這樣至少被拆遷戶的基本生活得到保障，盡管利益很可能還是受損；后來拆遷改為貨幣補償之后，爭議就更大了，取消先安置、后拆遷的原則造成了很多的悲劇，直接導致了補償不足和“土地財政”。開發商與地方政府不受控制的征地拆遷權力形成了一個根深蒂固的既得利益集團，造成了千家萬戶的焦慮、緊張和悲劇，2009年的唐福珍自焚事件就是一個例子。

拆遷條例之所以難改，至少部分是因為1994年的分稅制改革加劇了地方政府對“土地財政”的過度依賴。分稅制改革在制度意義上是有必要的，但問題是最后的效果卻是使得地方財政收入在總收入中比例遞減，中央收入占財政總收入遞增。拆遷條例的修改之所以遭到地方政府的抵制，一個重要原因是分稅制改革導致地方的稅收不足，所以地方政府對中央施加壓力，導致新條例遲遲不能出臺。要有效防止唐福珍這樣的“血拆”事件重演，必須大幅度削減土地財政，但這恰恰是目前地方財政的命根子。為什么地方政府如此依賴土地財政?根源還是1994年的分稅制改革。這是一次良性的制度改革，卻造成了惡性的分配后果，加劇了地方政府大興土木、征地拆遷并壓低補償的沖動，通過各種辦法向人民伸手。分稅制改革在當時廣受稱贊，甚至有中國的“財政聯邦主義”之稱。然而，聯邦主義強調地方自治，強化地方的實力，但是我們的分稅制改革卻恰好相反。它不是任何意義上的“財政聯邦主義”，完全是財政中央主義。

在沒有人民充分參與的情況下，分稅制改革不但沒有強化地方稅收，反而強化了中央財權。實際上如果沒有人民參與，不僅是中央和地方的稅收得不到合理分配，整個國家稅收都會成為一個問題。國家財政增長過快意味著國富民窮。更重要的是，這個稅被收上去之后，用在哪些名目上?在中國，錢怎么收是個問題，但相對來說是一個小問題，錢怎么花才是大問題。中國各級政府財政總收入巨大，但巨額稅收究竟用到什么地方去了?我們經?？吹剑@個國家該投入的地方沒有投入，譬如社會保障很少。生活在中國社會，沒有誰會靠政府發的養老金生活。在中國是生不起病的，生一場大病就能把你弄得傾家蕩產，因為醫療保險不到位。在加拿大，一個月交50加幣，看病全管了，當然藥還得自己掏；但是不管得了什么病，至少看病基本上免費，自己只要花10塊加幣的掛號費。孩子在那里上中小學也是完全免費的，真正實行“義務教育”。在我們國家如何呢?經常報道教育亂收費，其實即使正規的收費也很高。農民工的孩子進城打工，子女還不能就近入學，如果送到一般城市中學上學還得交“擇校費”等各種昂貴費用。環境是越來越糟了，可見環境保護不得力，部分原因是片面強調GDP增長的政績體制拉動工業和污染，部分原因是政府監管和治理投入嚴重不足。生產安全近幾年有所改善，但是問題還是很多。食品衛生也是間歇性地爆發這樣或那樣的事故，像三鹿奶粉事件或食品添加劑問題，表明我們的食品衛生監督投入嚴重不到位。三鹿奶粉事件發生后，大家沒有看到一起訴訟，不是因為我們公民的法制意識差，而是政府強令行政了結，每個患病嬰兒發2000元打發了事，堵塞了訴訟途徑。

所有地方公益領域都需要政府用收來的稅錢為老百姓辦實事，在食品衛生、環境保護、義務教育、社會保障等很多領域需要大量投入，但是我們看到沒有足夠的投入。大量的資金卻被用在不該用的地方，譬如維穩、“三公”消費、貪腐，這些都是我們制度造成的成本。只要制度設計得當，國家在國內外長治久安，許多成本本來可以避免。我們自己的制度缺失造成那么多的社會沖突、群體性事件，導致不得不大面積浪費錢。還有各式各樣的腐敗，當然還有官員的灰色收入，所有這些都是制度缺陷造成的問題黑洞，最后都得由老百姓買單。

即便對于那些公開的財政預算，比如說社會福利，你也很難弄清楚這些財政數字到底意味著什么。醫療開支真的用在公共醫療上了嗎?普通老百姓看病真的得益了嗎?未必，很多錢都花在干部療養上了。我們各級干部的花費是相當驚人的。去年夏天，德國憲政法院的前任大法官來北大講學，告訴我們他做大法官的時候是自己找公寓、自己開車上班。他至少相當于我們的部級干部吧，最高法院副院長的級別，社會威望更不用說，在德國卻是這種待遇，在我們這里是不可想象的。人民付出了，不僅通過正式納稅，還有各種收費。老百姓把錢交上去了，政府就該包辦養老、醫療、教育，但是它不管，人民不得不再次付出。

