關中-天水經濟區地方政府間跨區域合作治理問題探析

摘要：地方政府間跨區域合作治理模式在國外已推行多年，被證明是一條成功的經驗。目前，地方政府間跨區域合作治理已成為我國區域發展和地方治理的重要途徑。借鑒歐盟跨區域合作治理的經驗，通過組建精簡、高效、科學的決策機構、看力打造大西安都市圈、建立關中一天水經濟區公共基金、優化區域內政府績效評估體系、選擇適宜的區域合作領域來構建關中一天水經濟區地方政府間跨區域合作治理體系，促進關中一天水經濟區經濟社會的可持續發展。

關鍵詞：關中一天水經濟區；跨區域合作；地方政府

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2011)04-0096-06

在當今經濟全球化和區域經濟一體化的發展趨勢下，常常產生許多地方政府無法單獨解決的跨區域的公共事務問題。為此，地方政府應基于互利共贏的理念，開展跨區域的合作治理。地方政府間跨區域合作治理，是指若干個地方政府基于共同面臨的公共事務問題和經濟發展難題，依據一定的協議章程或合同，將資源在地區之間重新分配組合，以便獲得最大的經濟效益和社會效益的活動。地方政府間跨區域合作治理模式在國外已推行多年，被證明是一條成功的經驗。目前，地方政府間跨區域合作治理已成為我國區域發展和地方治理的重要途徑。本文以關中

天水經濟區為例探討地方政府間跨區域合作治理問題。

一、歐盟跨區域合作治理的經驗

歐盟是在由法律、組織機構、政策及政策工具所形成的一套合作體系下，演化成為世界上最為成熟和成功的區域經濟合作組織。歐盟合作是歐洲各國應對各自的外部性危機而長期博弈的結果，是他們為解決公共問題所作的一種戰略選擇。它超越了國與國之間、地方與地方之間以及公私機構之間的原有邊界，是一個包括各層級政府、超國家機構和非政府組織在內的合作體系，也就是一種跨界治理。歐盟成員國賦予歐盟以權力，歐盟本著“賜予、輔助和均衡”的原則界定權力，促使跨國民主和協同機制得以建立。成員國政府已經不再是惟一的治理者，超國家性質的歐盟組織甚至非政府組織參與進來并形成一個以協作和協調為基礎的多層級治理體系。歐盟以“協調和平衡發展”及“經濟和社會凝聚”為目標，通過設立各種基金實現體系內的資源配置調整和利益的公平分配，避免成員國間因經濟發展差異所導致的“不合作博弈”的發生。同時，通過強化交通體系、勞動力體系和金融體系等區域基礎建設和歐洲認同的建構，夯實區域合作的物質文化基礎。總之，歐盟合作是歐洲各國為聯合解決其區域問題而形成的一種多層治理體系和合作制度。

