論網絡環境下政府信息資源的有效配置

收稿日期：2011－04－25

〔摘要〕本文從網絡環境下政府信息資源有效配置的必要性和可行性出發，從宏觀和微觀兩方面討論了政府信息資源配置的標準，結合政府信息資源的特性和使用現狀，分析影響政府信息資源有效配置的因素，并提出有利于解決政府信息資源有效配置問題的方法。

〔關鍵詞〕情報理論；網絡環境；信息資源配置；政府信息資源

DOI：10．3969／j．issn．1008－0821．2011．08．042

〔中圖分類號〕G250.73 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008－0821（2011）08－0165－04

Theory of the Effective Configuration of Government Information Resources under the Network Environment

Chen Sixuan Lou Cequn

（Department of Information Management，Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China）

〔Abstract〕This article begined with the necessity and feasibility of the government information resources efficient allocation under the network environment.From the macro and micro perspective，it discussed the allocation standard of government information resources.With a combination of the characteristics of government information resources and the analysis of influential factors which occurs in the process of government information resources allocation，then put forward some schemes on allocation of government information resources to solve the problems.

〔Key words〕intelligence theory;network environment;information resource configuration;government information resources

隨著信息時代的到來，國家信息化建設取得了舉世矚目的成就，信息資源在我國社會經濟活動中的作用和地位也得到了進一步的提高。政府作為一個社會公共信息資源最大的擁有者、發布者和使用者，在其政務活動中必然產生或者獲取各類信息資源，這些信息資源就構成了政府信息資源。政府信息資源是社會發展所需要的一種重要資源，伴隨網絡技術的飛速發展，政府信息透明化、網絡化逐漸受到人們的關注，網絡環境下的政府信息資源在政務活動乃至人民的日常生活中都產生了深遠的影響，其配置效率的高低對于社會發展具有重要意義，如何有效的配置政府信息資源顯得尤其重要。

1 政府信息資源有效配置的標準

信息資源配置是指將有用的信息在不同的時間和不同地區、不同行業、不同部門進行分配、流動和重組［1］。

所謂信息資源的有效配置是指在兼顧公平和效率的前提下，尋求適合科技、經濟和社會發展需要的、功能多、效率高、結構合理的信息資源體系，以達到信息資源共享的目的［1］。信息資源配置必須打破傳統的信息資源部門所有以及自我封閉、各自為政的小生產模式，形成重點突出、協調互補的信息資源聯合配置格局。信息資源作為一種資源，其最根本的特點之一便是稀缺性，如何使稀缺的信息資源發揮最大的效用，其實質便是將有限或稀缺的信息資源依據各種用戶的信息需求，在各種可供選擇的投資方案中進行分配，以使各種方案產生的社會總效用最大。這些理論同樣適用于政府信息資源的有效配置，政府信息資源與其他傳統信息資源一樣具有稀缺性、需求性等經濟學特征，正是這些經濟學特征的存在，使得政府信息資源的有效配置不僅必要而且可能。

政府信息資源是一切產生于政府內部或雖然產生于政府外部但對政府活動有影響的信息資源的統稱［2］。它在具有和傳統信息資源相同的需求性和稀缺性的同時，有著不同于一般信息資源的特殊性。結合網絡環境下政府信息資源自身的特性和以前學者的研究，下面從宏觀和微觀兩個層次對政府信息資源有效配置的標準進行分析。

1.1 基本標準

信息資源配置的標準問題一直是學者研究的熱點。李綱(1999)認為信息資源配置的標準應該是帕累托最優標準。他認為：無論是計劃經濟、市場經濟、還是混合經濟，資源有效配置的概念都是通用的，簡而言之，它是從社會經濟效率的角度對一個經濟制度、一種經濟體制或者一種經濟運行機制給出一個基本的價值判斷標準，來評價其經濟效果。這一標準一直被運用于各種資源效率的分析之中，但是，近年的研究表明，帕累托最優標準有一定的局限性。

