中國金融抑制問題的政治經濟學

摘要：本文從利益集團理論的視角對中國金融抑制問題給出了一個政治經濟學解釋，認為中國金融抑制的制度安排內生于給予改革當中利益受損集團金融補貼的需要，為了維護轉軌時期的社會穩定，降低改革成本，在財政能力持續下降的情況下，中央政府通過加強對金融體系的控制，以利差租金和貨幣發行收益為主要路徑向國有企業、政府財政提供金融補貼。但近年來，隨著居民收入在國民收入分配中所占比例的下降，由金融抑制引發的社會風險的累積、金融效率損失等問題使得中國如果繼續維持金融抑制政策將產生巨大的社會成本和效率損失。

關鍵詞：金融抑制；利益集團；金融補貼；政治經濟學

文獻標識碼：A 文章編號：1002—2848—2011(05)—0010—08

一、引言

在發展中國家工業化的起飛階段，儲蓄不足形成的資金瓶頸往往構成阻礙經濟增長的重要因素。為了打破資本積累不足形成的“貧困的惡性循環”，實現經濟增長的趕超戰略，大多數發展中國家通過金融抑制政策把大量的資金優先配置到工業部門。Mckinnon與Shaw認為，發展中國家的金融抑制主要表現為對利率實行嚴格的控制、對銀行存款要求很高的準備金、強制性的信貸配給以及不斷上升的通貨膨脹，同時實行資本管制。中國作為世界上最大的發展中國家，與其他發展中國家有著一些共同的特點，也表現出了金融抑制的現象。從改革開放至今，雖然金融市場的準入有了一定程度的放松，金融中介在資源配置當中的作用不斷得到加強，金融抑制的程度有了明顯的放松，但是在某些方面金融抑制現象還依然嚴重。這主要表現在以下兩個方面：首先，實行比較嚴格的利率管制，實際利率一直低于市場利率，特別是自2002年以來，存款的實際利率長期停留在“負利率”。其次，政府通過金融資源配置權控制，保證金融資金的體制內流向，造成了對以民營企業為代表的金融歧視現象。國內學者對目前我國金融抑制現象做了許多研究工作，但是這些研究對我國金融抑制現象的解釋還遠非完善，其中一個很重要的原因在于忽視了金融政策形成的政治基礎，特別是利益集團在其中所發揮的作用。本文試圖從另外一個角度——利益集團的視角，對中國的金融抑制問題給出一個政治經濟學解釋。

二、改革阻力、改革成本與利益集團的內在邏輯

本文旨在從政治經濟學的角度對我國金融抑制現象做出一個解釋，在對金融抑制現象展開具體的分析之前，我們先來對本文所涉及到的一些重要理論基礎進行梳理。筆者希望通過對相關理論的梳理，能夠首先從宏觀上勾勒出我國金融抑制現象產生的基本路徑，為下文對金融抑制現象的具體討論提供一個完整的理論框架。

制度變遷被認為是人們在“成本一收益”分析基礎上而做出的理性決策，只有當制度變遷的預期收益大于預期成本時，才能夠在一個社會內部看到改變現有制度和產權結構的企圖，制度變遷才有可能發生。潛在利益的存在是制度變遷得以實現的誘導因素，如果每個人都能從制度變遷中獲益，那么制度變遷不會遇到什么太大的阻力，因為這個改革過程屬于“帕累托改進”。但是，在很多情況下，改革絕不是一件符合全體人民意志的事情，而是一個充滿了利益沖突的過程，甚至最終也很難做出一致的選擇。經濟體制改革實質就是要改變人們之間的利益關系，在這當中總會有人受到一定的損失，而不是只有人獲益而無人受損。因此，如何對潛在利益進行分配是一個制度變遷無法回避的重要命題，對潛在利益的分配在很大程度上取決于利益結構的調整，經濟改革不可避免地會觸及到對現存體制下利益存量和新體制下收益增量的分割。

