我國“十二五”民生城市建構的主題與引領機制

導讀：在持續城鎮化的時代背景下，城市如何積極承載與吸納新增城鎮化人口，有效促進外來人口、特別是農民工融入，成為民生城市建設的又一關注焦點。建立起各領域發展的長效動態機制，不斷提高城市管理的“人本化”水平，切實有效地實施城市建設的“公眾參與制”，為建設民生城市明確基本導向并提供重要保障。

改革開放以來，全國人口城鎮化率不斷推高，由1978年的17.92%提高到2009年的46.59%，城市居住人口數量不斷增加且進一步增長的態勢顯著；同時，我國城市經濟社會取得較快的發展，城市建設取得不斷的進步。當前，在居民生活水平普遍提高的時代背景下，改革發展正經歷從溫飽社會向小康社會逐步過渡的轉型階段，除了地區生產總值與政府財政收入等宏觀指標之外，人民群眾更加關注就業、家庭收入、教育、醫療、社保以及衣食住行等關乎自身基本生活狀態、發展機會與社會福利的各項社會事業的發展。中國城市建設的目標也從長期以來注重經濟建設開始轉型向更加注重城市居民的生活質量。由此，緊緊圍繞民生開展城市建設工作，全面建設“民生城市”是今后較長時期內面臨的一項重要任務。

一、擴大就業與提高收入是民生城市建設的首要任務

（一）就業與收入的權重關系

就業是民生之本，收入是民生的根本性決定因素，擴大就業就是要從勞動分配的角度來增加居民收入，不斷提高居民收入水平是民生城市建設的根本內涵。建設民生城市，就要充分利用各項資源，在不斷提高勞動者素質的同時，從城市新興產業培育、城市服務業發展、城市基礎設施建設等多個領域不斷創造新的就業崗位，通過各種方式與途徑切實提高居民收入水平。

（二）就業與擇業的對等關系

近年來，受金融危機影響，我國城鎮登記失業率不斷攀高，2007年至2009年分別為4.0%、4.2%、4.3%。今后，在大力推進工業現代化化的基礎上，要加快城市服務業發展，不斷開辟新的就業崗位，努力讓城市居民，包括外來農民工群體獲得更多的就業與擇業機會，不斷降低登記失業率、調查失業率至理想水平。

1、擴大就業：破解城鄉“二元”分割

從具體產業分類上，為擴大就業就是要適度注重勞動密集型產業發展、積極扶持中小企業、大力發展非公有制經濟等，讓農民工進城就業引發的城市勞動力市場“二元”分割不再成為一個問題。從就業形式上，要采取靈活多樣的就業方式，對農民工、下崗職工等降低就業門檻；積極鼓勵自主創業；社會各部門積極提供非全日制、臨時性、階段性和彈性工作時間制的工作崗位。在就業觀念上，無論是用人單位還是勞動者都要扭轉傳統的觀念，用人單位要對一般性的工作降低門檻，放低對學歷、性別、年齡、戶籍等條件的限制；勞動者自身要客觀評估自己，適度放低就業標準與要求。在擴大就業的同時，爭取不斷提升就業質量，一方面要通過產業升級提高就業崗位質量；另一方面，要通過就業與再就業培訓提高就業人員素質，以積極配套產業現代化、高端化、服務化發展對勞動者素質的較高要求。

2、提高收入：衡量就業市場尊嚴

居民收入的增加幅度是民生城市建設成效的重要衡量指標，其提高主要通過兩個基本面來實現，一是不斷提高基尼系數、勞動報酬在初次分配中的比重；二是在再次分配領域，不斷增加各級政府財政支出用于各項民生福利事業的發展。

⑴ 兩次分配的公平機制

具體地，在初次分配領域，要制定并不斷提高行業最低工資保障線、積極發揮工會及社會組織與用人單位對工資分配的談判作用、努力提高職工在企業收入分配中的話語權、完善國家工資指導與法律保障制度。在再次分配時，各級政府在財政支出上增加對社會福利、社會保障、社會救濟等支持力度，要把國民經濟發展、財政收入增加與切實提高老百姓的福利緊密結合在一起。

⑵ 分配體制的實質平等

另外，要創造條件適度提高居民財產收入，把財產收入的提高作為居民全部收入提高的重要貢獻部分。并且，增加收入水平要以低收入群體為重點扶持對象，要注重調節收入分配結構，縮小收入壁壘和差距，并且以全面福利體制建立和完善有效的社會保護機制，穩定社會關系，促進民生城市的建設。

