黃土高原發展生態林業法律制度研究

摘要：由于特殊的地貌景現與人為因素的雙重結合，導致土地荒漠化和水土流失成為黃土高原地區最嚴重的兩大問題，直接影響該地區生態林業建設。退耕還林還草工程在一定程度上緩解了生態壓力，但是沒有法律制度作保障，不能從根本上推動和鞏固黃土高原生態林業建設。目前，黃土高原生態林業建設的法律法規不完善，配套制度不健全，行政執法存在缺陷，法律監督不得力。綜合各方面的因素，治理黃土高原生態環境問題應進行生態林業法制建設。要著重健全生態林業主要法律及配套法規，建立黃土高原生態林業特區管理制度，創新生態林業建設目標責任制度以及完善該地區林業資源生態效益補償制度。

關鍵詞：黃土高原；生態林業；法制化

中圖分類號：D922.63 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2011)04-0139-05

近年來，中國的環境問題日益突出，尤其是黃土高原地區，水土流失和土地荒漠化出現新的特點，嚴重制約該地區生態林業的發展。鑒于黃土高原生態環境的具體狀況，結合環境法律創新與改革的新趨勢，黃土高原發展生態林業法制建設顯得尤為必要，將生態林業發展納入法制化軌道，進行林業法制建設，從而充分發揮法律的社會功效。在健全和完善生態林業法律的同時，建立黃土高原生態林業特區制度，實行目標責任制，完善該地區生態效益補償機制，這樣將黃土高原生態林業發展上升到國家法制建設的層面，更易于發揮法律的作用來為我國的環境治理工程服務，從而實現黃土高原環境生態化和林業建設法制化。

一、黃土高原發展生態林業的法制選擇

黃土高原的發展過程是自然生態系統和社會經濟系統耦合發展的過程，所以發展生態林業是從該地區的生態和經濟狀況出發而做出的理性選擇，該選擇也具有現實的必要性和可能性。

生態林業是一種現代林業建設的發展模式，是利用生態經濟學原理，結合當地自然條件和自然資源，在促進林產品發展的同時，為人類生存和發展創造最佳狀態的環境。黃土高原由于獨特的地貌景觀和嚴重的水土流失狀況，其治理開發一直受到國內外學者專家的普遍關注。該地區地處祖國腹地，是連接我國東西經濟發展的過度地帶，也是新時期我國西部大開發戰略的重點區域，其生態環境狀況和可持續發展進程不僅關系到黃土高原地區經濟發展和人民生活水平的提高，也聯系到整個國家的現代化進程。同時隨著工業化、城鎮化的加快，人口的增長以及人們消費水平的提高，黃土高原林業資源保護和林業生態建設與經濟社會發展的矛盾日益突出，這就使得該地區發展生態林業具有現實的必要性。

發展黃土高原生態林業，需要法律的規范、引導和保障。要根據國家法律和生態建設的實際需要，抓緊制定和修改生態建設、環境保護和發展循環經濟等方面的地方性法規和政府規章，進一步健全黃土高原地區生態環境保護的法律制度。要強化生態環境保護和管理，依法行政，公正司法，堅決制止和查處各類破壞生態環境的違法行為，以保證各項法律法規在該地區的有效實施，推進和保障生態林業建設。在法律的保障下，黃土高原發展生態林業法制建設不僅有利于改善該地區生態狀況，同時也有利于促進全國生態林業法制化進程，這就使得黃土高原的生態林業法制建設具有現實的可能性。

二、黃土高原生態林業法律制度的現狀及缺陷

目前，專門針對黃土高原的法律規范很少，多數散見于全國性的生態環境保護法中，而且現有的此方面法律也存在很多的矛盾沖突，生態林業行政執法和法律監督制度存在潛在問題，理想和現實還有一定差距。

(一) 黃土高原生態林業法律制度的現狀

生態立法方面：2004年3月22日生效的《水利部關于黃土高原地區淤地壩建設管理的指導意見》中有規定，各級水行政主管部門要從推進西部大開發戰略實施出發，鞏固退耕還林成果，改善生態環境。2004年修訂的《陜西省森林管理條例》著重對陜西省生態林業發展給予相關規定。全國性的《森林法》也是幾經重大修改，突出發揮森林的作用。至此，全國森林資源保護步人了全面、完整、正規的保護階段，對區域性林業尤其是黃土高原生態林業的發展也間接起到保護和促進作用。