改革的這種性質，決定了在改革過程中必然會遇到各種各樣的阻力，其中來自利益受損集團的抵制和反對將成為引起改革阻力的重要變量。Shirk、Susan認為：經濟體制改革實質上是一個各種關系、利益被重新調整和分配的過程，如果既得利益集剛的權益得不到有效的保護，他們將反對改革。Laffont、Qian指出：潛在利益受損集團的反對構成了經濟改革的基本障礙，即使在政治不夠民主的國家中也是如此。由于改革涉及到利益存量和增量的重新分配，要使所有成員都一致同意改革幾乎是不可能的，即便改革最有“帕累托改進”或“卡爾多改進”的性質，它也會因為利益結構調整引起的利益格局相對變化以及改革本身的不確定性，引起一些利益集團的反對。經濟改革當中的潛在利益受損集團將動用手中的資源阻止改革的正常推進，只要這樣做所帶來的收益增加或收益損失的減少大于付出的成本，這種阻止改革的活動就會持續進行下去。這里需要指出的是，利益集團的抵制對改革產生阻力的大小不僅僅取決于利益集閉成員數量的多少，更取決于這些利益集團所擁有的各種權利資源。即使抵制改革的潛在利益受損集團數量很少，改革所面臨的阻力也會因為利益集團所掌握的強大權利資源而增大。

經濟改革的問題在于不僅會遇到阻力，更重要的是利益集團抵制形成的改革阻力將會轉化為改革的成本，阻力越大，改革的成本也越高。利益集團的反對將阻礙改革的正常推進，延誤改革的最佳時機，延長舊有體制的壽命，造成社會資源的浪費。當改革阻力過大時，將導致社會不穩定，出現社會政治危機甚至是嚴重的武裝沖突，這種情況下社會生產活動將停滯不前，改革的成本將以幾何級數的方式上升。當利益集團的強烈抵制導致改革成本過高時，改革就無法正常地進行下去。在這種情況下，通過對受損集團進行利益補償，以換得他們對改革的認同和支持是可行的。雖然對利益受損集剛進行補償依然要產生一定的成本，因為這將不可避免地在一定程度上造成市場信息的扭曲和資源配置的低效，但是我們有理由相信這些成本的增量將遠遠小于由于嚴重的社會不穩定而產生的損失。因此，當改革具有“帕累托改進”或“卡爾多改進”的性質時，我們可以通過給予利益受損者補償的方式來降低改革的成本，進而保證改革目標的實現。Laffont、Qian認為：任何一個對利益受損集團的補償方法都面臨著兩個基本約束。約束條件一：給予受損者以補償的方式受到政府補償承諾可信性的約束，即利益補償的實現存在著不確定性；約束條件二：利益補償的資源約束，這主要反應在用于補償的資金或流動性不足上。以上兩個條件，第一個約束條件已經超越了本文所要討論的內容。因此，在下文我國金融抑制內生性的分析中，我們將主要同繞第二個約束條件，即如何解決補償資金不足問題展開討論。

三、我國金融抑制現象的內生性分析

按照上文梳理出的理論分析框架，我們認為我國金融抑制現象產生的基本路徑應該是這樣的：金融抑制現象是政府為了給予改革中利益受損集團一定利益補償，從而減小改革阻力、降低改革成本，保障改革工作得以順利推進的金融制度安排。以下我們將按照這一思路，通過對改革巾利益受損集團的具體分析來揭示金融抑制現象的內生性。

(一)我國經濟改革中的利益受損集團

1.國有企業

經濟改革需要形成完善的市場機制、公平的競爭環境和穩定的社會局面，不管是市場機制的建立，還是公平、穩定社會環境的形成都客觀上需要有一個經濟主體來承擔改革的成本。由于國有企業在舊有經濟結構中特殊而重要的地位，國有企業只有靠犧牲自己的利益來承擔這種改革成本，才能保證改革政策和措施得以順利貫徹執行，為其他成分的非國有經濟發展創造有利的外部條件，經濟轉型過程中國有企業背負的政策性負擔成了國有企業利益受損問題產生的根源。以失業問題為例，由于我國轉型之前并沒有建立起完善的社會保障體系，為了防止過早地釋放出失業問題的破壞性能量，造成劇烈的社會動蕩。國有企業吸收了多于其自身需求的勞動力，產生了隱性冗員和在崗失業。政策性負擔對國有企業產生的負面影響表現在兩個方面：其一，政策性負擔導致國有企業任何旨在提高其績效的措施和努力都是難以奏效的，年復一年持續的政策性負擔使得國有企業經營績效的惡化和虧損的增加成為一個必然的現象。其二，在出現效益下滑和虧損增加的情況下，國有企業不是通過改善治理結構、加強管理、降低成本等措施來求得生存與發展，而是以政策性負擔為借口為其所有經營失敗開脫責任，并以此向政府索要補貼。從政府的角度而言，由于政府和企業之間存在著信息不對稱，無法區別虧損的原因多大程度上是自身經營不善造成的，多大程度上是政策負擔造成的，所以國家從社會穩定的大局出發，只能對國有企業的所有損失承擔全部責任，形成國有企業的軟預算約束。