二、促進教育與醫療事業全面發展是民生城市建設的重要任務

教育與醫療事業是民生工作的重點之重，是建設民生城市的重要任務。政府必須下大力氣增加教育與醫療投入才

能從根本上解決制約教育與醫療事業發展的瓶頸問題，實現教育與醫療公平；要通過多渠道籌集資金，實現多元化的投入和籌資機制，擴大對教育與醫療的供給，并不斷提高教育與醫療事業發展專項經費的使用效率。

（一）雙輪驅動的“教育-醫療”制度建設

教育質量的不斷提高是科教興國國策的基本要求，也是民生事業發展的頭等大事，關系到人的發展權利；醫療質量的不斷提高是民生事業發展的重點工作，關系到人的基本生存權利。改革開放以來，我國的教育與醫療質量均得到較大的提高；但是隨著國家綜合實力的不斷增強，人民生活水平的普遍提高，教育事業與醫療的發展相對滯后，還不能滿足人民群眾不斷擴大化的需求。具體地，教育質量提高要涉及到各個階段，包括義務教育、高中階段教育、職業教育、學前教育和特殊教育等，讓不同年齡階段和群體的人均能接受更好的教育。不斷提高醫療質量與水平，當前就是要加大新醫改方案中各領域的改革力度，包括基本醫療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫療衛生服務體系建設，提高基本公共衛生服務水平，實施公立醫院改革等，進一步解決好“看病難、看病貴”等問題。

（二）開放兼容的“教育-醫療”公平發展

1、城市教育的不平等現象

當前，城市教育主要出現以下幾個方面的不平等，一是“贊助費”的高門檻使得相對“有錢”或“有權”家庭的孩子有進入“名校”的機會，其他家庭卻望而止步；二是“重點學校”與“非重點學校”客觀上存在資源配置和教育質量上的差異；三是外來農民工子女與市民子女享用教育機會的不均等。今后，加大對城市教育事業的財政支持力度，積極引導社會力量進行教育投資，不斷促進辦學條件規范化與統一標準化，建立公平的學校資源分配制度。

2、城市醫療的不平等現象

城市民生建設中醫療的不公平主要體現在：一是不同群體享受不均等的醫療服務；二是醫療商業化使得醫療機構與病人之間存在服務主體與對象的錯位，醫生或醫院“特權”現象一定程度上影響到病人的基本醫療權益的公平實現；三是醫療資源配置在不同機構之間差距較大。促進醫療公平與教育事業一樣，在加大投入力度基礎上，更需要從制度上深化改革以提高公平度。

教育與醫療公平度大小直接影響到民生城市建設的成敗，如何在改革開放的時代洪流中，走出一條讓全體百姓都獲得顯性的、實質性的利益，這相關市場機制，相關政府調控。也是人們期待的民生城市的平穩轉型建設的創新走向。

三、健全社會保障體系是民生城市建設的基礎工程

社會保障是民生建設工作的常青藤，建立健全社會保障體系是確保民生城市取得有效建設的重要標志之一。當前城市社會保障體系不健全，社保覆蓋面較窄，基本醫療、養老、最低生活、工傷、失業、生育保險制度以及各項保障金管理制度均有待進一步完善。

（一）社會保障制度的賦權核心

在全國社會保障制度改革與體系不斷完善的進程中，針對城市社會保障事業發展，要有重點地推進城市社會保障制度的各項深化改革工作。具體地，一是要完善城市弱勢群體的社會保障制度，對下崗職工、農民工、退休老人、失業人員、基本喪失勞動能力人員建立起健全的社會保障制度體系；二是完善城鎮居民基本醫療保險制度，逐步對靈活就業和低收入群體開放；三是針對社保基金難以維持、社保基金管理漏洞很多、社會保障法制滯后等問題健全社會保障基金管理制度與基金監管法律體系。

（二）社會保障制度的覆蓋現狀

目前，我國社會保障覆蓋率普遍不高，如截止2009年年底，全國參加城鎮基本養老保險人數為23550萬人，占全國總人數的17.6%，依然低于國際勞工組織規定的最低20%的覆蓋率。今后，要以擴大居民社會保障覆蓋面為重點，尤其是擴大到低收入群體、農民工及靈活就業人員群體，逐步實現覆蓋城鎮全體勞動者，以加快完善城鎮社會保險體系。另外，尤其要指出的是要調動民營企業參保的積極性。民營企業是社會主義市場經濟最活躍的重要組成部分，吸納大量就業人員，例如2009年城鎮就業人員總量為31120萬人，其中僅個體與私營企業的就業人員為9789萬人，占到31.5%。目前，個體與私營企業社保參保率相對其他企業要低，今后采取多種措施，滿足這部分就業人員的社會保障需求。

