約束視角下的中國農(nóng)村最低生活保障制度歷史困境別論

建國以來我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)民一直在為共和國經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展扮演著奉獻和犧牲的角色。特別是改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)民更是為共和國的快速發(fā)展以及取得驕人成績做出了巨大貢獻。隨著市場經(jīng)濟的全面發(fā)展和國際經(jīng)濟的深度融合，社會需要構(gòu)建一個最低程度的安全網(wǎng)和減震器。1997年9月國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，至此，市場經(jīng)濟環(huán)境下的城市工業(yè)改革和工人問題得到了有效解決。隨著改革的全面和深化，農(nóng)民問題日益突出，如果不妥善加以解決，社會的安全網(wǎng)就會被觸擊，社會將會受到震動，中國戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)將不可能實現(xiàn)。此時，在全國農(nóng)村建立最低生活保障制度已成為政府職責(zé)的首要任務(wù)、當(dāng)務(wù)之急，政策缺失已不再亦沒有理由。2007年3月我國《政府工作報告》對此提出了規(guī)劃要求，2007年7月國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。至此，一個關(guān)于農(nóng)民最低生活保障的全國性的強制性政策正式出臺了，層次之高，力度之大前所未有。

一、這項政策的特點

(一)及時性

公共政策是一個時代的產(chǎn)物，它的出臺必須要以時代為背景，以解決現(xiàn)實的現(xiàn)狀為目標(biāo)，并隨著時代的發(fā)展而發(fā)展，即不能用過去的政策來解決現(xiàn)在的問題，也不能用現(xiàn)在的政策來解決已經(jīng)過去的事情，否則就造成了政策資源的浪費，同時也解決不了問題，亦損害了政策的權(quán)威性。

這項政策的出臺一是它符合現(xiàn)當(dāng)代農(nóng)民的利益訴求。當(dāng)農(nóng)民失去土地、失去工作勞動能力、因病致貧、無法抗拒自然災(zāi)害而生活困難時，他們有權(quán)利要求當(dāng)代政府承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任。二是它是當(dāng)今憲法的要求。我國當(dāng)今憲法第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”雖然憲法對這種社會保障的待遇只是原則上的概述，但是可以看出，當(dāng)今憲法是把農(nóng)民的社會保障作為我國整個社會的保障制度不可分割的組成部分。三是它是執(zhí)政黨本質(zhì)的時代表現(xiàn)。全心全意為人民服務(wù)的本質(zhì)決定了中國共產(chǎn)黨必須執(zhí)政為民，為人民謀利益，從執(zhí)政黨的發(fā)展規(guī)律來看，一個執(zhí)政黨如果不能以全體國民或至少以大多數(shù)國民的利益為重，那么這個執(zhí)政黨就不是一個好的執(zhí)政黨，就不能或沒有資格執(zhí)政，即使僥幸執(zhí)政也不會長久。四是它是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。當(dāng)人類歷史社會發(fā)展到某種程度時，必然要求與其相適應(yīng)的社會政策，社會政策有其生命力，它的生命力不是永恒的，它是隨著社會問題的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著社會問題的消失而中止。社會發(fā)展需要與之相適應(yīng)的社會公共政策。

(二)和諧性

要想理解這項政策的和諧性，首先要了解公共政策所涉及的政策問題的涵義。所謂的政策問題不僅是一種客觀存在的“事實”或狀況，而且也是一種主觀感知及集體行動的產(chǎn)物，它是一種由相當(dāng)數(shù)量的社會成員感覺到的與人的利益、價值和要求相聯(lián)系的，并由團體活動所界定的，以及為政府所認可，認為必須加以解決的社會問題。這個定義告訴我們社會問題到了一定程度就必須加以解決，否則就會造成社會的不和諧。自1978年十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時期到2007年10月十七大召開，我國政治、經(jīng)濟、文化、社會建設(shè)取得了舉世矚目的成就。然而，我國在取得成績的同時，一些問題也日益顯得突出和尖銳，貧富懸殊、社會公平等受到了質(zhì)疑。人們既然共同創(chuàng)造了改革發(fā)展的成果，人們就應(yīng)該公平享有，雖然人們不能絕對平均地去享有改革發(fā)展的成果，但是政府應(yīng)該賦予人們享有改革發(fā)展成果的最基本的權(quán)利和標(biāo)準(zhǔn)，并逐漸加以改善。目前，我國貧困人口已有兩千多萬，隨著農(nóng)村綜合改革的逐步深化以及全球金融風(fēng)暴的影響，加上今后因病致貧的農(nóng)民，我國貧困人口的數(shù)量有可能會突破兩千多萬。如何妥善解決這部分人的生產(chǎn)生活問題，則是一個不容忽視的問題。解決得好則社會穩(wěn)定和諧，解決得不好則會引起社會的不穩(wěn)定。