歐盟跨區域合作治理的經驗主要表現在以下三方面：其一是“特殊政體”增強了歐盟協調的能力。這一“特殊體制”顯示了歐盟在協調跨界行政主體方面的能力，其能力是調跨界行政主體的能力。歐盟是一個超過國際組織，但又不符合聯合國國家思想的政治體制由一系列行之有效的政策目標和工具以及執行政策目標和運用政策工具的組織形式所構成。在以實現經濟協調發展為目標的區域合作中，各個成員不可避免地要進行產權的部分讓渡，并由超越行政區劃的組織機構來行使由各成員讓渡出來的這部分權力，以制定整體性的合作發展規劃，協調解決成員之間的利益矛盾沖突。其二是建立旨在縮小合作成員之間發展差距的發展基金。歐盟各成員之間的經濟發展水平及經濟結構存在巨大差異，通過設立結構基金(structure fund)和凝聚基金(cohesion fund)改善歐盟成員之間發展的不平衡狀況，幫助建立統一的基礎設施環境。該基金的使用標準是人均C-DP低于歐盟人均GDP的75％的成員，然后再根據人口、國土面積和具體人均GDP的情況來分配，受援者在獲得資金的同時還要接受促進趨同的條件，即必須把本國財政赤字控制在占GDP的3％，政府債務不超過GDP的60％的范圍之內。其三是通過確立完善的法律保證了合作組織與政策工具的合法性與有效性。《歐洲經濟共同體條約》是歐盟的法律基礎，它規定了歐盟的政策目標、政策工具以及政策行為主體的組織架構。根據這個法律，歐盟的行為主體形成了主要由歐洲委員會、部長理事會、歐洲議會及區域委員會等組成的組織架構。因此，法治是確保區域經濟合作穩固與發展的基礎。通過法律約束政府對經濟活動的任意干預，并約束經濟人行為，其中包括產權界定和保護，合同和法律的執行，公平裁判，維護市場競爭。同時還能約束合作成員政府對經濟合作的任意干預，約束經濟人行為還包括合作成員“搭便車”的行為，以及合作組織機構偏離公平原則的權力運用行為。上述三點就構成了由激勵機制、組織體系和約束機制所組成的現代區域合作體制，亦即跨界治理內涵所在。行政區與經濟區存在著功能分異，他們的沖突既是滋生區域公共問題的重要原因，也是影響區域公共問題解決的體制性障礙。因此，區域合作必須打破行政區劃約束，并建構跨行政區參與合作的激勵機制。區域合作目標的確定、合作組織體制的建構和治理工具的選擇都必須跨越行政區劃邊界以突破不同行政區劃政府各自為政的“囚徒困境”。歐盟合作，作為跨界治理的范例，其價值不僅在于它探索出了解決長期困擾歐洲國家共同問題的一套特殊體制和機制。更為重要的是，它為區域合作制度的建構提供了一種新的經驗范式。跨界治理的這種“軟化”了行政區劃政府管制剛性的超政府合作管理體制對于化解我國行政區劃制度下的地方利益矛盾與沖突、構建激勵相容的區域合作制度具有重要意義。

二、關中一天水經濟區地方政府間跨區域合作的障礙

關中一天水經濟區是國家于2009年6月正式批準的繼成渝經濟區和北部灣(廣西)經濟區之后的三個西部大開發重點經濟區之一，經濟區規劃范圍包括陜西西安、咸陽、銅川、渭南、寶雞、商洛部分縣、楊凌農業高新技術產業示范區和甘肅省天水市所轄行政區域，總面積7.98萬平方公里。2009年以來，關中

天水經濟區“七市一區”簽署了戰略合作協議，建立了關中一天水經濟區市長聯席會議制度及政研、教育、人才、科技、文化、旅游、工商、文聯等合作組織和長效合作機制，在跨區域合作治理方面取得了一定的進展，但現行的行政區劃制度下的地方政府利益剛性以及其發展的不平衡所導致的參與合作激勵匱乏等問題客觀上構成了對跨區域合作的背離與阻滯，具體講，主要表現在以下三個方面：

1 行政區劃的束縛是關中一天水經濟區地方政府間跨區域合作的重要障礙。關中一天水經濟區是一個跨陜西和甘肅兩省行政區劃的經濟區，就目前而言，經濟區各地方政府間的合作關系基本沿襲著過去的計劃框架，這一區域行政制度客觀上助推著地方政府的利益最大化傾向。經濟區各地方政府既竭力保證轄區利益不“外溢”，又力圖使轄區成本外部化。經濟交互作用過程中，地方政府的利益剛性使得他們或保持自身的相對封閉或運用“超優策略”而交往，其后果往往因“超優均衡”而陷入“困境”，并屢屢誘發“非合作博弈”。而且，我國現行的地方政府績效評估采用的是自上而下的模式，并以行政區劃內的地方政府業績對比作依據，它客觀上助長了地方政府本位主義傾向的擴張，以至于原本可能會達成的合作因地方政府的自利性而基本喪失。關中——天水經濟區政府之間的競爭實質上為各城市乃至省市之間政府領導人的績效競爭，而官員的政治激勵與績效評價使原本通過市場合作可能達成的雙方利益最大化無法實現。在該地區許多地方政府實然價值仍然是以政府本位，在政府本位價值的指導下績效評估指標中多涉及產值、稅利指標，而很少涉及人和社會的發展指標，許多地方官員為“指標政績”而工作。顧客至上的價值、公共責任的價值、投入產出的價值難以在地方政府績效評估體系中得到較為真實體現。顯然，現行行政區劃下的地方政府績效評估制度已成為區域合作的障礙。