吳永臻(2002)認為：在本質意義上，信息資源的配置不能運用帕累托最優的標準分析，因為信息資源的非獨占性特點不能滿足帕累托最優分析的基本條件。但由于知識產權制度的存在，賦予信息態的智慧產品以專有性，使無形資產成立并使之具有與實物資產相同的經濟特性納入現實經濟運行體系。在完善的知識產權法律制度保障和規范的知識產權運行的環下，理論上，可以近似地運用帕累托最優，考察信息資源的配置。我們應該看到實現“帕雷托最優”只有在完全競爭的市場條件下才有可能實現，而對于公共物品，因為外部性存在使得依靠市場得到的公共物品的供需均衡是沒有效率的［3］。而政府信息資源恰恰具有公共物品屬性，因此“帕雷托最優”并不能完全適用于政府信息資源配置的效率問題。

判斷網絡信息資源配置是否有效不能單純地從某一或某些經濟利益主體出發，而必須站在全社會的高度，以社會經濟福利最大化為判定標準。

1.2 具體準則

網絡環境下政府信息資源配置的理想狀態是要在網絡配置過程中實現政治上的公平和經濟上的合理，實際上政府信息資源配置是一個不斷向理想狀態趨近的過程，因此，也應該是一個連續、動態的過程［4］。在這個過程中，各地區、各行業和各部門的信息資源條件、信息技術水平、經濟發展水平、科研任務要求、用戶信息需求都可能會發生變化，政府信息資源的配置需要隨著環境和用戶需求的變化而不斷調整，在以社會福利最大化的基本標準的背景下，實際有效配置的過程中應該遵循以下準則：

1.2.1 資源分配的公平性

公平意味著經濟福利在所有相關的個人或組織之間的分配達到均衡狀態。主要是指在政府信息資源配置的過程中，要充分考慮全社會政府信息資源利用者的權益，做到公平配置。

1.2.2 配置成本的經濟性

信息資源配置的目的是創造更多財富，盡可能減少信息資源配置成本是信息資源配置的基本要求。政府信息資源的有效配置應該遵循簡明節約的原則。

1.2.3 配置模式的多樣性

政府信息資源綜合性強，不能單獨用一種模式來完成資源配置，需要有多種模式共同起作用，才能很好地實現信息資源的配置。

1.2.4 配置信息的導向性

政府信息資源有效配置的落腳點是用戶的有效利用。因此，應對用戶對信息資源的需求進行適應性調查，積極探索信息服務的新模式，使信息資源得到有效的利用。

2 政府信息資源有效配置的影響因素

由于政府信息資源具有十分明顯的“外部正效應”，即其他人會從信息的生產活動中得到好處，而并不支付報酬。從而使得信息生產者的邊際收益小于邊際社會收益，從而導致信息資源產量的不足，與此同時，信息資源具有十分明顯的公共物品屬性，即其消費具有明顯的非排他性，并且不能給生產者帶來收益，減少了信息生產者生產的欲望。此時市場在政府資源配置方面存在著“市場失靈”的問題，需要政府使用國家政策來保證政府信息資源的有效配置。政府掌握著大量具有權威性的信息資源，但政府的信息資源開發利用不充分，盡管在1999年大力推行了政府上網工程，但政府網站上網絡信息資源少，可利用價值低，這就限制了企業、科研人員、個人對這部分網絡信息資源的利用，影響了社會生產效率。總結網絡政府信息資源的管理中主要存在的問題有以下幾個方面：①維護不夠，除了政府運行機制本身的效率外，主要原因是信息維護的成本很高，政府開支相對不足。②可靠性較低，社會流動性加快，加上政府信息資源的外部性，各級政府部門對數據統計和分析的質量得不到保證。③安全性存在隱患，由于網絡技術的進步，許多隱私、商業盜竊等問題逐漸顯現。④利用率低，政府對此類信息沒有進行社會商業性運作，沒有健全的共享機制，公眾獲取政府信息的能力較低。根據網絡環境下政府信息資源配置的特性和使用現狀，本文從政策法規、管理體制、信息技術、信息用戶、配置方式5個方面分析其對政府信息資源有效配置的影響。