2.政府財政

政府在經濟改革當中一直扮演著非常復雜的角色，一方面，政府是經濟改革的直接倡導者和最重要的推動者，需要持續不斷地把大量資金和其他社會資源投入到改革活動中，以確保改革的正常推進。另一方面，政府作為改革當中的一方利益主體，其自身利益在改革初期也很大程度上受到了損害，這主要體現在政府財政收入的迅速減少上。

政府在改革中扮演的雙重角色造成了政府財政面臨著兩難悖論。在政府財政收入上，改革之前國有企業上繳的利稅一直是政府財政的主要收入，實行市場化改革就必須放松對國有經濟部門的控制實行“放權讓利”，加之國有企業經營績效的惡化等綜合因素導致國有企業上繳財政的利稅逐年降低。而此時國家還沒有建立起面向市場的稅收征收體制，雖然中央政府對財稅體制進行了分稅制改革，但是稅收的增加仍然滿足不了經濟改革的需要。以個人所得稅為例，1996年城鄉個人收入占GDP的比例是近70％，但是個人所得稅占GDP的比例只有0.2％，遠遠低于發達國家28％和發展中國家11％的平均水平。這不可避免的造成政府財政收入迅速下滑，國家財政收入占GDP的比例從1978的30％下降到1995年的15％，中央政府財政收入占GDP的比例則在1993年下降到最低點2.76％。與此同時，在政府財政的支出上，由于國有企業政策性負擔造成的軟預算約束，政府財政沒有減少支出的彈性和空問。政府財政的兩難悖論使單純依靠財政收入對國有企業和其他利益受損集團進行補貼變成了不可能完成的任務，國家迫切需要尋找另外一個資金來源緩解政府財政的巨大壓力，以保證改革進程不被中斷。

(二)利益補償與金融抑制的內生性

在國有企業和政府財政收入迅速下滑的情況下，城鄉居民收人在國民收入分配中所占的比例得到了較大的提高，再分配中居民收人所占比重中由改革初期1978年的49.3％上升至1996年的69.3％，增加了20個百分點(見表1)。隨著城鄉居民收入的不斷提高，城鄉居民的儲蓄水平也逐年攀升，反映貨幣化水平的經濟指標M2／GDP的值從1978年的不到40％，上升到1995年的104％，2010年該指標更是高達190％。這就使中央政府通過金融動員彌補國有企業損失和下降的財政能力成為可能。事實上也是如此，1985年國家開始實行對國有企業實行“撥改貸”，將國有企業財政計劃內的撥款全部改為向銀行貸款，國有銀行替代財政按照政府意愿向國有企業提供資金支持，為了確保有效的金融動員和資金的體制內流向，政府以國家信用的方式為國有企業和國家財政吸收居民存款提供擔保。

通過以上的分析，我們可以概括出一條我國金融抑制產生的完整路徑：為了降低改革成本，維護轉軌時期的社會穩定，在財政能力持續下降的情況下，中央政府通過加強對金融體系的強控制，以低息貸款的形式向經濟改革過程中的利益受損集團(國有企業，政府財政)提供補貼，以減小改革遇到的阻力。

