如何跳出反腐困境:建黨90年的思考

制度反腐難以破局，反腐倡廉陷入困境

中國共產黨建黨90年的歷程中，無論區域性執掌政權，還是執掌全國政權，反腐敗不僅是黨與人民群眾保持血肉聯系的重要舉措，而且是黨長期執政的重要政治任務!在這90年中，先后經歷過戰爭反腐(主要以血與火的戰爭為載體)、運動反腐(主要以廣泛發動群眾開展運動為載體)、權力反腐(主要以領導者的認識、決心、關注度和手中的權力為載體)。

改革開放30多年來，由于舊的載體——戰爭已經遠去，群眾運動不再采用；而新載體——制度，卻因改革嚴重滯后而未能成為有效載體。因此，從反腐蝕到反腐敗斗爭，“形勢仍然嚴峻”、“任務仍然繁重”已成為歷次中紀委全會報告以及向歷屆黨的全國代表大會報告的慣用詞組。

改革開放以來，經濟建設這一手，搞得很有成效，并得到國內外的一致認可。與此同時，卷進腐敗的金額之巨、人員之多，職權之重，級別之高，以及占據的時間之長、空間之大的歷史之最紀錄，也不斷地被刷新著……

面對易發多發、不斷滋生蔓延的反腐敗斗爭形勢，從中央到地方的各級紀檢監察機關，力圖通過推進體制改革去打贏這場反腐敗之戰。但是，在缺乏全黨形成統一的共識，缺乏頂層制度的戰略設計，缺乏建立政改特區的體制改革試點支撐的情況下，為不辱使命，一方面通過力所能及的探索，去公開規范削減政府行政審批權力；通過黨委會票決制等形式，加強對“三重一大”(重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用)等事權的集體決定和監督分量，盡可能減少個人或少數人專斷。另一方面通過自身的努力工作，不斷加大斗爭強度、懲處烈度、打擊力度，以盡可能保持對腐敗的相對高壓態勢。于是，費用不斷追加，機構不斷擴編，級別不斷提升，人員不斷增加，專門從事紀檢監察的干部，從上世紀80年代初的幾萬人，擴充到目前的幾十萬人

但是，由于制度反腐尚未通過改革有所實質性的推進，期望的結果既沒有發生質的變化，也沒有出現量的向好。一個不爭的事實是：這么多年來，盡管地方各級“一把手”越來越成為腐敗的高危崗位，盡管地方各級“一把手”中越來越頻發嚴重腐敗案件，但是，幾乎沒有一起是由同級紀檢監察機關檢舉揭發出來的!于是，30年來反腐敗形勢的總體結論和評價還是四個字：仍然嚴峻!或許，“仍然嚴峻”并陷入困境的反腐敗形勢，是體制、制度仍未有實質性改革的一個難以回避的沉重注解!

陷入困境的主要原因在于，缺乏反腐敗戰略的頂層設計，無法實現宏觀層面的體制、制度突破，只好抓中觀層面的機制突破，以便通過巡視、派駐使同體監督有所改觀。中觀層面不便深入，就不斷把工作向微觀操作層面鋪開。黨內監督的專門機關——紀委，工作細微到上馬路檢查亂收費，下礦井察看礦難事故，到基層監察效能情況……紀委查辦的案件越來越多，教育的面越來越寬，糾風的事越來越細，而監督的缺位、虛位和不到位改進不大，也越來越疲于奔命。于是，8小時內的監督明顯受阻，有的就轉向抓8小時外的監督；對官員本人難以監督，有的就轉向監督其配偶、子女、秘書；查處窩案、串案容易影響穩定，有的就搞定點清除、量體裁衣，而不再深入查處、順藤摸瓜……

在目標鎖定存在不合理的情況下，這種靠投入更多財力物力人力的高成本反腐方式，有如揚湯止沸，難以持續發展。反腐敗不能再采用高投入高成本的方式了。不能只用加法，必須加減乘除并用。

預防腐敗知易行難，應設“特區”探索

2003年，中紀委第一次公開報道了13名省部級腐敗高官落馬。七年后，2010年全年共有11名省部級腐敗高官被處以重刑。

2003年，13名腐敗高官人均受賄貪污金額419萬元；2010年，11名腐敗高官人均受賄貪污金額983萬元，是前者的2.35倍。說明腐敗高官的犯罪金額的增幅，遠高于并快于經濟的增長速度。