生態林業行政執法方面：近年來，黃土高原地區始終堅持以《森林法》、《森林法實施條例》、《退耕還林條例》等法律法規為武器，嚴格執法，依法行政，對林業行政執法工作重要性的認識逐步增強，執法工作的地位得到顯著提高，執法機構和執法隊伍建設逐步健全和完善，林業法制宣傳教育工作取得一定成績，提高了林業執法人員的法律知識水平。黃土高原生態林業發展進入了以生態環境建設和保護森林資源為主的全新時期，為實現生態林業建設的新跨越奠定基礎。

生態林業法律監督方面：西部大開發實施以來，黃土高原地區生態環境建設又上新臺階，在法律監督方面也有新的突破。執法部門按照法律的規定行使權力，在權限范圍內遵循法定程序執法，接受法律的監督。公眾也以法律為行為的標準，在生態林業法制建設中以身作則，積極保護生態環境，一切違法損害生態環境的行為都將受到法律的監督制裁。

(二) 黃土高原生態林業法律制度的缺陷

隨著黃土高原環境問題的日益突出，對黃土高原生態林業法制建設的呼聲和要求越來越高，而黃土高原生態林業法制建設卻存在著明顯的缺陷，制約著該地區生態林業法制化的發展。

1 黃土高原傳統生態林業立法不完善。首先，林業立法的思路不清晰。黃土高原的林業立法，沒有全面反映生態的要求，沒有真正貫徹生態優先、保護資源的立法思想。其次，林業立法的透明度有待增強。在生態林業法律規范中，涉及到政府及其行政管理部門的既得利益重新規范的問題時，往往故意規避或者規定過于籠統，透明度不高，與林業息息相關的個體和林農的意見很難得到重視。再次，林業立法的科學性尚存不足。林業立法沒有突出地區差異的特點，采取了一刀切的統一立法原則。我國是一個自然條件復雜、社會經濟發展不平衡的多民族國家，森林在不同地區所發揮的經濟、生態功能差別較大，黃土高原地區表現得尤為突出。

2 黃土高原林業行政執法不規范。一方面表現為執法體制不科學。從依法治林和保證林業可持續發展的要求來看，黃土高原生態林業行政執法體制分工不明確、辦事效率低、運轉不協調、行為不規范，林業行政執法機關各自為政，缺乏有效的協調配合機制，權責分離的狀況也相當突出。另一方面表現為執法程序不能嚴格得到遵守。由于“重實體、輕程序”的觀念還未徹底改變，己有的黃土高原林業行政執法程序普遍存在操作性不強的缺陷。

3 黃土高原生態林業法律監督不得力。在法律監督方面，雖然已經取得了良好的成效，但是要適應新時期黃土高原生態林業法制建設的需要，仍然存在很多缺陷。生態林業執法監督機構不健全，監督力量不足，致使多年來在黃土高原生態林業行政執法過程中各種不負責任的玩忽職守不作為和濫用權力的違法執法行為層出不窮。出于黃土高原地區整體經濟發展水平低下的緣故，執法部門在執法過程中容易偏離立法者的本意，從本部門或本地區利益出發，實行行政獨占。行政領導者也是趨于短期利益，發號施令以發展自己所屬行政區的經濟，而監督此行為的法律卻顯得蒼白無力。此外，同樣是迫于經濟壓力，公眾亂砍亂伐林木現象仍存，為求短期私利甘愿以身試法，這就使得法律的監督作用沒有充分發揮。

三、黃土高原發展生態林業的法律制度建設

黃土高原生態林業法制建設的快速完善，是黃土高原生態林業快速發展從而更好地解決黃土高原環境問題的重要保證。從上述分析來看，要建立健全黃土高原生態林業法制建設首先要確立其應堅持的指導思想和原則，在此基礎上提出完善黃土高原生態林業法制建設的具體路徑。

(一) 黃土高原生態林業法制建設的指導思想和原則

加強黃土高原生態林業法制建設，是黃土高原環境治理工程順利進行的保障，也是實現黃土高原生態林業發展的必然要求和客觀選擇。要想在黃土高原生態林業發展中實現新的突破就必須深刻理解和牢牢把握解放思想的真正內涵與可持續發展和生態文明的重要意義。因此，黃土高原生態林業法制建設必須堅持以解放思想為重要前提，以可持續發展戰略為重要手段，以生態文明建設為重要目標的指導思想和原則。