城市和農(nóng)村居民最低生活保障是社會最低保障的兩個方面。兩者是社會最低保障的不可分割的一部分，都是社會主義制度優(yōu)越性的應(yīng)有之義。城市居民最低生活保障制度于1997年9月開始由國家強制推行建立并得到進一步發(fā)展和完善，而農(nóng)村居民最低生活保障制度卻沒有得到國家的高度重視，沒有得到有效的建立，沒有放在國家層面強制推行，農(nóng)民長期游離在我國社會保障制度的邊緣地帶。農(nóng)村最低生活保障沒有國家制度可以加以遵循，在我國廣大農(nóng)村，農(nóng)民的最低生活保障的發(fā)展遠遠滯后于現(xiàn)實生活環(huán)境的需要。由于歷史遺留問題，我國社會主義市場經(jīng)濟運行機制與運行方式的不合理，使我國農(nóng)民長期處在社會的最低層，處于相對被歧視的地位。城市與農(nóng)村居民同是一國國民，待遇卻不一樣、不平等，對比十分強烈，且已經(jīng)到了嚴重影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定，問題發(fā)展到了非解決不可的地步。這一惠農(nóng)低保政策的出臺表明了城市和農(nóng)村共同和諧發(fā)展的基礎(chǔ)形成了。

二、政策執(zhí)行情況

國務(wù)院頒發(fā)這項政策之后，全國各地迅速行動起來。各省、自治區(qū)、直轄市(除臺灣、香港、澳門)都積極采取了行動，制定了地方性法規(guī)或條例，各省轄市、縣、鄉(xiāng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況也制定了一系列的落實措施。就連西藏、青海、寧夏這樣的困難省份也建立了農(nóng)村最低生活保障制度，并以省、市、縣、鄉(xiāng)的順序依次鋪開。到2007年12月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市在省級層面上都已落實了該項政策制度。到2008年上半年，全國市、縣、鄉(xiāng)級行政層面也亦建立了保證措施并加以實施和發(fā)放最低生活保障金。對此人們不僅要問，這項政策為什么執(zhí)行得這么快，既然執(zhí)行起來并不難，為什么不早點實行，不與城市最低生活保障制度一并實施?

(一)民心性

這項政策落實的快捷迅速是因為它涉及到中國大多數(shù)人的利益，符合農(nóng)民的利益訴求。農(nóng)民是一個約占中國總?cè)丝?0％的群體，我國改革開放以來，因為計劃經(jīng)濟體制的慣性，使社會主義市場經(jīng)濟的運行不夠規(guī)范，市場公平配置資源的作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮。農(nóng)村和農(nóng)民的即得利益常常受到侵害，農(nóng)民在市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟地位和社會地位沒有得到應(yīng)有的改善，廣大農(nóng)民生存和發(fā)展的權(quán)利沒有受到很好的保護。基于彈性原理，壓抑越大，反彈越大，于是農(nóng)民的利益謀求不斷增強。農(nóng)民要求享受陽光政策，要求與社會其他群體共同分享改革發(fā)展帶來的成果。農(nóng)民要求政府打造一個公平合理的社會環(huán)境。農(nóng)民向社會發(fā)出了一個信號，農(nóng)民的利益不可忽視，誰忽視了農(nóng)民的利益，誰就會失去民心。農(nóng)民問題，不光是政策問題，而且是社會問題、政治問題、更是民心所向的問題。

(二)財力性

豐裕的財力是解決這一問題的保障。財力在我國分為中央財力和地方財力，而地方財力又分為省、市、縣、鄉(xiāng)等四級。不論中央財力和地方財力哪一級財力不富裕，都會影響到農(nóng)民的利益——農(nóng)村最低生活保障制度的建立及保障水平。改革以前國力不強，財政不富，國家主要財力都被投入到了工業(yè)恢復(fù)和建設(shè)中，無精力發(fā)展其他社會事業(yè)，如國家在20世紀(jì)50年代初到80年代初大約30年的時間，為了完成工業(yè)積累，加速工業(yè)發(fā)展，通過稅收、儲蓄、征繳等方式從農(nóng)村調(diào)到約1萬億元的資金，每年平均高達250億元。上個世紀(jì)50年代末開始，考慮到經(jīng)濟的承載能力，國家制定了非常嚴格的戶籍管理制度，不允許農(nóng)民大量涌入城市，以求得城市的發(fā)展和整個社會的絕對穩(wěn)定。而那時的農(nóng)民只能從公社和生產(chǎn)隊去獲得一定量的生活醫(yī)療等少量方面的集體保障，并且保障的穩(wěn)定性和水平維度極低，農(nóng)民的主要保障還是靠家庭和土地，沒有上升到政府統(tǒng)籌的層面。直到十六屆五中全會，國家財力才有所充盈。但是，由于深化改革開放的需要，國家的各個方面都需要投入大量的資金，大量的資金被投入到經(jīng)濟發(fā)展上和城市居民的生活保障上，因此，資金在使用結(jié)構(gòu)上仍顯吃緊。到了十六屆六中全會召開時，國家國庫已經(jīng)充實，各地方財力也日漸豐裕，作為我國最高級別的會議，我國才在會議上提出政策要求，在全國逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。