2003年13人中，判處死緩以上3人(含死刑1人)，占23％；2010年11人中，判處死緩7人，占63.6％。說明死刑已經難以震懾腐敗高官。

2003年13人中，“一把手”7人，占53.7％；2010年11人中，“一把手”8人，占72.7％。說明“一把手”越來越成為名副其實的高危崗位。

2003年13人中，京城高官僅2人，占16.4％；2010年11人中，京城高官增至5人，占45.4％。說明在政治生態較好的京城，權重較輕的部委，腐敗的易發多發也在滋長蔓延。(以上2003年與2010年腐敗高官數據對比轉引自《人民論壇》2011年第3期師索《省部級貪官死緩對比：從2個到7個的背后》一文)

對于火災、疾病、事故等等，人人知道，必須預防為主。但是，改革開放20多年后，對于反腐敗，十六屆中央紀委幾經努力，在不斷統一思想的過程中，才第一次在反腐敗的戰略方針中提出“注重預防”(尚未形成預防為主的共識)。30年改革開放中的反腐敗，從只重治標，到標本兼治；從重視辦案，到源頭治理；從懲防并舉，到注重預防；從一個注重，到三個注重(注重預防、治本、制度建設)。但是，預防腐敗的工作怎么搞，始終還是未能破解的難題。各地各單位多著眼于教育和技術層面的預防。即使不少具體工作走在前面的上海，在預防腐敗方面所能開出的，也不過是“制度+科技”的處方，而其所稱的制度，大多是制度的淺層次含義(多為說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上的條條款款)，與改革制度的實質——即改革權力結構，還有相當距離。全國各地，由于缺乏體制預防、特別是制度預防(即通過改革權力結構來預防腐敗)的試驗田，因此無法根據試驗田的收成及時提出“預防為主”的戰略方針。

30多年來，我們在政治體制改革上，沒有“特區深圳”，在紀檢體制改革上，也缺乏類似的“小崗村”。沒有特區的試點和比較成功的樣板間，“注重預防”大多只能寫在紙上，說在嘴上，貼在墻上，而很難落實在行動上。在反腐領域，還形成不了一個以“預防為主”的共識，實質性的工作也難以推進。最關鍵的原因就在于，我們只有經改特區的“樣板”，而嚴重缺乏政改這方面的體制、制度改革試點(政改特區)的有力支撐!沒有政改特區作為孵化器，綜合性、復雜性、艱巨性遠遠大于經濟體制改革的政治體制改革，則很難推進，并更難鞏固！

30年前改革開放的總設計師鄧小平，不僅一針見血指出，我們各種錯誤的“總病根”是“權力過分集中”，而且明確強調，“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。十一屆三中全會開了改革開放從黨內分權起步的先河，我們應當沿著這條路堅定不移地走下去。建立結構合理、配置科學的黨內權力結構，實現黨內決策權、執行權、監督權既相互制衡又相互協調，黨內民主就能有存在的空間，黨內民主就能有發展的時間，黨內民主就能真正成為黨的生命。健全的黨內民主，就能真正并有效地推動人民民主的發展，民主也就能真正由黨的生命成為社會主義的生命。

努力探索減法之路，科學分解黨內權力

解決腐敗問題，我們應當打破思維定式，走一條減法之路。也就是科學分解黨內權力。

一說分權，幾十年的習慣性的思維是怕弱化權威，習慣性的做法是頭痛醫頭分事權。既然“一把手”權力過分集中，一些地方和部門就想出了“一把手”不直接分管人、財、物的招數。殊不知，“一把手”憑借過分集中的權力，讓更依附于他的人掌管人、財、物，效果遠勝于他自己直接分管。

中共建黨90年執政60多年，已到了必須認真研究并實踐黨內機構分權的時候了。由于權威高度與權威管轄面積成正比，因此發展黨內民主必須循序漸進，必須堅決維護中央的權威!在保持中央和省委現有領導體制格局不變的前提下，可通過在市、縣委搞試點來探索經驗，尋求從辦案的思維轉向監督的思維，從峻法轉向預防，從同體監督轉向異體監督，從治標為主轉向治本為主，從事后轉向事前。