2.經濟發展的不平衡客觀上構成了對關中——天水經濟區地方政府間合作的障礙。近年來，隨著國家西部大開發戰略的實施，關中一天水經濟區“七市一區”經濟社會事業得到長足發展，取得了顯著的成效。但是，其經濟發展的不平衡問題仍比較突出：一是經濟總量差距較大，例如甘肅省天水市2009年的GDP為260.4億元，而陜西省的寶雞市和西安市的GDP分別為806.56億元和2719.10億元，天水市2009年人均GDP只有7590元，僅占寶雞市的34.8％和西安市的23.5％。二是經濟運行質量差距明顯，例如2009年天水市實現大口徑財政收入35.8億元，地方財政收入17.47億元，而寶雞市和西安市分別實現大口徑財政收入91，8億元和398.84億元，地方財政收入30.14億元和181.40億元；天水市人均大口徑財政收入1045元，分別是寶雞市的36.2％和西安市的21.8％。三是人民生活水平差距明顯，例如2009年天水市城鎮居民可支配收入9932元，比寶雞市和西安市分別少6414元、9031元；天水市農民人均純收入2404元，比寶雞市和西安市分別少1782元和3871元；天水市城鎮人均居住面積19.29平方米，寶雞市和西安市的城鎮人均居住面積分別是27.2平方米和28.4平方米；天水市農村人均居住面積17.26平方米，而寶雞市和西安市的農村人均居住面積分別是30.4平方米和57.0平方米。由于發展水平不同意味著不同的利益訴求，意味著合作的利益和成本的分配是不平衡的。從微觀上看，經濟發展不平衡表現為各地區企業處于產業鏈的不同位置，這一方面有利于發揮各自的比較優勢，但也容易產生各種摩擦。經濟發展不均衡也體現在各地區法治環境與市場制度的差異上，不利于深層次的合作，因為這增加了法律、政策協調等方面的成本。如果沒有相應的機制來改善不平衡狀況，就難免使一些合作伙伴失去合作動力。

3 制度實施不全面及監督難的問題是關中——天水經濟區地方政府間合作的深層次障礙。關中天水經濟區“七市一區”雖然已經建立了一系列合作制度，但各地方政府可能在實施制度的過程中存在選擇性。有利于提高本地區利益的制度安排則積極實施；對于本地區利益暫時益處比較小，但是長遠來看有利于區域可持續發展的公共利益時，會持觀望態度，要么拖延實施制度，要么不實施。當地方政府有選擇性的實施制度安排時，制度實施不全面的現象就會發生。而且，制度實施過程中，由誰來監督制度的實施效果，也是個難題。地方政府跨區域合作中，制度的監督是必要的，但是制度的監督也是有成本的，作為監督的主體不僅要付出時間的代價，而且監督的公正性和有效性也會受到質疑。在理論上，人們會選擇不監督規則的執行，即使是自己設計的規則。因為監督對于監督者和被監督者，懲罰對于懲罰者和被懲罰者都是高成本的，而監督和懲罰帶來的利益又可能被全體合作參與者所占有。監督和懲罰在某種程度上成了公益物品，會產生搭便車的問題。當地方政府認為不懲罰不遵守諾言者比懲罰更有利于自己時，他們很可能消極對待懲罰。如果應該被懲罰的地方政府沒有得到懲罰，那么實際上不監督行為變相地得到了激勵，這就會影響到地方政府間的持久合作。

三、構建跨界治理體系，促進關中一天水經濟區經濟社會的可持續發展

目前，關中一天水經濟區已確立了市長聯席會議制度，但它不可能集政策制定、執行和監督為一體，因而僅有行政首長聯席會議還不能構成一個科學的和有效的合作組織體系。另外，就目前的行政首長或其他政府職能部們的聯席會議而言，僅是一個基于友情或道義的協商會，對協商結果的執行既沒有約束能力也沒有管理職能。區域合作的關鍵在于能否設計一種既能克服地方治理的唯我中心性和本位意志性，又能突破行政區劃和發展差異性障礙，實現參與合作的制度。因此，要有一個具有政策制定、執行和督導的完整的合作組織體系，才能有效推動合作的發展。為了實現區域內電力同網、金融同城、信息同享、設施共筑、人才共用、生態共建，促進商品、資金、技術和人才等生產要素合理流動和資源優化配置，關中一天水經濟區“七市一區”合作組織體系完全可以按照市場經濟的原則由雙邊或多邊契約形式組建起來。