(三)理論性

理論是行動的先導(dǎo)，沒有理論作為指導(dǎo)，就沒有行動的方向。在我國，對農(nóng)村低保制度的探索始于20世紀(jì)90年代初，甚至早于城市低保，只是受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維方式的束縛(如中央和地方財政極少投入并強調(diào)村級集體經(jīng)濟為主等等)以及之后農(nóng)村稅費改革(縣級以下財政空殼化)的影響，這項制度僅僅停留在探索與提倡的階段上。到了20世紀(jì)90年代中后期，在我國有些地區(qū)已明顯出現(xiàn)倒退的奇怪現(xiàn)象。2003年民政部試圖推進農(nóng)村低保工作，但是因為當(dāng)時存在思想上不統(tǒng)一，這項全國性的計劃沒有被實施。究其重要的原因之一是因為理論工作沒有跟上，人們對當(dāng)時在全國建立農(nóng)村居民最低生活保障的認識還不到位，思想上參差不齊，那時針對低保的理論研究者數(shù)量很少，其研究還沒有在理論界廣泛展開，其理論研究的廣度和深度上都存在很大的欠缺。這種局面對政策決策者來講形不成一種強有力的壓力，同時也不能提供強有力的政策咨詢，政策決策者們找不到很有說服力的、豐富的理論依據(jù)以及成熟的理論模型作參考。要說對農(nóng)村低保工作的真正重視和展開理論研究還只是最近若干年的事，這幾年對農(nóng)村和農(nóng)民的關(guān)注的力度逐年加大，理論方面的研究越來越多，理論宣傳上的呼聲愈來愈強。在這種情況下，政府再視而不見就是政府的失職。理論宣傳工作的推動，對農(nóng)村居民最低生活保障制度的最終形成及加快落實起到了推波助瀾的作用。

(四)權(quán)威性

向全國發(fā)出要在全國逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度的信號的是中國共產(chǎn)黨十六大，按照中國的國情，中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，作為中國最高會議的聲音，其權(quán)威性已可想而知。其后中國共產(chǎn)黨的十六屆三中、四中、五中、六中全會分別發(fā)出了戰(zhàn)略發(fā)展的聲音，并依次加重強調(diào)的語氣來推進建設(shè)的步伐。中國共產(chǎn)黨的聲音是一種旗幟，是一種方向，中國共產(chǎn)黨在全國的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位和指導(dǎo)地位是任何其他政黨和力量無法比擬的，這就決定了中國共產(chǎn)黨的聲音在全國必須得到貫徹落實，并且毫不動搖。作為在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國政府——國務(wù)院，其行政地位至高無上，其行政權(quán)威不容忽視。為了全面執(zhí)行黨的部署，2007年7月向全國發(fā)出了通知。一個是最高政治權(quán)威，一個是最高行政權(quán)威，兩大權(quán)威的相加形成了一股強勁的勢力，推動全國各級黨委和政府不得不加緊開展這項工作，令他們不敢推諉、拖延。民政部曾就此次工作在20世紀(jì)末期作過努力，由于權(quán)威性不夠，沒有收到預(yù)期效果。如果沒有最高權(quán)威的推動，農(nóng)村最低生活保障制度要想全面形成和展開可能還需要些時日，或者說可能還要等待。

(五)基礎(chǔ)性

農(nóng)村居民最低生活保障制度理論界普遍認為是于上個世紀(jì)90年代初開始探索的，這可能是嚴格意義上的分界，但如果進行寬泛分界的話，那就要追溯到新中國建國初期。那時對一些喪失勞動能力而又無人贍養(yǎng)的貧困戶，國家進行了最大限度地幫扶和最低水平的救濟。那時農(nóng)村居民的社會保障是家庭保障為主、政府救濟保障為輔的簡單形式，即主要是依靠土地獲取來源的單元家庭保障。那時的中國是一窮二白，帶有福利色彩的社會保障沒有被納入中國發(fā)展的事項。盡管如此，作為最低保障的前音——社會救助的社會實踐活動一直在進行著。

