建國以來我國林業法規演變過程研究

摘要：通過分析我國建國60年來森林資源發展狀況和林業法規的變化情況，總結變化的規律，認為政策法規的制定理念經歷了從國家本位到權利本位的變化，即從建國到“9c革”時期，政策法規的制定理念是國家本位，林業法規處于次要地位，公民的森林權利遭漠視；改革開放之后，林業法規才慢慢發揮主導地位，公民的林業權利也逐漸受到重視，體現了權利本位的立法理念。指出國家本位的政策法規導致森林資源的破壞性利用，以及權利本位的政策法規促進了森林資源的增加。認為完善林業政策法規應該：制定政策和法規必須正確處理近期和長遠利益、局部和全局利益的關系；應該保障多元的林業主體參與林業政策的制定；建議更多地采用經濟手段和制度安排解決我國的林業問題。只有制定科學的林業法規，才能促進民生和森林資源的共同發展。

關鍵詞：林業政策；森林資源；國家本位；權利本位；破壞性利用；改革開放

中圖分類號：D922.63 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2011)04-0144-06

自從新中國成立以來，中國的林業已經經歷了60多年的發展，其發展歷程跌宕起伏，充滿艱辛。雖然取得了巨大成就，但仍然存在許多問題，很難滿足中國日益增長經濟和人民不斷提高的生活水平對森林物質資源和生態服務的巨大需求。而通過林業法規的實施，可以幫助森林資源獲得跨越式發展，為國家經濟發展和人民生活的提高提供更充足的動力。本文探討和總結過去60年的林業法規的變化規律，目的是為了讓現今的林業法規更好地促進森林資源的發展。

一、從建國到“文革”時期(1949-1976)

(一) 林業法規處于次要地位

在改革開放之前，我國的立法思想是國家本位。國家本位也可以稱作權力本位，即一種從國家的角度和立場出發，簡單地把法律視為國家控制和管理社會的工具的思想觀念。這種情況下，法律沒有發揮應有的效力，被政府意志所左右。在這種觀念之下，林業法規沒有獨立的地位，立法的規定與政府的實際作為往往不太一致。林業生產活動以政策性文件指導為主，善變而無常規，而且在特定時候會被政治運動所替代。公民的林業權利也處于次要位置，沒法得到保障。

新中國成立初期，由于飽受戰火，偌大的一個國家幾乎是一窮二白。在國際上，新的共產主義政權又面臨帝國主義的封鎖，只能靠自力更生，利用自然資源來建設社會主義新中國。所以，當時林業被定位為國民經濟的基礎產業，為國家建設提供大量的木材。可以說，當時的林業建設指導思想是以木材生產為中心的，木材成為這一時期的主要林產品。

盡管當時的很多政策法規都提到了“保護森林”，如中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》規定林業工作的方針為：“保護森林，并有計劃地發展林業”。1956年10月林業部發布了《天然森林禁伐區劃定草案》和《狩獵管理辦法》。1957年5月，國務院通過的《中華人民共和國水土保持暫行綱要》中規定：“原有陡坡耕地在規定坡度以上的，若是人少地多地區，應該在平緩和緩坡地增加單位面積產量的基礎上，逐年停耕，進行造林種草。”1963年，國務院頒布了中國第一部相對完整的森林資源保護法規——《森林保護條例》，明確提出了保護稀有珍貴林木和狩獵區的森林以及自然保護區的森林。

但是伴隨著革命成功，“改造自然”的宗旨深入人心。在此基礎上，毛澤東主席提出了“人定勝天”的思想。在該思想的推動下，不尊重生態規律的現象在全國范圍內蔓延。當時人們對環境污染和生態破壞的體會不是很深刻，保護和培育森林資源的觀念沒有得到應有的重視。加上當時的政治目標是要盡快實現社會主義改造和社會主義建設，保護森林的方針政策沒有得到落實，相反，在黨的號召下，廣大干部群眾以高漲的革命熱情，開進大森林，建設新林區，為國家生產大量木材。現有的國有林區的森工集團基本都是那個時期建立的。