2.1 政策法規

在法制國家，資源的有效配置有賴于立法的完善和保障。隨著我國社會主義經濟體制的逐步建立，已有網絡信息資源傳播法和政府信息公開條例等方面的政策法規，但這些現有的法律體系還不能完全適應市場經濟發展的需要，難以保障資源的有效配置。資源的有效配置需要國家規范網絡環境下信息資源配置的各種技術標準。國家不從整體上規范各種技術標準，就很可能形成一個個各自為陣的信息孤島。無法實現資源的共享，也就更談不上更好的利用信息資源。要保證信息資源配置的效率和公平，最大限度的保證政府信息資源的產出，確保政府信息資源在經濟建設中起到應有的作用，政策法規是國家保證政府信息資源的有效配置的重要因素。

2.2 管理體制

政府信息資源的配置需要跨部門、跨行業、跨地區的協同作戰，這需要國家有效地參與，作出有效的管理、規劃與協調，保證這一產業鏈條的有效轉動。在我國缺乏國家層次的全國性、跨行業、強有力的信息管理協調機構。這對實施國家的發展戰略、發展協作性的生產體系、規范行業行為等不利。信息資源的有效配置要求建設適合科技、經濟和社會發展需要的、功能多、效率高、結構合理的信息資源體系。良好的管理機構和合理的配置體系對政府信息資源的有效配置起著關鍵作用。

2.3 信息技術

信息技術是維持信息網絡正常運行和促使信息網絡在運行過程中揚長避短的相關技術的總稱，具體來說，包括以下兩類技術：①維持信息網絡正常運行的技術，如提高網絡吞吐量和可靠性的技術、網絡故障的早期診斷和快速處理技術、加快網絡傳輸速度的技術、網絡信息存取技術等。②信息安全技術，如防火墻技術、密鑰技術、病毒消除技術等［5］。政府信息資源中個人隱私、企業商業信息和國家政治、經濟、軍事等機密信息需要得到技術維護和安全保障。信息技術的發展水平是政府信息資源的有效配置的重要因素。

2.4 信息用戶

政府信息資源的用戶可以分為兩大類：個人用戶、團體用戶。個人用戶主要使用網絡上的免費資源，網絡的開放性、共享性、免費性等特征深入到人們的頭腦，其信息需求的目的是最大可能地獲取免費信息。信息生產者沒有市場利益驅動，在沒有資金的條件下，無法保證信息資源的質量，直接影響到配置的效率。團體用戶對高質量、高效用的信息需求較多，但同樣利用共享信息多，收費信息少，這主要是因為網絡上缺乏高質量的信息資源值得用戶購買。無論是個人用戶還是團體用戶，信息的免費意識導致信息市場的不完善性，市場價格機制無法在資源配置中發揮有效的作用，最終造成資源配置的低效率［6］。改變信息用戶的觀念對信息資源的有效配置有十分重要的作用。

2.5 配置方式

從世界范圍內幾百年的發展史來看，資源配置基本上就是兩種模式，即市場配置和政府配置，由于政府信息資源的外部性和公共物品屬性，市場配置方式的效果不大。政府配置方式是有效配置政府信息資源的一種很重要的手段。福利經濟學家霍布森(J.A.Hobson)認為，為了保證最大社會經濟福利，政府必須干預經濟生活［7］。然而需要指出的是，政府調節同樣具有其自身無法克服的缺陷，過分的依賴政府調節，則會走向另一極端“政府失靈”。資源配置方式是資源有效配置的重要因素之一。國家需要結合政府信息資源的特性綜合多種配置方式來建立適合政府信息資源配置的配置模式。