（三）社會保障制度的多元范式

在完善社會保障制度與擴大參保率范圍的基礎上，不斷提高城市社會保障標準是讓群眾切身地分享到改革開放成果的重要方式之一。尤其是不斷提高養老保險、醫療保險、最低生活保障的保障線水平，解決居民基本生活的后顧之憂。在有效征收社會保障基金的基礎上，各級政府根據自身財政狀況，可以適度差異化地提高各項社會保障中的配套資金。

四、促進外來人口融入是民生城市建設的重要課題

（一）外來人口的生存風險

城市外來人口，尤其是農民工群體是城市人口的重要組成部分。無疑，中國城市的現代化建設與發展凝聚了農民工的心血與汗水；但是這部分群體在城市生活一直處于底層，他們大多從事體力勞動，工作時間長、風險大，工資水平相對較低、居住條件差、社會保險參保率低、子女教育得不到保障、受社會尊重程度不高。為推進和諧社會建設，為確保城鎮可持續發展，不斷改善農民工群體的生活條件，促進其真正融入城市社會是民生城市建設的重要補充與必要任務。另外，一部分非農民工的外來人口的城市社會融入同樣需要充分考慮。

（二）城市人口的吸納能力

城市新增人口客觀上給城市空間帶來承載壓力，因此全面提高城市的綜合承載力是積極吸納外來人口的首要途徑。建立城市人口吸納能力動態評估機制，不斷加強城市建設與管理工作，以提高城市的人口吸納能力。具體地，就是要一方面在不斷提高城市生態空間的人口承載力與城市基礎設施與社會事業的人口承載力基礎上；另一方面，通過不斷優化產業結構，尤其大力促進現代加工制造業與服務業的發展，不斷提高城市產業就業崗位的人口吸納能力。同時，通過優化調整城鎮空間布局，在促進城市舊城區發展轉型的同時，結合城市郊區化的合理發展，有效地疏散舊城區人口，處理好城市人口密度與人口分布的關系。

（三）戶籍厘定的融入障礙

目前，戶籍與社會保障方面的障礙是農民工群體不能真正融入城市社會的主要原因。當前，戶籍制度安排使得農民工在就業選擇上大多被安排在制造業與建筑業領域，同時也無法享受城市的各項社會福利、子女教育等待遇；城鎮居民社會保障享有的就業、醫療、工傷、住房等待遇農民工多數無法申請得到。另外，對農民工群體的法律援助體系尚不健全，農民工用法律手段維權存在一定障礙。因此，今后要加快戶籍制度改革，破除城鄉二元戶籍管理模式；加快社會保障制度改革，有必要對農民工群體或城市外來弱勢困難群體實施傾斜保障政策；政府財政出資建立農民工法律援助資金，建立農民工法律援助的無償支付制度。

（四）流動人口的動態管理

建立城市流動人口動態監測機制，對流動人口實施動態化與社區化管理。當前，城市流動人口信息監測尚不健全，人口管理部門對于流動人口與空間分布信息依然掌握不全，不能及時為城市管理提供可靠人口信息決策支持。要探索建立城市流動人口管理與決策信息系統、城市流動人口綜合服務管理信息系統，積極推進流動人口信息系統標準化建設，為流動人口管理提高信息支撐，進而積極引導流動人口的社區化管理，讓其真正享受市民的各項基本權益。

五、城市人本化管理是民生城市建設的必然要求

城市管理主要是指市政事務管理，包括城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務等綜合管理。在我國推進服務型政府建設的進程中，城市管理隨之發生了重大變化，由對城市建設的物化管理轉向以人為本的服務型管理。當前，在民生城市建設中，城市管理的“人本化”顯得尤為重要，即要堅持城市各項基礎設施建設與人口服務的以人為本。

（一）便民利民的設施建設

在基礎設施建設中，包括綜合交通系統建設工程（含路網建設與改造、立交橋與地下通道、公交路線安排等）、供排水供氣供電管網設置、通訊網絡覆蓋、停車設施建設、物業小區規范化建設與改造等都要充分考慮便民程度。對公共服務設施建設，同樣要細致入微地實施各項工程，包括公園建設與運動器材安置、綠地與防護林（欄）建設、消防器材安裝、政府各部門行政辦公的便民服務室與網絡平臺建設、社區治安亭布局與設置、農貿集市建設等要充分體現人性化。當前，從全國范圍看，迫切需要加強建設的城市基礎工程，一是重點加強廉租住房、經濟適用房和回遷房建設與棚戶區改造，著力改善城市困難群體住房條件；二是為滿足群眾文化與健身需求，要不斷加強城市文化館場與康體健身場地與設施建設。