越改越糟不是偶然現象。首先，改革不是革命，不是把現有的體制一腳踢開，而是在現有體制之下改變目前的這種利益分配格局。良性改革對人民有利，而我們的社會資源是有限的，人民多得一點，官員就少得一點，所以良性改革必然會產生利益沖突、觸犯既得利益。其次，既得利益者是理性的，不會任由人民限制他支配利益的權力，所以會不惜代價地維護自己的權力。最后，既得利益集團中間也有想做事、有良知的開明人士，想把這個國家改得更好，讓改革對人民有利。問題是這些人勢孤力單。

三、如何避免改革走偏

如何避免改革越改越糟，使改革越改越好?目前雖然也有“微博”參政等新苗頭，但是公民參與動力和壓力還遠遠不夠，所以地方官員在決策過程當中依然我行我素，在政府主導下形成的政策自然未必會符合多數人的利益，而更符合官員自己的利益。

在這種情況下，中國還有沒有希望呢?希望當然是有的。之所以會越改越糟，歸根結底就在于人民沒有參與。如果人民實質性地參與了，就能扭轉這種趨勢。30多年前的小崗試驗就向我們展示了人民參與的重要性，它對我們最大的啟示在于，只有在人民的有效參與之下，改革才能對人民真正有利。家庭聯產承包責任制成就巨大，不僅解放了億萬農民，激發了他們的生產積極性，而且從根本上解決了中國的糧食問題。近年來，隨著網絡的發展，公民參與有所加強。尤其從2003年的孫志剛事件之后，開辟了一條民間的憲政路徑。

由此可見，改革越改越好的必要條件是人民有效參與改革的進程。人民如何參與改革的進程呢?首先，必須讓人民說話。如果不能講話，那么民意怎么表達出來呢?執政者又如何了解真正的民意呢?人民必須有憲法所保障的言論自由。其次，人民表達民意之后，這個民意還得通過各種渠道才能受到政府的重視，最主要的就是憲法規定的代議制度。但問題是人大制度不工作，基本上是個擺設，人大選舉也是走過場，所以說目前無法從根本上改變各級官員唯上不唯下的狀況。要讓民意真正發揮作用，就必須打通人民影響政府的渠道，主要是完善人大選舉。今明兩年又要舉行五年一次的縣鄉人大換屆選舉，中國還是有很多事情可以做的。如果中央真想把改革越改越好，是有能力采取措施促進公民參與的，至少不要對公民參與造成障礙。

改革最終能否成功，不能寄望于出現一個開明領袖，而要靠人民的自覺。目前，我們究竟能夠做什么?

首先，人民中間需要形成共同的基本是非判斷，各自以自己的方式遵守這個底線。沒良知的官員還會繼續貪污腐敗，但是有良知的官員可以大刀闊斧去搞地方改革。在這個層次上，最重要的是要形成良性的淘汰機制。良性環境如何形成?關鍵還是在于官員評價要由老百姓而不是領導來決定。

這就需要老百姓不做專制社會的臣民，而要做民主社會的公民。合格的公民就是要懂得如何行使憲法賦予的那些權利；憲法給了你這個權利，你就要站出來行使。當然，在目前制度沒有形成的情況下，維權是有一定風險的，但要是沒有人敢承擔一點風險，那么老百姓維權就永遠沒有希望。相反，敢于站出來的人越多，維權的風險和成本就越小，國家就進入了良性循環。即使目前不能主動站出來競選，至少也要行使自己的投票權，即便是“圍觀”也要認真對待自己的表達自由。人大換屆選舉的時候，至少出來投一票，哪怕這一票不能改變什么。

其次，在政府和人民之間是學者和媒體。自古以來，中國就有知識分子為民請命的傳統，到現在也還是這樣。學者尤其是憲法學者的一個重要使命就是保護中國的言論環境，和負責任的媒體一起堅守言論自由的底線。

因此，關鍵在于政府和人民之間要形成良性的互動，人民不能只做被動的看客。從戊戌變法以來，我們已經做了太多次的看客，就好像電影院的觀眾，眼睜睜看著銀幕上的壞人舉槍瞄準了好人，任憑壞人殺了好人，因為我們根本不在舞臺上。這就是中國悲劇的根源。只有從根本上改變這種狀態，使人民成為競爭的評判者，對于為民謀利的良性改革給一點鼓掌激勵，對于為官牟利的惡性“改革”同聲譴責，這樣才能從根本上防止改革走偏。

(責任編輯 洪振快)