到了十四屆三中全會，我國則在《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中把社會保障的內(nèi)容規(guī)定為：社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和個人儲蓄積累保障。并說明社會救助是政府和社會的責(zé)任和義務(wù)，其資金來源主要是政府的財政轉(zhuǎn)移支付，同時也有來自社會的捐贈。至此，社會保障和社會救助才在中國正式亮相，不過這只是個概念意義上的存在，即便如此，它仍不失為一種社會進步。1993年上海市在面對城市經(jīng)濟體制改革所發(fā)生的嚴峻失業(yè)形勢時，首次在全國探索實施了最低生活保障政策，1997年9月國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，到2002年底，全國享受最低生活保障的人數(shù)達到了1302萬人。至此表明城市居民最低生活保障制度已經(jīng)成熟。鑒于城市低保工作的經(jīng)驗，2003年民政部作為政府職能部門為推動農(nóng)村低保工作作了嘗試，到2005年，這項工作有了一定的進展，到2006年底，全國已有25個省(自治區(qū)、直轄市)，共2133個縣(市、區(qū))初步探索建立了農(nóng)村最低生活保障制度，1509萬農(nóng)民享受到農(nóng)村最低生活保障，基本實現(xiàn)了農(nóng)村“五2保戶”從農(nóng)民集體互助共濟向國家財政供養(yǎng)為主的轉(zhuǎn)變。這些長期而又豐富的實踐，加之最近幾年的成熟理論，共同構(gòu)成了這項惠民政策的形成與貫徹的基礎(chǔ)。

三、客觀實際中的政策缺失

最低生活保障制度是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物。在全面深化農(nóng)村改革的今天，對在農(nóng)村實行最低生活保障制度尤為重要。這項政策實施至今已有二年多的時間了，這項政策到底執(zhí)行得怎樣?是否全面地得到了落實而沒有遺感?這是人們所關(guān)注的問題。應(yīng)該來說，這項好的政策在執(zhí)行過程中是不會存在問題的，然而，這項政策像其他社會公共政策一樣，在現(xiàn)實執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了不盡人意的情況。

社會公共政策的出臺有其固有的特點，它追求短、平、快，并且具有臨時性，對調(diào)節(jié)急發(fā)或潛在將要急發(fā)的社會矛盾有積極的調(diào)整作用，它不像法律那樣去追求公平和正義的穩(wěn)定性和長期性。一方面由于社會公共政策的短、平、快和臨時性的特征，它追求的是立桿見影的效率，因此，有些事情、有些問題難免能考慮進去，使得社會公共政策本身存在缺陷；另一方面由于我國地域廣闊，社會公共政策執(zhí)行的隊伍龐大，行政層級多，人員素質(zhì)不夠統(tǒng)一，因此難免存在社會公共政策執(zhí)行不到位，出現(xiàn)偏差的問題。到目前為止，這項社會政策在執(zhí)行當(dāng)中主要出現(xiàn)了：一是缺少一根全國性的農(nóng)村最低生活保障硬性主線或基數(shù)線；二是政策執(zhí)行時人為的隨意性保障，包括最低生活保障對象和最低生活保障金額的確定；三是監(jiān)督不夠到位。

通過探究本人發(fā)現(xiàn)這項社會政策的發(fā)生發(fā)展受到了主客觀歷史環(huán)境的強大制約。此項研究主要是想幫助人們厘清這項社會政策的發(fā)展脈絡(luò)、更加深刻理解這項社會政策，既不指責(zé)也不高贊，而是冷靜理智地沿著事物的發(fā)展的規(guī)律盡可能的去主觀能動的完善這項社會政策，使之更好地造福于人民和社會，這是本人所希望的。

參考文獻：

[1]道格拉斯·C，諾斯(Douglass C.North)著，杭行譯，韋森審校，制度、制度變遷與經(jīng)濟績效，格致出版社，上海三聯(lián)出版社，上海人民出版社，2008(10)

[2]托馬斯·戴伊(Thomas R.Dye)著，孫彩紅譯，理解公共政策，北京大學(xué)出版社，2008(5)

[3]威廉·N·鄧恩(William N.Dunn)著，謝明，杜子芳等譯，公共政策分析導(dǎo)論，中國人民大學(xué)出版社，2003(9)

[4]陳振明，公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)，中國人民大學(xué)出版社，2004(12)

[5]社會保障研究中心主編，社會保障知識讀本，中國致公出版社，2008(1)

[6]王偉奇，最低生活保障制度的實踐，北京法律出版社，2008(8)

[7]夏梁省，藺巖，我國農(nóng)村社會保障的問題探索與對策研究，北方經(jīng)濟，2007(13)

[8]王振耀，城市居民最低生活保障政策的歷史性發(fā)展，中國社會科學(xué)院公共政策研究中心和香港城市大學(xué)亞洲管治研究中心編，《中國公共政策分析》(2003年卷)，中國社會科學(xué)出版社，2003