金融抑制是政府為了給予國有企業和國家財政金融補貼而內生出的制度安排。雖然90年代中期以后隨著國家稅收體制的完善，國家財政實力得到增強，基本能夠實現財政收支的平衡，國有企業改革也逐步完成，金融抑制這一制度安排產生的社會經濟背景逐漸消失。但是，中國的金融抑制現象卻并沒有消失而是延續至今，究其原因主要有以下兩個方面：第一，由于“路徑依賴”效應的存在，國有企業和政府財政作為金融抑制這項制度安排的兩個重要受益集團并不會主動放棄自身的既得利益；第二，城鄉居民和非公有制企業作為金融抑制的利益受損集團，因為其集團成員的分散性特點，單個成員的所受損失只是集團整體損失的很小一部分，由此形成的“搭便車”心理會造成“集體行動的困境”。同時，與國有企業和政府相比，非公有制企業和居民所掌握的權利資源明顯不足，這些原因共同導致了新一輪金融制度變遷的行動集團不能有效形成，金融抑制的制度安排得以長期維持下去。

四、中國金融抑制的不可持續性

金融抑制作為我國轉軌時期一種內生的制度安排，無疑對減少改革阻力、降低改革成本發揮了重要作用，對我國在改革的過程中能保持高速的經濟增長做出了巨大的貢獻。但是，在改革進程啟動了三十多年后的今天，改革初期金融抑制政策得以產生和維持的政治經濟基礎已經發生了巨大的變化。與此同時，金融抑制在經濟發展當中所發揮的作用和造成的客觀結果也已經悄然發生了改變，金融抑制政策正在從一個保證改革進程中各利益集團獲益相對均衡的“穩定器”變為一個劫貧濟富的“抽水管”，由此而引發的社會風險的累積、金融效率損失等問題使得我國的金融抑制政策面臨著嚴峻的挑戰。

(一)金融抑制：從“穩定器”到“抽水管”

在上文的分析當中我們提到，我國在改革初期采取金融抑制政策的一個重要前提是：國有企業和政府財政在國民收入所占比例迅速下滑的情況下，城鄉居民收入在國民收人中所占的比例得到了較大的提高，個人部門是改革初期的最大受益部門。雖然國有企業部門和政府部門是相對的利益受損部門，但是金融抑制政策提供的金融補貼使得他們的損失得到了彌補，這就使得啟動伊始的改革具有“卡爾多改進”的特征，各利益集團的權益都能夠都得到基本的保障，這是改革在一開始就得以順利推進的基本原因。然而，從改革的長期過程來看，這種依靠金融抑制而實現的“卡爾多改進”則無法持續。特別是在改革進入到2000年以后，個人部門作為改革最大受益者的地位已經發生了顯著的改變，城鄉居民收入在國民收入中所占的比例持續下降(如表1所示)，2000年國民收入初次分配中居民收入所占比重為51.4％，而2009年居民收入所占的比重只有42.8％，10年間下降了8.6個百分點；居民收入在國民收入再分配中所占的比例也由2000年的64.8％下降到2007年的54.3％，8年間更是下降了10.5個百分點。不僅如此，與西方發達國家相比我國居民收入占國民收入的比重也明顯不足，例如：美國的居民收人占國內生產總值的比重一直保持在70％以上。

造成居民收入比重下降的原因是多方面的，本文并無意過多涉及這方面的討論，但是筆者需要指出的是，改革初期的利益受損集團(國有企業、政府財政)在改革的推進過程中逐步變成了既得利益集團，而居民部門則成為了相對利益受損者。即使在我國收入分配格局已經發生顯著改變的情況下，金融抑制政策仍然持續不斷地把大量金融補貼從居民部門轉移到國有企業和政府財政(如表2、表3所示)，據本文估算，從2000到2009年國有企業和政府財政獲得的隱性金融補貼總計高達162706億元。金融抑制已經從改革初期的“穩定器”變成了既得利益集團的“抽水管”，這就使得本已經不合理的國民收入分配結構受到更加嚴重的扭曲，由此產生的社會風險積累也進一步增加。在我國這些社會風險積累主要表現在兩個方面。經濟方面：由于收入分配不合理使得社會上大多數成員的購買力增長緩慢、內需嚴重不足，制約了我國社會經濟體系的內部循環，降低了經濟的持續發展能力；社會方面：收入分配的不合理在嚴重的情況下會導致普遍的社會階層分化，由于不同階層間社會選擇偏好的對立，從而造成一定區域內的局部社會動蕩，這種社會動蕩最終會對經濟的發展造成嚴重的阻礙，從而產生巨大的社會成本。總之，當居民部門再也無法從改革中獲得利益遞增的預期而自己又需要承擔改革成本時，便不會再支持改革，甚至會出現抵制改革的行動。因此，從改革的長期性和維護社會穩定的全局性出發，繼續長期維持金融抑制不應該是一個最優化的選擇。