（二）公共服務的人本管理

過去較長一段時間內，政府部門的職責就是“管”經濟發展、“管”社會發展、“管”人口發展，“管”城市各項建設，政府在決策以及監督檢查上發揮主體作用，在這樣的機制體制下，民眾很容易成為被管理的對象，使得政府與公眾的關系一定程度出現錯位化。今后，建立城市公共服務型政府，就是要在民生建設與社會事業服務中切實轉變職能。社會事業中涉及勞動就業、社會保障與福利、法律援助、優撫安置、醫療保健、人口計生等各項事務的本質是服務于眾，政府作為綜合組織與協調單位，辦公人員要積極發揮人民公仆的形象，切實想群眾之所所想、幫助群眾解決生活與工作中的各種矛盾與問題。

（三）人居環境的生態健康

在低碳經濟發展與生態建設成為時代要求的背景下，加強城市生態保護建設、不斷改善城市環境質量、建設城市生態文明就是關注民生。隨著城鎮化的推進，城市人口的增加客觀上對城市區域的空氣質量、水環境、聲環境、土壤環境以及生物多樣性等帶來負面效應。為抵消城鎮化帶來的環境負面效應，要不斷加強城市污染空置，通過工程技術、行政管理、法律、經濟、宣傳教育等多種方式加強城市生態建設，不斷提高環保基礎設施建設與綜合管理水平。全面建設綠色環保與宜居型城市，為城市居民創造健康的生態人居環境，是最具有時代特征的民生城市建設工作，更是城市人本化管理的時代呼吁。

六、公眾參與是民生城市建設的重要保障

（一）公眾參與的形成路徑

建設民生城市實質上就是不斷滿足民眾的基本意愿與要求。因此，在建設民生城市過程中，一是要問計于民，建立民意意見提交與城市建設成效的反饋平臺，廣泛征詢、吸取群眾的意見和建議；二是在實際建設工作中，堅持實事求是與科學論證，充分反映民眾的基本意愿和要求；三是建立民眾對民生城市建設評估的長效機制。加快在全國各地建立“公眾參與制”是今后民生城市建設的必要條件與重要保障。

（二）公眾參與的長效機制

建立公眾參與民生城市建設的長效征詢與互動平臺。在具體實踐中，可以成立民生城市建設民意調查辦公室，負責接受與整理日常公眾的建設建議與意見、開展各項調查問卷工作、對具體的城市建設項目實施聽證會。另外，利用電子信息化技術，建立民生城市建設的政府信息公開與民意反饋網絡平臺，不斷加強城市建設信息公開的廣度和深度，提供公眾咨詢、意見發布與政府相關部門處理等網上服務。再者，可以探索建立民生城市建設的主管領導或部門領導的接待日制度，公眾對城市建設中的重大問題、重要意見等直接向主管負責人進行溝通與協商，提高辦公效率，充分反映民情。

（三）民生城市的民眾訴求

民生城市的建設目標要充分滿足民眾的基本意愿。要不斷提高公眾對城市建設的滿意率，就是要充分滿足民眾的基本意愿。公眾在對城市建設的重大工程與事項實施要有“否決權”，尤其是在舉辦城市規劃、征地拆遷、稅費征收等重大事項的聽證會時，要確保公眾的參與率以及其意見得以采納。城市建設中的民生工程應該完全由人民群眾決定，而不是政府部門或某個領導個人說得算。防止把城市民生建設和聽證會落于表面，做成“面子與形象”工程。

（四）公眾參與的監測指標

形成民生城市建設成效評估的公眾參與制。為全面客觀地評估民生城市的建設成效，應該建立主客觀兩套監測指標體系，其中主觀民意調查指標權重應該占到60%及以上。民生城市建設的成效評估的主體應該是城市居民，因此需要建立民生城市建設成效的公眾參與制。實際工作中，可以通過調查問卷，重點測度市民對家庭收入水平、在崗職業及工資水平、就醫環境（包括醫療條件和醫療服務等）、安全感（社會治安、人身財產安全等）、城市基礎設施建設、社會保障、教育質量與公平性、民主生活和政府工作等方面的滿意度水平。

綜上，民生城市建設是一項重要性、綜合性與長期性并存的攻堅工程，其中政府是主導、民眾是主體、發展與改革是保障。今后，在堅持科學發展觀指導下，要加強民生城市建設的整體規劃與立法工作，建立投入與評價機制，鞏固各項保障措施，使得民生城市建設成為長效工程，不斷提高居民生活質量，增強人民群眾生活的幸福感。

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責任編輯：張煒