在工業方面，1957年11月，毛澤東主席在莫斯科各國共產黨和工人黨代表會議上提出了15年左右在鋼鐵和其他重要工業產品的產量方面趕上和超過英美的口號。1958年8月17日，中共中央在北戴河召開政治局擴大會議，通過《全黨全民為生產1070萬噸鋼而奮斗》的決議，從此掀起轟轟烈烈的全民大煉鋼鐵運動，大片的原始森林被砍伐，大量的四旁林、風景林和古樹等竟然被砍來充當柴火和薪碳。以四川省為例，50年代初森林覆蓋率有20％，經過“大煉鋼鐵”的人災后，覆蓋率降至9％左右。海南島的熱帶雨林原有80％的森林覆蓋率，1958年之后，也迅速下降到47％。北方祁連山森林總蓄積量經過大煉鋼鐵下降了53萬立方米，1／4的蓄木被砍盡。在農業方面，20世紀50年代，中國提出了“以糧為綱”的口號，全國范圍內毀林開荒造田的現象很嚴重，以山東蓬萊縣為例，僅1975年就毀林300畝，砍樹4萬多株。毀林開荒造田雖然增加了糧食產量，但卻嚴重地破壞了生態平衡。

在十年動亂中，由于林業行政機構動蕩，管理混亂，造成森林資源發生最嚴重的赤字。

“文革”結束后，全國森林覆蓋率就由12.7％下降到12％，森工企業集中的8省區每年出現4394萬立方米的森林資源赤字，2／3的森工局出現可采森林資源危機。用材林蓄積減少8.5億立方米；東北、內蒙古和西南國有林區131個國有林業局，有25個可采資源枯竭，資源危機和經濟危困開始出現。

(二) 公民的森林權利遭漠視

當林業法規被政府漠視時，必然會導致法律的虛無主義和對公民森林權利的踐踏。

建國初期，社會主義政權剛剛建立，需要獲得廣大人民群眾的擁護和支持，于是我國通過土地改革運動實現了土地農民私有，并由1950年《中華人民共和國土地改革法》予以確認。但是1953年開始，農村開始合作化運動，開展了山林入社工作，對農民個體所有的山權、林權進行改造，農民個人僅保留自留山上的林木及房前屋后的零星樹木的所有權，山權及成片林木所有權通過折價入社，轉為合作社集體所有。1958年8月中共中央通過了《關于在農村建立人民公社的決議》，該決議得到了各地的積極響應，就是“一大二公”，林地林木所有權、使用權均屬于集體所有，林農不再占有任何的生產資料。人民公社化運動迅速興起，在這個時期，不僅林木、林地，而且所有重要的生產資料都屬于公有(國有或集體所有)，國家和集體擁有森林、林木和林地所有權。使得產權集中化，這時的產權殘缺，產生高昂的強制成本、勞動組織成本和監督成本，林業效率明顯下降，林業資源受到嚴重破壞。

這是對公民森林所有權的踐踏，嚴重挫傷了廣大群眾植樹造林的積極性。

二、改革開放至今(1977—2010)

(一) 林業法規發揮主導地位

改革開放后，我國的立法理念逐漸由“國家本位”轉變為“權利本位”。權利本位指的是在國家權力與人民權利的關系中，人民權利是決定性的，根本的。“一個國家最高的福祉，不在于財富與秩序，而在于美德與自由。只有每一位國民都盡可能地秉持內心的高貴，享有行動的自由，成為道德上仁義、經濟上富足、政治上自主的健康、活躍的分子，一個國家才能真正強盛并受人尊重，財富與秩序才能實現其價值。”過去，我們的國家什么都是計劃性的，政府為民眾設計好了各種生活方式，目的是追求超英趕美，這種發展模式已經被實踐證明是錯誤的。在經歷了十年浩劫之后，我黨深刻意識到只有尊重人民權利，民眾才會自覺地維護秩序和心無旁騖地追求財富。把這種權利本位的觀念推及到林業上，就是說只有充分尊重林農的森林權利，林農才會心悅誠服地維護政策法規的秩序，才會一心一意地追求生活質量的提高。黨的十一屆三中全會總結了歷史的經驗教訓，會議強調：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”這種依法治國的思想就是權利本位的實質所在。

1979年2月23日，全國人大常委會頒布了新中國第一部森林保護方面的綜合性法律——《森林法(試行)》。在此實施的基礎上，1984年9月全國人大常委會通過了《森林法》，1985年6月國務院頒布了《風景名勝區管理暫行條例》，1986年國務院批準、林業部發布了《森林法實施細則》。1988年，全國人大常委會還通過了有利于保護森林生態的《野生動物保護法》。迄今為止，我國已經形成了比較完整的森林法律法規體系，正在實施的有《物權法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《防沙治沙法》、《種子法》、《農村土地承包法》等法律；國務院頒布了《森林法實施條例》、《陸生野生動物保護實施條例》、《森林防火條例》、《森林病蟲害防治條例》、《野生植物保護條例》、《退耕還林條例》和《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》等20多件行政法規；國家林業局制定頒布了50多件部門規章，為保護、發展和合理利用森林資源，維護生態安全，提供了有力的法律保障。同時，各地還根據當地實際，公布施行了300多件地方性林業法規和規章制度。可以說，林業法律法規基本覆蓋了林業建設的主要領域，門類齊全、功能完備、內部協調統一，基本做到了有法可依、有章可循，有力地促進了林業法治事業的發展。