(二)金融抑制下的效率損失

改革以來，我國的金融抑制政策導致了非常明顯的效率損失，這種效率損失主要表現在兩個方面。首先，金融抑制政策下，國有商業銀行一直在“促進經濟增長和維持社會穩定”雙重的政府委托目標下運行，銀行的貸款投放并不完全取決于借款企業的投資回報率，資金的市場價值不能得到充分的發揮。具體說來這種效率損失主要來源于不同所有制企業生產效率的差異和政府對信貸資金流向的有意識干預。以往的相關研究表明：在不同的所有制企業的效率比較當中，私營和個體企業的效率最高，三資企業次之，股份制和集體企業再次，國有企業的效率最低。由于國有企業的軟預算約束，在金融抑制的條件下，政府通過對金融資源配置權控制，以此來保證金融資金的體制內流向，這就造成了對以民營企業為代表的非國有制企業的金融歧視現象，大部分的信貸資金投入到了效率較低的國有企業(國有企業貸款所占比例的估算見表2)，而不是效率較高的民營企業。不僅如此，根據國內學者劉瑞明、石磊的最新研究結果：“國有企業不僅本身存在效率損失，而且由于軟預算約束的存在，其拖累了民營企業的發展進度，從而對整個經濟體構成增長拖累”。這就導致金融資金的使用效率被大大的降低，投資的效率損失也就隨之加大。其次，由于我國的工業化進程尚未結束，企業的技術水平和管理水平差異很大，我們可以將企業大致分為技術落后部門和技術先進部門。在金融抑制條件下，利率受到政府的嚴格管制，大大低于技術落后部門的資金邊際收益率，落后部門會由于資金使用成本的降低而進行大量低水平的投資，進而降低經濟增長的速度和質量。技術先進部門也會由于落后部門對資金的擠占而降低投資速度，帶來巨大的效率損失。五、金融抑制條件下金融補貼的形成機制及補貼規模的估算

(一)利差租金

Mekinnon與Shaw認為，發展中國家的金融抑制主要表現為對利率實行嚴格的控制。在金融抑制條件下，國有金融體系通過利率管制以遠低于市場均衡利率的成本動員了居民和非公有制部門龐大的金融剩余，然后又以低于市場均衡利率的貸款利率投放給重點支持的國有企業，使國有企業得到了一筆數量非常可觀的金融租金，以平衡經濟改革過程中出現的各種利益沖突，我們把這部分租金稱之為利差租金。雖然從理論上來看，存款利率被人為的壓低會造成儲蓄的不足，但中同的經驗卻并不支持這個理論上的推斷，由于國家信用的隱性擔保、金融產品種類短缺引起的“強迫儲蓄”等原因導致了中國儲蓄利率與儲蓄水平的弱相關關系。因此，即便是儲蓄利率受到了嚴格地人為壓制也沒有影響到我國儲蓄水平進一步提高的步伐，這就保證了有充分的金融剩余為相關的利益集團提供金融租金。