3 政府信息資源有效配置的對策探討

國外的政府信息化和電子政務建設比我國發達，如美國是最早通過立法等措施建立政府信息公共獲取制度的國家，也是世界上信息公開建設最好的國家之一。美國政府成功的經驗將給我國重大啟示。①要提高政府信息資源的配置效率，應該將現代電子政務技術與政府改革相結合，即通過電子政務達到政府信息資源的優化配置。②要建立統一的政府信息網絡。③要引入美國政府信息網絡建設方面的思想和理念，特別是借鑒美國第一政府網站在網站設計、平臺功能、資源整合、流程再造、互聯互通及服務方面的特點和經驗。

信息網絡的飛速發展，為我國政府信息資源的配置提供了很好的發展環境，借鑒美國政府的成功經驗，結合上述政府信息資源有效配置的標準和影響因素，下面從具體的措施來探討：

3.1 完善政策法規建設

在法制國家，資源的有效配置有賴于立法的完善和保障。要為資源配置打好基礎，需要國家通過行政手段來建立綜合、統一的法律法規。首先要規劃資源配置中信息技術的規范標準和傳播準則，如技術標準，法律規范和管理制度等。與此同時，政府上網必然要涉及到政府信息資源管理及其安全問題，國家應完善知識產權法和政府公開條例等法規和條例，對政府信息的收集和發布、政府信息公開化原則、配置信息資源的組織機構及職責等項工作，都做詳細全面的規定，以確保政府信息資源的有效配置能遵循統一的規定，確保更多的信息能安全可靠的向社會和民眾開放。

3.2 加強管理體制建設

政府信息資源要達到有效配置，要從整體上統籌規劃政府信息資源配置的管理體制。我們可借鑒國外的成功經驗，成立以辦公部門為依托的由CIO負責的政府信息機構，積極調動各級政府的力量，將來各個地區的各種信息源源不斷地匯集于此，形成一個巨大的信息中心。在全國性政府信息協調委員會的指導下，利用高端技術人才，通過網絡搭建一個虛擬的政府信息資源共享平臺，集合政府信息資源各個領域的專家，討論形成一套公平、合理、經濟的資源配置體系，做好共享性高的信息資源的集成配置和特殊資源的分散配置，全面負責政府信息資源配置的規劃、協調、運作和服務等項工作。

3.3 重視配置成本控制

要控制信息配置成本，需要政府統一對信息網絡和實用型商業數據庫和公眾數據庫進行管理。第一，政府信息機構可以利用稅收和補貼均衡各個地區信息網絡的建設，通過文件制定各個地區信息網絡的配置標準，控制各個地區的信息配置成本。我國城市的信息網絡建設不均衡，需要政府在資源配置的時候考慮公平性，利用稅收和補貼減少政府信息資源的外部性，以彌補生產者私人收益小于社會收益的部分，保證信息的生產和質量，滿足社會的需求。第二，政府可以通過電子政務來降低政府信息資源管理的制度與技術成本，使信息公開與共享真正得以實現。電子政務與傳統政務相比的區別在于建立電子政府可以運用信息技術打破原來的界限，使人們可以從不同的渠道獲得政府的各種政策信息和服務［8］。推廣電子政務，關鍵是要建立統一的政府信息資源網絡體系。各個地區派專業人員對實用型商業數據庫和公眾數據庫進行統一規范化管理，由國家政府信息機構將各個地區聯系起來，形成重點突出、協調互補的信息資源聯合配置格局。

3.4 加快信息技術發展

近年來，信息技術的出現和發展為各種物理位置分散的政府信息資源的充分共享帶來了前所未有的發展機遇的同時也帶來了不少挑戰。武漢大學信息管理學院查先進提出了“時間——

空間——品種類型”三維一體的網絡信息資源有效配置模式。這種配置模式要求在不同的時間上對不同地區、不同種類的信息資源進行整合和管理。要確保技術安全，防止政府信息資源中軍事、商業、隱私等特殊信息在網絡中傳遞的過程中遭到非法入侵和惡意攻擊，在政府信息公開的準則下還要保障國家的安全性，無疑是對信息技術更高的挑戰。我國信息技術的發展雖然已經有了顯著成果，但仍然有待進一步提高。國家可以集合信息挖掘、信息組織、計算機技術等信息領域的專家，利用現今比較成熟的技術領域上的優勢，明確不夠完善的信息技術領域，引進國外已經成熟的技術體系，在網絡環境下充分運用現代互聯網絡和信息技術建設一套合理、有效的政府信息資源配置機制，以用戶為中心，為用戶創造一個網絡化的、不受時空限制的、開放性的政府信息資源共享與利用平臺。