(一) 組建精簡、高效、科學的決策機構

一是設立合作委員會大會，為最高決策機構，由所有成員方行政首長參加，每年至少召開一次會議。合作委員會大會職能包括：有權對各多邊事項決策；應成員方請求對成員方特殊需要做決策。二是設立合作理事會，將其作為一個常設決策機關，在合作委員會大會閉會期間，履行合作委員會大會職能，協調各專門委員會的日常工作，監督相關協定的履行。合作理事會議由所有成員方派代表參加，會議原則上至少每季度召開一次，具體時間可以根據需要而定。三是設立三大合作專門委員會，委員會組成人員在成員方代表中產生。即：(1)行業和城市化共建委員會，職能是協調電力同網、金融同城、信息同享、旅游同圈、設施同建、人才同用、生態同保及基礎設施建設、城市管理、和諧發展等問題。(2)政策評審委員會，職能是：促進所有成員遵守共同規則和承諾，更好地了解各成員的政策和措施的透明度，對單個成員方政策進行評估，包括對成員方的政策決策與立法程序及對多邊共建機制的影響進行審議，并提出意見。原則上，所有成員方的政策和實踐都應受到評議。同時，建立通報制度，每一成員方每年一次定期提供報告，要求按照固定格式全面提供所實施的地方政策，內容包括地方政策實踐、政策背景、相關統計資料等。建立信息網站，將有關信息在網絡上發布，便于接受公眾監督。(3)糾紛協調與利益補償委員會，職能是：可以仿照WTO的爭端解決程序通過磋商、專家組、上訴等方式及時處理各方的利益糾紛，如協調處理本、外地企業之間，外地企業與當地人之間以及政府之間的利益糾紛與矛盾，使受損方及時得到恰當的利益補償。四是設立秘書處，其職能是為合作機構提供秘書工作、協調每輪多邊協商、成員加入與退出的服務工作和聯盟預算與財務工作。

(二) 著力打造大西安都市圈

都市圈是指經濟、社會、文化的集聚和輻射能力較強的若干大都市，同其地域相鄰的若干中、小城市，為了有效開展經濟、社會、文化合作，超越彼此行政區劃邊界，形成一個有機結合、甚至一體化的、連綿的城市及地方政府網絡。為了追求發展效率并解決日益紛繁的公共事務問題，選擇以都市圈為核心的跨區域合作治理模式，具有重大的現實意義。因為以大都市圈為核心的區域不僅資源集聚和要素集聚程度高，經濟實力強，潛力大，而且輻射擴散能力強，對周邊地區的帶動作用大。西安不僅是我國西北政治、經濟、文化及交通中心，也是關中一天水經濟區內的中心城市及惟一的特大城市，未來大西安將打造國際一流旅游目的地、國家重要的科技研發中心、全國重要的高新技術產業和先進制造業基地，以及區域性商貿物流會展中心、區域性金融中心，將逐步建設成國家中心城市之一、富有東方歷史人文特色的國際化大都市、世界文化之都。到2020年，西安的目標指標大部分將達到國際化大都市的標準。大西安都市圈不僅包括了西安、咸陽、楊凌、富平、扶風、黃陵、銅川、渭南、華陰、柞水等8個縣、市，還通過隴海鐵路線和包柳鐵路線輻射到成都、重慶、武漢、鄭州、太原、包頭、銀川、蘭州等8個大城市，輻射帶動作用將非常顯著。

(三) 建立關中一天水經濟區公共基金

由于客觀環境不同和歷史原因差異，關中一天水經濟區成員方無論是經濟發展水平和經濟結構狀況還是發展環境與發展目標都參差不一，而這些差異往往會造成參與合作激勵的匱乏，如果沒有相應的機制來改善這種狀況，關中一天水經濟區區域合作的向心力和凝聚力將明顯不足。要防止區域合作中合作效果“滲漏”，就必須把改善合作成員中的發展不平衡問題作為重要政策目標。各合作成員組成的合作猶如一個木制水桶，成效的大小取決于木桶上最短的木桶片，發展較為落后的成員就是水桶上較短的木桶片，如果不加長這些短片，合作效果就會由于發展較落后成員的“拖累”而大打折扣。因此，設立帶有某些專項功能的區域公共基金，縮小合作伙伴之間的發展差距，強化合作的根基、層次與力度是關中一天水經濟區區域合作制度建設中不可或缺的步驟。