(二) 公民的林業權利受到重視

隨著1982年《憲法》、1988年《中華人民共和國民法通則》、1999年《中華人民共和國土地管理法》、2004年《中華人民共和國物權法》的頒布，國家所有權、農民集體所有權慢慢被弱化，農民個人所有權逐漸得到強化。政策和法規的權利本位理念才越來越明顯。就林業政策法規而言，權利本位的理念主要集中權屬變革和對林業的支林惠民政策兩個方面。1981年開始以“穩定山權和林權、劃定自留山、確定林業生產承包責任制”為主要內容的林業“三定”改革，這是我國森林資源權屬多元化的開端。1985年，中共中央、國務院又頒發了《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，在集體林區實行開放市場，分林到戶的政策，使農民擁有較充分的林地經營權和林木所有權。同時，在國有林區實行以讓利放權為主要特征的承包責任制，使部分國有林業企業的經營權轉到了經營者的手上。但是，由于配套政策沒有跟上，加上經營者對改革政策缺乏信任，南方出現比較嚴重的濫砍亂伐現象。于是，1987年中共中央、國務院發出了《關于加強南方集體林區森林資源管理，堅決制止亂砍濫伐的指示》(中發[1987]20號)，指出要執行年森林采伐限額制度，停止了分林到戶工作。

1998年修改后的《森林法》出臺，特別是2003年《農村土地承包法》開始實施，全國開始了新一輪林業產權制度改革。林地的承包期可以延長到70年，并允許使用權和經營權轉讓。對宜林荒山、荒溝、荒沙、荒丘(簡稱“四荒”)等荒地的拍賣工作也在全國展開，允許這些土地的用益權自由轉讓。2003年的林權改革目的是為了確立林農的經營主體地位，實現“明晰所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權”，給予林農真正意義上的物權。

在林業的支林惠農政策方面，2004年1月，《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》。針對農民收入增長連續放緩的情況，首次就農民增收問題發出政策信號。此后，中共中央和國務院多次下達文件，采取各種措施完善和強化各項支農政策。目前的支林惠農政策可以分為四類：一是森林生態效益補償基金制度，其原則是“政府投入為主，受益者合理承擔”；二是林業直補政策，對造林、撫育、保護、管理投入進行補貼；三是林權抵押貸款政策。實施林業貸款財政貼息，解決林業生產資金不足的問題；四是森林保險政策，通過森林保險制度，降低農民經營林業的風險，消除農民經營林業的后顧之憂。

三、總的變化趨勢

建國60多年來，我國的森林立法日趨完善，總結這60多年的變化規律，可以看出，森林法的總的發展趨勢是生態化和公益化。

1998年特大洪災之后，全社會進行了反思，一致認為我國生態環境惡化程度已十分嚴重。這終于促使國家下決心對林業采取“重予輕取”政策。黨中央、國務院果斷作出了“封山育林、退耕還林、恢復植被、保護生態”的決策，在政策上和資金上對林業進行重點扶持。這標志著國家對林業的定位已由過去的“產業型”轉為“公益型”。為落實黨中央、國務院的戰略部署，林業立即啟動了“天然林保護工程”，封山育林，退耕還林，讓森林休養生息，林區職工也由“伐木者”變為森林資源的管護者和培育者。這無疑是一次歷史性的轉變。進入新世紀以來，林業在國民經濟可持續發展中的重要地位與作用日益顯示出來，國家開始從政策上和資金上給予林業以較大的傾斜和扶持，又實施了“退耕還林”工程，林業迎來了快速發展的良好機遇。具體而言，我國的森林法規主要的變化體現在以下幾個方面：

第一，林業保護政策的目標從保護林木為主到保護森林生物多樣性。建國之初我們對森林的理解比較膚淺，直接將森林等同于林木，保護森林就是保護林木不被砍伐。之后在生物多樣性保護方面，中國除了制訂了許多法律法規外還加入了一系列的國際條約，法律法規主要有：《憲法》中關于生物多樣性保護的條款，《海洋環境保護法》，《野生動物保護法》，《自然保護區條例》等。

第二，我國林業政策經歷了從國家選擇到多主體選擇的轉變。過去，林業政策是以政府為唯一政策主體的單主體林業政策過程。改革開發后，我國的林業政策發生了重大轉變，即由政府制定和執行全國統一的林業政策轉向鼓勵社會公眾，特別是鄉村社區，參與制定和執行林業政策。

