檢察機關機構改革論綱

現行檢察機關內設部門劃分過細，機構設置上的行政層級式結構，導致檢察機關效率低下，在履行法律監督職責、維護社會公平正義上沒能充分發揮應有的作用。機構是行使檢察權的載體，司法改革的步伐要求在機構改革上取得突破，應該以業務工作為中心整合檢察機關的機構設置，根據工作性質具體劃分為業務部門、檢務保障部門和政治人事部門。整合業務部門，突破長久形成的行政審批辦案模式，實行分管副檢察長負責下的檢察官獨立辦案制度，專職檢委會對辦案檢察官的指導、咨詢建議、監督和考核，有助于提高辦案質量，發揮辦案檢察官的自主性，積極提高工作水平。機構改革的基礎上，領導體制上也進行相應的轉變，對應三種工作實行不同的決策體制，需要完善檢委會、院務會和黨組會的領導方式和工作機制。

一、現行機構設置的問題

（一）機構劃分過細造成人員分散、業務開展不平衡、工作分配不均

現行地方檢察機關機構設置遵循上下對應的原則，內設機構一般在18個左右。過多的內設機構，造成了檢察人員的過度分散，職能重疊，特別在基層檢察機關尤為明顯。一般基層檢察院干警人數在50名左右，很多科室僅有一至兩人，諸如反瀆職侵權檢察部門、民事行政檢察部門、控告申訴部門、預防部門、研究室、檢委辦等部門多則兩至三人，少則一人，這種情況在基層檢察機關比較常見，在分市級檢察機關也存在。過少的人員配備使得一些工作無法開展，同時一個機關單位內，人員的工作分配很不均勻，有的部門經常無所事事，而有的部門經常利用休息時間加班加點，節假日正常公休都得不到保證。

（二）行政層級式結構造成效率低下、職責不清、檢察人員素質提升緩慢

現行檢察機關行政科層式的機構設置，也形成了行政審批式的辦案模式。辦案程序一般是承辦人進行初審，拿出處理意見，交由部門負責人審批，再交由分管副檢察長決定。復雜一點的案件往往還要經過部門會議討論，提請檢委會決議。這些復雜的程序設置初衷是確保案件的審慎處理和準確無誤，但實際操作中，由于具體承辦人不是最終的決定者，往往采取方便處理的方式規避責任，要么對案件簡單決定，要么把問題提交上去。而非案件直接承辦人來參與案件的討論，也不能全面掌握案件的具體情況，僅就匯報材料所提供事實進行議論。而匯報材料也由于承辦人的主觀偏好往往不完全符合案件事實，更有甚者非案件承辦人往往帶有自己觀念上的既成觀點來發表意見，徹底使得承辦人喪失自己的獨立判斷，聽從民主決策程序的結果。辦案工作違背了司法親歷性原則，上級領導的水平限制著具體辦案的下屬人員水平的發揮。這種辦案模式造成了職責不清、效率低下，檢察人員業務素質和工作水平也提升緩慢。

二、機構改革的原則和方向

（一）提高人力資源利用效率

社會發展需要良好的司法保障，檢察機關的法律監督職責也顯得日益重要，查辦職務犯罪保證良好的政務環境，打擊刑事犯罪維護社會良好秩序，加強司法監督維護人權和社會公平正義，檢察機關的任務越來越重。檢察機關的編制一直比較有限，人員素質也在逐步提高，為了適應新形勢和新任務的要求，就需要提高現有人才的使用效率。機構設置是人才資源發揮作用的載體，通過機構改革就要達到人才充分利用的目的，將檢察人才分配到合適的崗位上發揮出各自的專長，當下存在的部門之間人員工作分配不均問題就應該在機構改革中予以糾正，通過機構改革提高人才使用效率。

（二）全面履行法律監督職責

長期以來檢察工作發展很不平衡，在各級檢察機關中反貪局作為反腐敗的主要職能部門，在社會上有較大的影響。而反瀆部門由于瀆職犯罪查辦過程中存在“三難一大”（發現難、取證難、查處難，阻力大）的問題，反瀆工作一直舉步維艱，很多檢察機關的反瀆部門還在追求立案“零突破”標準的階段。刑事檢察工作是檢察機關的一項傳統內容，居于公檢法辦理刑事案件程序的中間環節，偵監和公訴業務正常開展。而訴訟監督職能行使的效果都很有限，民事行政檢察工作仍處于起步階段，行政抗訴工作在很多檢察院還沒有正式開展，監所內非正常死亡以及其他侵犯人權現象時有發生，監所執行監督仍需加強。

（三）建立制約有力、運行高效的工作機制

機構的分散、職能的重疊是現行檢察機關機構設置中的一大問題，機構改革中在著眼于人員的合理配備、法律監督職能全面行使的基礎上，更要建立制約有力、運行高效的工作機制。業務工作需要加強監督和指導，改變以往職責不清的狀況，改變行政審批式的管理方式，需要成立專門的指導、監督部門，在保障檢察官獨立辦案的基礎上，從制度上、機制上提供其獨立開展工作的支持，并進行必要的監督。機關內務管理和后勤保障上，要積極發揚民主，在專門部門負責的基礎上，實行院務公開，保證全院干警及工作人員對院務管理的參與和建議權。在人員任免及重大事項決策上要發揮黨組的集中領導作用，把黨組的工作日?；粩嗉訌婈犖榈墓芾恚谒枷肷险紊辖M織上保證黨的領導，保證檢察工作的正確政治方向。