當然，這種從揚湯止沸到釜底抽薪的轉型是個痛苦的過程。但不走這步不行，想走這步，卻不想改革體制、制度也不行。

現在實踐中面臨的最大難題是，黨委實行的是“議行合一”的領導體制。馬克思在140年前對72天巴黎公社“議行合一”領導體制的贊揚，成了各執政的共產黨權力結構的經典模式，也成了前蘇聯解體、東歐劇變的必然宿命，還成了改革中力圖繞著走的雷區、禁區。

其實，巴黎公社的“議行合一”，是在戰爭壓力下采用的權力結構，是其情可原、其時很短的權宜之計，并沒有保證公社的成功。前蘇聯照搬“議行合一”權力結構，并由此而形成“蘇聯模式”。黨內“權力過分集中”的“總病根”，也是導致蘇聯解體、東歐劇變的重要原因。因此，前蘇聯部長會議主席尼·雷日科夫，曾引用過一句名言——“權力應當成為一種負擔。當它是負擔時就會穩如泰山，而當權力變成一種樂趣時，那么一切也就完了?！碧K東劇變令人深思。

如果考察中國古代的監察制度，可以發現其權力結構設計頗有可取之處。

秦始皇在統一中國的同時，也完備了我國封建社會的監察制度?；实蹞碛袥Q策權，宰相郡守縣令擁有從中央到地方的執行權，同時還設立了從中央到地方獨立于行政官員的御史制度，并賦予其監督權。但現在很少有人研究秦漢以來的這筆歷史遺產對現實制度設計的借鑒意義。

無論是加強黨的作風建設，還是嚴格黨的組織紀律，現在黨委成為同級紀委難以監督的對象。之所以難以監督，是因為地方各級黨委是將黨內決策權、執行權、監督權集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為“一把手”的一個人。

盡管在中央正式文件中還沒有出現“一把手”這個稱謂，但如果不引起高層的足夠重視，“一把手”會憑借其越來越大的張力，最終擠進中央的正式文件。于是，常委會的召集人，演變成不再是一名普通成員的“班長”，進而再進化為凌駕于班子內所有成員之上的“一把手”。為了使這種凌駕能合理合法，個別地區的“一把手”通常還要加掛上級黨委常委或副書記的頭銜。

誠然，個別地區的“一把手”加掛上級黨委常委或副書記的頭銜，在某個特定時期和特定地區有其合理性。但是，這種非常態的現象，一旦常態化并固定下來，弊大于利則是必然的。對個人而言，權力肯定會成為監督的死角禁區；對組織而言，黨內民主肯定會受到削弱和重創。杜世成如此，陳良宇也是這樣。另外，從歷史和戰略的高度，加掛的利弊得失也值得研究并權衡。

在這一權力過分集中的體制下，執政時間越長，黨委“一把手”權力集中的程度就越高；計劃經濟向市場經濟轉型的過程越長，權力的含金量就越重；不僅會加大腐敗的幾率，而且會引發分裂的可能。其根源無不出自“權力過分集中”的“總病根”。

改革開放前的“文革”十年浩劫，從中央到地方對這一“總病根”的認識已經十分到位。但改革開放30多年來，由于種種原因，我們始終未能解決好這一“總病根”。地方黨政各級“一把手”的集權程度超過了建國以來的任何一個時期。于是，小病慢慢釀成大病，違紀漸漸形成歪風，腐蝕逐步成為腐敗。雖經組織部優中選優，并經黨委、紀委嚴格把關，“一把手”犯錯誤的比率仍然高于一般普通黨員和其他領導干部——通常占同級別犯錯誤黨員領導干部的40％左右，令別地方甚至超過50％。

事實證明，沒有科學的權力結構，必然經常滋生缺點；沒有合理的權力分解，必然經常發生錯誤；沒有及時的監督，必然延誤錯誤的發現；沒有有效的監督，必然難以挽救失敗。

當權力失去20％的監督時，它就蠢蠢欲動；當權力失去40％的監督時，它就破門而出；當權力失去60％的監督時，它就鋌而走險；當權力失去80％的監督時，它就敢于踐踏一切法律；當權力失去100％的監督時，它就不怕上斷頭臺。

如果權力過分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監督就難以有效，體制就難以健全。失去監督的權力，不僅容易腐敗，而且也容易逃脫懲處。腐敗一旦在較長時間、較大范圍保持一種“出生率”大于“死亡率”的態勢，就會在局部出現人心思貪的現象，就會在一些人中間為沒有機會腐敗而喟嘆，就會在部分人中出現笑廉不笑貪的心態。于是，稱謂上，“書記”變成了“老板”，“老板”又變成了“大爺”。權力所內含的獨占性、擴張性、排他性，在這“總病根”的催化下，對內形成強烈的人身依附關系，對外先滋生跑官要官，再蔓延成買官賣官，最后發展成騙官殺官。

欲治其癥，欲求其解，黨內的決策、執行兩權必須分開!