利差租金是一種近乎完美的稅收替代品，因為租金來源于利差，擠占的是所有持幣人的受益，這一部分租金的支出不會造成禮會總支出的擴大，因此避免了引發惡性通貨膨脹的風險。我們可以通過引入一個簡單的三部門貸款市場供求模型，來說明金融抑制政策下利差租金的產生和分配機制。首先我們假設金融體系只包括三個部門：作為儲蓄供給方的城鄉居民部門、作為金融中介的銀行部門、作為貸款需求方的企業部門，并進一步假設宏觀經濟環境穩定，金融中介成本為零。利差租金的創造機制如下圖所示：(1)在沒有金融抑制的情況下，即自由市場上，此時的利率完全由資金的供給和需求所決定，如圖1中第一種情況所示：S表示資金供給，因為我國利率與儲蓄的弱相關關系，因此S是比較陡峭的；D表示資金需求；r_o是市場決定的均衡利率。(2)在金融抑制條件下，政府對存款利率和貸款利率都進行管制，企業部門可以通過低于市場化利率的貸款取得利差租金。如圖1第二種情況所示：法定存款利率為r_o，法定貸款利率為r₂，此時企業部門將獲得的金融租金(r₁-r₂)，銀行部門將獲得租金(r₁-r₁)。這種情況下貸款的需求量為Q₁，遠遠大于儲蓄的供給量Q₁，閑此政府必需通過對金融資源配置權的控制，才能保證金融資金的體制內流向，以確保國

胡和立和萬安培心。分別對我國利差租金的規模進行了估計，據胡和立估算，1988年全國利差租金的總量為1139億元，分別相當于國家財政收入和中央財政收入的48％和147％；據萬安培估算，1992年全國利差租金總額為1983億元，分別相當于國家財政收入和中央財政收入的57％和202％。由于我國的市場化利率不能得到準確的測量，上述研究采用的市場化利率是由民間借貸利率代替的，但是在對大規模的利差租金進行估算時，使用民間利率具有局限性。因此，本文在對近幾年利差租金進行估算時，將采用我國企業平均的資本回報率作為市場化利率的上限對利差租金的規模進行測算。

(二)貨幣發行收益

在金融抑制政策的條件下，利差租金并不是對國有企業和政府部門進行補貼的唯一渠道，隨著中國經濟貨幣化水平的提高，政府可以獲得龐大的貨幣發行收益。貨幣發行收益主要包括：第一，央行直接發行貨幣的收入；第二，央行在基礎貨幣的創造過程中通過購買國債向政府財政提供融資；第三，央行在貨幣創造過程中產生并上繳中央財政的利潤。上述的三項收益當中除了直接發行貨幣得到的收入外，其余的兩項收益均發生于央行向國內經濟體系注入基礎貨幣。中央銀行發行基礎貨幣的渠道有三種：(1)公開市場業務，購進國債或其他的票據；(2)增加外匯儲備；(3)中央銀行對商業銀行再貸款。以央行發行現金為例，在信用貨幣條件下，現金相當于央行的負債，但是中央銀行本身卻不用承擔任何利息，而央行通過現金發行購買的國債、外匯等資產有經濟部門可以獲得金融補貼。卻是可以生息的，這樣在貨幣發行過程中資產方和負債方的利息差就會產生貨幣發行收入。Ize根據這一思路對87個國家和地區2003年的貨幣發行收益進行了研究，結果表明：貨幣發行收益可以當做財政收入使用，同時不會引起通貨膨脹，是一種準財政收入。本文在對我國改革以來歷年貨幣發行收入的匡算當中將采用Ize的計算方法。

六、研究結論

本文在改革阻力、改革成本和利益集團內在邏輯分析的基礎上，對中國金融抑制問題給出了一個政治經濟學解釋。我們認為，金融抑制是政府為了給予國有企業和國家財政金融補貼而內生出的制度安排，為了降低改革成本，維護轉軌時期的社會穩定，在財政能力持續下降的情況下，中央政府通過加強對金融體系的控制，以利差租金和貨幣發行收益為主要形式向經濟改革過程中的利益受損集團(國有企業，政府財政)提供補貼，以減小改革遇到的阻力。但是近年來，隨著改革的向前推進，改革初期金融抑制政策得以產生和維持的政治經濟基礎已經發生了巨大的變化，居民收入在國民收入分配中所占的比例持續下降。金融抑制在經濟發展當中所發揮的作用和造成的客觀結果也已經悄然發生了改變，金融抑制政策正在從一個保證改革進程中各利益集團獲益相對均衡的“穩定器”變為一個劫貧濟富的“抽水管”。由此而引發的社會風險的累積、金融效率損失等問題使得我國金融抑制政策的可持續性面臨著嚴峻的挑戰，從改革的長期性和維護社會穩定的全局性出發，繼續長期維持金融抑制不應該是一個最優化的選擇。