三、機構改革的具體設想

（一）以業務工作為中心進行機構設置和人員配備

開展檢察業務工作是檢察機關存在的理由，所以機構設置必須滿足檢察業務開展的需要。以檢察業務部門為中心，其他部門應該在滿足業務需要的前提下設置，既不能浪費資源，也不能限制業務工作的正常開展。根據與業務工作的服務關系的不同可以劃分為檢務保障類和政治人事類，因而檢察機關內部就形成以業務部門為主體，檢務保障部門和政治人事部門為兩翼的三大部門體制的檢察機關機構設置。根據工作需要，三大部門的人員配備比例可以確定為85%、10%和5%，85%的人員從事檢察業務工作，10%的人員從事院內管理和保障服務工作，和5%的人員從事思想政治組織人事教育工作。

（二）整合業務部門，形成一個綜合業務部門和三大具體業務部門

（1）業務部門中成立行使業務指導、咨詢、監督和考核為一體的專職檢委會的綜合部門，其具體職責涵蓋了現行的研究室、檢委辦和業務監督管理中心。專職的檢察委員會機構的設立解決了業務指導、監督、咨詢職能的日常化要求，能夠對需要討論的案件遵循司法規律進行合議和決定，對提交檢察委員會討論的事項進行充分的論證，及時對業務經驗進行總結。

（2）職務犯罪檢察部門，其具體職責涵蓋現行的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局和職務犯罪預防部門。將職務犯罪偵查權合并起來行使，有助于發揮人員的合力，集中力量辦理重大案件，也有助于逐漸將反瀆職檢察工作開展起來。因為職務犯罪往往是交叉感染的，比如瀆職侵權行為，很大可能就存在貪污受賄問題，人為地將二者分開是對職務犯罪性質的違背。組建統一的職務犯罪偵查部門，便于組建專業偵查隊伍，提高偵查效率；也便于構建職務犯罪偵查決定權和執行權相對分離的體制，提高決策的穩妥性和正確性，避免權力的濫用。 而職務犯罪預防和職務犯罪偵查結合起來開展才能更有效，更有針對性和說服力。

（3）刑事案件檢察部門，其職責涵蓋現行的公訴部門和偵監部門。刑事案件的辦理是檢察工作的一項傳統內容，由于其銜接了公安和法院兩家的訴訟程序，這些工作已經取得了一定的經驗，具備了一定的水平。

（4）訴訟監督檢察部門，其具體職責涵蓋現行的控告申訴部門、民事行政檢察部門、監所檢察部門。隨著國家法治進程的推進，司法工作在社會生活中的影響不斷上升，訴訟監督工作對于維護司法公正和社會的公平正義具有重要的意義。

（三）組建檢務保障部門，提高保障水平和效率

檢務保障部門，主要從事機關內的行政管理和后勤服務，涵蓋現行的辦公室、技財裝備部門和司法警察大隊。辦公室和技財裝備部門的分開設立客觀上增加了辦事成本，影響了辦事效率。檢務保障工作應根據檢察業務的需要，在諸如人員接待、會場布置、車輛配備、辦公設備以及財物供給等方面服務應該盡量一步到位，減少層層審批的程序性效率損耗。

（四）組建政治人事部門，改進“管人”工作方式

政治人事部門，主要從事的是管人的工作，抓好隊伍建設和干部的管理、培訓、教育、考核、監督，具體職責涵蓋現行的政工部門、監察部門和機關內黨的工作?，F行政工部門、監察部門和機關黨委工作交叉現象十分嚴重，同樣工作在不同部門之間重復，也讓業務部門應付了多重的工作任務，使得一些教育活動不得人心、收效甚微。將這些“管人”的工作合為一體，避免重復性工作和形式主義弊端，根據業務工作開展的需要，進行必要的思想政治教育、職業道德培養、廉政和紀律作風建設，將增強這些工作的積極效應。

（五）構建領導決策體制和工作機制，發揮機構改革的整體效果

三大部門的機構設置以及三類業務工作的劃分，做到了分工明確，但要做好各項具體工作，還必須建設監督有力、運行高效的工作機制。根據三大部門不同的工作性質，應該完善檢委會、院務會和黨組會的領導決策機制和具體的工作機制。

業務工作中實行專職檢委會的統一指導、監督、咨詢和考核，分管副檢察長具體負責，辦案檢察官獨立辦案的工作機制。取消部門負責人的職位設置，改變案件辦理的行政審批式模式，嚴格限制檢委會討論決定案件數量，把辦案責任具體落實到辦案檢察官個人，輔之以專職檢委會的指導和咨詢建議，專職檢委會的全程監督和考核，這有助于提高辦案質量，提升辦案檢察官的辦案水平。專職檢察委員會的工作也需要監督，因而組成全院檢察委員會例會是民主行使最高業務決策權的方式，專職檢察委員會定期向全院委員會匯報工作，接受其監督。

檢務保障部負責人稱主任，不再由副檢察長分管，副檢察長的職能只在檢察業務領域。檢務保障部門負責全機關內的行政管理和后勤服務，事關全院的決策由院務會決定。院務會的組成和決策實行民主制，由全院干警推舉的代表組成，對檢務保障部門的工作進行監督，就全院管理、財務、裝備等重大事項討論決定。

政治人事部門負責人為黨組副書記，稱政治指導員或者政治部主任，協助黨組書記做好干警的思想政治、組織人事、教育培訓和紀律作風建設工作。政治人事部門是黨組會的工作機構，具體執行黨組會的決議，就人事任免、職級晉升、隊伍管理、黨的建設等工作向黨組會負責，實現黨組會工作的日常化，確保黨對檢察工作在組織、思想、政治上的領導。

（作者簡介：王幫元，男，法學碩士，全國檢察理論研究人才，海南省人民檢察院第二分院政治部干部，研究方向：憲法與行政法學。）