第三，政策手段從計劃經濟模式向市場手段變化。改革開放前的林業政策法規更多是硬性控制、命令，不涉及補償支付、市場激勵等內容。改革開放后，我國的林業政策逐漸注重市場激勵的手段，如退耕還林的合同制，林業補貼政策，森林認證政策等。

第四，改革開放之前的林業政策的重點從解決人與森林資源的矛盾，如禁止砍伐和森林保護，改革開放后，主要為了解決在人與人之間森林資源的分配問題。如從1981年的以“林業三定”為主的林業改革到2008年開始的第二次林業改革，針對的問題都是人與人之間在林業利益上的矛盾，從而大大調動了人民群眾植樹造林的積極性。

經過這些年的發展；我國森林資源逐漸得到恢復和增加，這可以從我國歷次森林清查的數據可以看出，見表1：

根據第七次森林資源清查的結果，全國森林面積1.95億公頃，森林覆蓋率20.36％，活立木總蓄積149.13億立方米，森林蓄積137.21億立方米；天然林面積1，2億公頃，天然林蓄積114.02億立方米；人工林保存面積0.62億公頃，蓄積19.61億立方米，人工林面積繼續保持世界首位。

四、反思

劉易斯在其著作《經濟增長理論》中概括了政府與經濟發展的關系，“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經濟進步。另一方面，也有許多政府給經濟生活帶來災難的例子，以至于要寫滿幾頁警惕政府參與經濟生活的話也是很容易的。”這說明政府不恰當的政策會阻礙社會的發展。雖然劉易斯講的是政府政策與整個國民經濟的相互關系，這也是適用于林業政策與森林資源的關系的。

與建國時候相比，我國目前的林業建設理念已經發生了深刻的變化，在依法治林、以人為本方面同樣取得了巨大的進展。但這并不意味著我國全國上下已經形成了權利本位的觀念。長期以來，我國是一個國家本位觀念牢固的國家，“一種具有社會、文化基礎的觀念一旦形成，必將極大地作用于歷史，即便在最初的條件已經消失、相應的制度已經改變的情況下，它也可能長久地存留下去，于無形之中影響甚至左右著人們的思想和行為。”我們應該清醒認識到現實中存在的問題，并堅定我們所要追求的依法治林的理想，按照科學發展觀的要求，使我們的林業法規系統更加完善。

首先，制定政策必須正確處理近期和長遠利益、局部和全局利益的關系。我國幅員遼闊，不同區域發展水平、林業狀況等存在較大差異，在制定林業政策時應因地制宜，避免“一刀切”。我國西部地區應保護自然生態環境，控制荒漠化。在東南沿海地區，應繼續抓植樹造林，發展林業工業，率先走上生產發展、生活富裕、生態良好的道路。

第二，應該保障多元的林業主體參與林業政策的制定。在多主體林業政策過程中，政府和社會公眾要形成伙伴關系，以平衡各種利益關系，最大限度地整合社會資源，推動我國林業發展。為此，我國的林業發展要進行相應的制度創新，包括構建社會公眾參與林業政策過程的渠道和網絡、界定森林產權、改革政府林業管理體系、改革林業稅費、改革國有林業企業以及發展林業中介組織等等，以保障多元的林業主體參與林業政策過程。總之，構建多主體的林業政策過程，吸引多元的林業主體參與林業發展進程，形成政府與社會在林業發展中的伙伴關系和協同作用，是我國林業政策過程的發展方向。

第三，更多地采用經濟手段和制度安排解決我國的林業問題。在宣傳動員、健全法制、政府推動促進林業發展外，更好地發揮經濟手段的作用，特別是價格形成機制的作用，是我們應當更加關注的。森林具有生態效益和社會效益，從中國目前的實際情況看，森林的生態服務和社會服務無償使用仍普遍存在，價格這種最重要的經濟杠桿的扭曲，使得市場規律無法調節林業的生產和消費行為，鼓勵了損害森林的生產和消費辦法，林農的應得利益得不到保障。國家應該加大生態補償的力度，并規范補償機制，科學地確定補償標準，充分利用市場機制，拓寬投資渠道和群眾參與力度，采用稅費和法律等手段，使得經營部門和個人得到合理的補償，并激發群眾在保護環境和生態建設的積極性。

總之，林業政策法規是解決我國林業問題有效且必要的方法。好的林業政策法規可以幫助森林資源獲得跨越式發展，為國家經濟發展和人民生活的提高提供更充足的動力。而偏離科學發展方向的政策不僅不會促進森林資源量和質的提升，還將給國家和民族帶來災難。希望我國的林業政策法規能朝著科學的道路發展。