(四) 優化區域內政府績效評估體系

政府績效評估價值以忠實公共利益為前提，才能實現績效評估的協調與和諧。因為，政府的目標價值具有多樣性。政府績效評估價值目標的設計，要使政府績效評估過程和效應不僅僅是評估其行為的有效性，更要評估其行為正當性；不僅評估其行為的經濟成果，還要評估其行為對于政治、文化、社會、自然，特別是對公民及社會公平、公正的影響，不僅要評估效率、發展，還要評估和諧、協調。要建立關中一天水經濟區的政府績效評估共性指標，不僅要關注經濟發展指標，更要關注經濟、社會發展、生態環境等綜合指標；不僅要關注投入，更要關注產出；不僅要關注行為及其過程，更要關注效果；不僅要關注效率，而且要關注服務對象的滿意度，以建立注重效果和公眾滿意度的新的政府績效評估制度。加強和改善公共責任機制，使政府在管理公共事務和改善區域公眾生活質量等方面具有競爭力。要探索設立政府績效指標體系，通過設立基本目標、評價標準、保障措施、權責義務等各項指標內容，構建關中

天水經濟區地方政府行為規范和評價系統。我國現階段缺乏普遍法制規則、統一市場秩序和完善區域政策，要真正構建起一個行之有效的關中一天水經濟區政府合作機制，實現區域經濟一體化，加快關中一天水經濟區建設步伐。

(五) 選擇適宜的區域合作領域

地方政府間跨區域合作治理涉及的內容多種多樣，結合關中一天水經濟區實情，可首先在以下重點領域及內容進行合作。

一是基礎設施建設合作。地方政府間跨區域合作治理的一項重要內容就是加快基礎設施建設，在這些基礎設施中，有若干重大骨干工程，某一個地區肯定會資金短缺，必須在區域基礎設施建設中促進更大范圍內的資金、技術相聯，在優勢互補、互惠互利原則下，開展區域合作。如可以在十堰至天水高速公路、渭河流域綜合治理、中衛至貴陽天然氣輸氣管道關中一天水段等項目進行合作。二是環境保護合作。區域發展極易造成環境污染和破壞。為了避免走先污染后治理、先破壞后保護的彎路，加快渭河流域水污染治理等環境保護合作刻不容緩。三是水資源合作。關中一天水經濟區水生態平衡失調，主要是水資源管理失控，水資源開發利用相關的調控措施不力，導致無序用水和水資源嚴重浪費而造成的，要通過地方政府之間的合作理順水資源管理關系，從而最大限度的利用好水資源。四是警務合作。隨著市場經濟的發展，跨區域的人口流動日益頻繁，在大流動、大交往的同時，跨區域的犯罪也大量發生。地方政府之間的配合和協作不夠，削弱了政法機關的集體作戰能力。因此，必須加強關中一天水經濟區地方政府跨區域打擊犯罪之間的合作。五是科技合作。具體而言有以下措施：(1)建立科技資源開放和共享機制，共建重點實驗室。(2)建立高新技術信息交流論壇、研發成果互惠、優勢產業鏈接機制，引導高新技術企業強強聯合。(3)在先進裝備制造業、新材料、新能源、現代農業高技術產業基地建設方面開展科技合作。(4)圍繞關中一天水經濟區產業特色和共性技術，組織企業聯合申報國家科技部科技計劃項目。(5)聯手共建技術轉移平臺，共同建立科技成果信息交流和技術轉移交易網絡，推動技術轉移和科技成果轉化。(6)開展旅游合作。旅游業是一項開放性、關聯性程度極高的新型產業，關中一天水經濟區內的旅游資源豐富，區域旅游要實現可持續發展，必須堅持“大旅游、大市場、大產業”的發展戰略，創建“關中一天水經濟區內無障礙旅游區”，以旅游區域代替客觀上的行政區域，能夠促進區域旅游業的持續穩定健康發展。