解放思想要求徹底破除阻礙生態林業發展的舊觀念，徹底消除束縛林業發展的思想羈絆，為現代林業建設打開寬廣的眼界和思路。同時，黃土高原發展生態林業的重要性和嚴峻狀況要求將可持續發展的理念深入到林業建設的制度、政策等各個層面，構建一套全新的可持續發展的政策法律體系。此外，生態文明建設是對黃土高原生態發展目標的深刻認識，也是對長時期文明成果的積極吸收，不僅對黃土高原生態建設具有深遠影響，而且對維護整個西北地區生態安全具有重要意義。

(二) 黃土高原生態林業法制建設的具體路徑

發展黃土高原生態林業是一項兼有社會、生態、經濟三大效益的產業和公益事業，保證三大效益的統一是該地區生態林業可持續發展的基礎。所以必須在堅持解放思想、生態文明建設和可持續發展的基礎上，建立健全現代生態林業主要法律和配套法規，并輔之以相關配套法律制度，為黃土高原發展生態林業提出可供參考的法律建議。

1 建立健全黃土高原生態林業主要法律及配套法規。目前，專門針對黃土高原生態環境的法律很少，大多是散見于全國性的森林法、荒漠化防治法和水土保持法等相關法律之中，要在黃土高原生態林業發展上有新的突破，就必須建立健全有針對性的區域環境保護法。我國國土面積廣大，自然狀況和社會經濟條件差異很大，所以不能采取一刀切的立法模式，而要根據區域特點，制定適合黃土高原生態發展的有特色的法律。同時要特別注意提高法律的位階，以法律、行政法規、部門規章等形式出現，加強黃土高原生態林業法制建設的力度。西部大開發對生態環境建設提出新的要求，尤其是黃土高原地區，作為西部大開發戰略的重點區域，在生態林業法律法規的制定中，一定要加快步伐，適時出臺鞏固生態林業建設成果的法律法規。目前，最需要制定的是《黃土高原生態環境保護法》，從總體上規定黃土高原生態環境保護的原則、方向，為其它法律的制定奠定基礎，同時要配套以《黃土高原生態林業發展管理條例》、《黃土高原林業生態效益補償辦法》等。

在制定黃土高原生態立法時，一定要注意與已經出臺的全國性的《森林法》及其實施細則、退耕還林條例等相對應，在消滅立法盲區的同時也要避免與現行法律的沖突。此外，還要特別注意法律法規制定時的透明度。黃土高原地區生態環境狀況和經濟發展情況特殊，導致該地區整體社會狀況復雜，所以在制定法律法規的過程中，一定要注意制定過程的透明性。既要發揮立法者的主動與積極作用，同時要考慮社會公眾的反應，發揮各組織、機構和各種社會角色的作用，吸收公眾的意見，尊重社會主體的立法參與權和知情權，自覺接受社會各界群眾和新聞媒體的監督，這樣才能制定出為所有人所知并為所有人所遵守的法律。

2 建立黃土高原生態林業特區管理制度。基于我國國情，結合地區實際，可以考慮給予整個黃土高原地區特殊的管理政策，建立黃土高原生態林業發展的特區管理制度具體做法可以總結為以下幾點：(1)采取綜合生態系統管理方法。也就是將整個黃土高原地區作為一個完整的生態特別區域，綜合考慮該地區所有生態要素。黃土高原發展生態林業是一項綜合性很強的環境措施，不僅涉及到該地區的林木資源制度、土地制度、水資源制度，而且影響到該地區經濟社會發展模式，所以在生態林業建設中，有必要采取綜合生態系統管理方法。(2)建立黃土高原生態林業發展管理委員會。黃土高原地區獨特的地理狀況客觀上要求建立適合于該地區的生態林業發展管理委員會。黃土高原發展生態林業不能同于行政區域劃分而導致的條條塊塊，而應該首創性的建立獨立于行政部門的生態林業發展管理委員會，這樣就有利于擺脫行政部門的部門利益驅使釀成的不良后果，有效地協調生態林業發展過程中的矛盾沖突，從而提高效率。(3)林權制度改革問題。黃土高原生態林業建設涉及到的中心問題即是林權制度，所以在該地區要建立林權制度改革的獨特模式。為了放活經營權，提高公眾積極性，黃土高原在進行林權制度改革中應實行林木國有、林農經營收益、期限永久的特色制度，從而做到所有權和經營權分離，經營權和收益權掛鉤的林權模式，明晰產權、放活經營權、落實處置權和保障收益權。