3.5 強調用戶觀念轉變

在我國，信息的免費意識已經深入人們腦海中，不管是個人用戶還是企業用戶都在尋求免費的信息資源。如果用戶只選擇免費或者價格低廉的信息商品，會造成“舊車市場”那樣的后果：質量高的信息商品逐漸驅逐出去，留給人們的只是質量差的信息，間接影響到政府信息資源的配置效率。要轉變這種社會現象，需要從兩個方面著手。①抓住用戶免費意識根源。

現在網絡信息的質量參差不齊，缺乏高質量的信息，而網絡信息資源的質量直接影響到信息用戶的觀念。國家政府信息機構可以建立統一標準的門戶網站，為不同類型的用戶設置信息需求導航，加強政府信息資源的質量監控，改善用戶信息資源質量，使用戶自主改變信息消費觀念。②加強用戶思想教育。可以通過國家政策文件，組織各企事業單位學習正確的信息資源消費觀，通過黨團學習和名人講座加大宣傳，貫徹正確的信息資源消費觀，讓信息用戶明白信息商品和傳統商品一樣需要支付報酬，逐漸轉變用戶信息免費意識的觀念。

3.6 政府配置方式多元化

政府信息資源不同于傳統信息資源的特性，使得單一的市場配置方式或者政府配置方式都無法有效的對政府信息資源進行合理配置。無論是市場機制還是政府機制，其本來的功能意義都在于對資源進行有效率的配置，從而最大化地滿足個人和社會的需要。如果不能做到這一點，就是失靈［9］。現在要解決的重要的問題就是政府怎樣有效起到彌補市場缺陷的作用。政府配置方式是有效配置政府信息資源的一種很重要的手段。從政府信息資源的特點來看，目前存在的主要問題之一在于缺乏競爭，由于公共機構對公共商品和服務提供的壟斷地位，缺少外在壓力，同時由于獨家提供也就難以建立一個考核其業績的參照系［10］。因此，可以考慮在政府配置方式的主體下引入市場競爭模式。一方面我們可以放開或放松一些政府高度壟斷行業的進入管制［10］。準許私人資本進入具有準公共物品性質的信息、網絡經營領域，并以法律的形式確定和保護私人資本所應得的利益，以促進私人資本對信息、網絡的投資，擴大信息、網絡的供給，滿足社會對信息、網絡產品的需求。另一方面，可以進行經濟立法，引入競爭機制，以法律的形式建立“游戲規則”，建立有限競爭性服務型政府。通過形式民主打破官僚體制的壁壘，使官僚職位成為具有高風險、高競爭特點的職位，規制經濟主體行為，以保障市場的公平競爭和有效運行。

4 結 語

政府信息資源作為一種公共的經濟資源，具有效用上的有用性和需求上的稀缺性。在網絡環境下，政府信息資源的配置要求將有限或者稀缺的政府信息資源充分挖掘出來，通過建立統一的政府信息管理機構，完善保證資源配置有效進行的法律政策，以電子政務等為主要途徑，在政府內部和社會不同的群體之間公平、有效的分配，達到資源共享的目的。政府信息資源配置效率的高低對于社會發展具有重要意義。結合政府信息資源的特性，借鑒國外政府資源管理模式，只有改變單一的政府配置方式，從信息配置的基礎、成本、技術、觀念等方面綜合考慮以多元化的配置模式來規劃政府信息資源，才能使之達到資源的有效配置。

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