黨內分權監督制衡，縣級黨委先行試點

由于長期執政，黨內又缺乏分權制衡，地方各級“一把手”已經漸成高危崗位！2006年以來，河南省先后有22名曾擔任過縣委書記的“一把手”成為腐敗分子。廣東省茂名市原市委書記羅蔭國因涉嫌職務犯罪被檢察機關刑拘后，竟作如此狂言：“我要是真進去了，茂名官場就沒有一個好人了，不腐敗不是官，像我這樣級別的，誰不能供出來百十個人?我是腐敗分子，我的上任不是嗎?我敢肯定，我的下任絕對還是。不就是腐敗分子提拔腐敗分子，腐敗分子反腐敗嗎?”

對于黨內分權，半個世紀前的黨的“八大”有過嘗試。設立了黨內最高權力機關中央委員會，毛澤東為主席；設立了黨內最高執行機關中央書記處，鄧小平為總書記；設立了黨內最高監督機關中央監察委員會，董必武為書記。甚至從中央到地方還推行了黨代會常任制。然而由于國際形勢的突變，毛澤東關于設立“黨內國會”的構想及其黨代會常任制的推行，也很快就戛然而止。

至于黨內分權、黨政分工、黨政分開，孰先孰后?80年代也是有過教訓的。當時，在黨內還沒有科學分權、黨政還沒有合理分工、黨的肌體還沒有建設好的情況下，就倉促提出黨政分開，結果欲速而不達。

黨內分權怎樣才是科學合理的?可向現代企業借鑒。因為現代企業制度常常走在整個經濟社會的前面。現代企業法人治理結構通常由決策機關(董事會或股東大會)、執行機關(總經理及各級經理人員)、監督機關(監事會)等三大部分組成，分工明確，制衡有效。借鑒現代企業的權力結構，可從縣級黨內的分權人手。

在縣級黨委進行改革黨內權力結構的試點，既符合黨的十六大、十七大提出的擴大在市縣開展黨代會常任制試點的要求，也遵循了分權制衡的原則，還能有效推進黨代會常任制的試點工作。通過黨內科學分權，逐步實現黨政合理分工，再到完成黨政分開。這分權、分工、分開的過程，既是有效并充分發展黨內民主的過程，也是切實恢復黨員主體地位的過程，還是從戰略層面上真正實現預防和遏制腐敗滋生蔓延的過程。

首先，由縣黨代會選舉產生黨內的三個委員會(黨內原有的縣處級職數可不必增加)。一是縣委會(黨內決策機關)，由15～21人組成，實行委員會制，縣委書記是會議的召集人，也是縣委會成員中唯一的縣處級干部，但他的一票與其他委員的一票無異。因此，這時的縣委書記，也就真正具備了兼任縣人大主任的基本條件。二是執委會(黨內執行機關)，由5～7人組成，實行首長負責制，由現任的縣委專職副書記擔任執委會書記，成員包括組織部長、宣傳部長、統戰部長、縣委辦公室主任。三是監委會(黨內監督機關)，由5～7人組成，實行委員會制，縣紀委書記改稱監委會書記。

其次，黨代會閉會期間，由縣委會代行其職權，縣執委會和縣監委會向縣委會報告工作，并接受其監督。

最后，縣監委可以對黨內專門的執行機關——縣執委進行到位并有效的監督，同樣縣執委也可對黨內專門的監督機關——縣監委進行到位并有效的制衡。

誠然，反腐敗在任何時候都不能放松查辦案件。但是中國反腐戰略的取勝之道在查辦案件之外。精通平仄未必能寫出好詩，因為好詩的功夫在詩外。

為此，要跳出反腐困境，最需要的是反腐戰略思維的創新，是反腐體制的創新，是“黨和國家領導制度的改革”(鄧小平語)和創新!

(責任編輯 洪振快)