3 創新黃土高原生態林業建設目標責任制度。黃土高原獨特的地理景觀和人文發展模式決定了在該地區進行生態林業建設工程的任重而道遠，在具體的實施過程中既要進一步貫徹全國性生態法律的立法精神，而且要有創造性地實行目標責任制度。該制度的核心思想是領導干部保護和發展生態林業建設，各級政府的主要領導就是生態林業建設的第一責任人，要對本地區生態林業資源保護和發展目標負主要責任。具體做法包括以下內容：(1)領導考核以任期內生態林業建設政績為標準。全面實行目標責任制度，既要審查領導在考核期限內生態林的新增數量、保護程度，而且要綜合審查領導所在區域的土地制度的合理性、生態經濟保有量等各項指標。(2)領導干部要協調好區域內行政部門執法關系。執法體制是執法權力正確行使的基礎，黃土高原地區長期形成的“條條”和“塊塊”相結合的雙重領導體制，嚴重影響生態林業執法秩序，所以要堅決取締。執法程序是執法權力正確行使的關鍵，領導干部一定要做到從生態林業行政執法的聽證程序、回避程序、執法公開程序等方面切實加強生態林業行政執法程序建設，保證行政執法實現程序公平和正義。執法監督是執法權力正確行使的保障。黃土高原地區應該因地制宜建立專門的生態林業行政執法監督機構，真正保證執法監督機構從中立的角度對執法工作做出客觀公正的評價，并將整體公眾守法和生態保護觀念作為目標責任制度的內容之一。(3)政府領導轉變思想，適當引進外商投資進行生態林業建設，挖掘新渠道解決資金問題，既能放活經營權，也有利于提高生態建設效率。如此確立的黃土高原生態林業建設的目標責任制度，是為了更好地把保護和發展生態林業建設的責任落到各級領導的肩上，真正做到領導重視，政令暢通。

4 完善黃土高原林業資源生態效益補償制度。關于生態效益補償機制的運用，在全國各地區各領域都有存在，但是將此制度運用到黃土高原生態林業法制建設中別具生態意義和價值。黃土高原地區的林業是生態林業，發展生態林業的私人成本高于社會成本，存在正外部性，在這種情況下應該通過政府的宏觀調控來促使外部性內在化從而糾正市場失靈。這正是黃土高原地區發展生態林業應該堅持的準則，用這種機制來彌補由于私人成本高于社會成本而給林業經營者所帶來的經濟損失。在完善黃土高原林業資源生態效益補償機制的過程中，應該對以下方面予以完善：(1)建立完善的區域生態補償管理體制。借鑒我國水資源管理的流域管理制度，黃土高原也應該建立區域生態效益補償機制，擺脫行政部門之間權力劃分不明確而導致的超越權限和濫用權力的情況出現，實現由區域管理機構協調、統一其它部門管理生態補償。(2)完善生態補償資金管理體制。我國的生態補償資金大部分靠的是國家財政撥付，這樣容易造成的后果是出現資金偏移，生態補償資金不到位影響正常機制運行。黃土高原要改變以往的補償模式，加大對企事業單位征收生態補償費，輔之以政府財政撥付，同時要嚴格劃分生態效益貢獻區和受益區，明確貢獻主體的權利和義務，以確保補貼真實有效地發揮作用。(3)完善生態補償機制配套制度。黃土高原地區生態環境情況特殊，各種生態要素交錯復雜，所以單純的生態效益補償機制不能獨立發揮作用，必須輔之以配套制度。首先應完善生態林業發展規劃法律制度，對黃土高原地區生態林業發展統一規劃，對生態林業資源合理分配布局，從而實現經濟、社會和生態環境的和諧發展；其次是加強生態林業環境影響評價制度，對黃土高原地區生態林業發展、保護等行為予以評價，為生態林業發展提供更加經濟合理并有利于生態環境保護的建議。最后是完善黃土高原生態補償法律責任體系。對于違法破壞生態林業和影響生態林業發展的其它行為采取除付費之外的多種責任承擔方式，更有效合理地實現生態效益補償功能。

三、結語

本文從黃土高原生態林業法律制度的現狀及缺陷出發，認為黃土高原生態林業建設的立法不完善，林業行政執法不規范，法律監督不得力，提出了黃土高原生態林業法制建設的指導思想和原則，著重構建了完善其法制的具體路徑。首先健全黃土高原生態林業法律及配套法規；其次建立黃土高原生態林業發展特區管理制度；再次創新黃土高原生態林業建設目標責任制度；最后完善黃土高原林業資源生態效益補償制度。只有實現黃土高原生態林業建設法制化，才能促進并鞏固黃土高原生態林業建設，呈現黃土高原生態建設的新面貌