突發(fā)公共危機(jī)條件下的公共物品供給模式研究

[摘要]突發(fā)的公共危機(jī)具有極大的破壞性，會(huì)導(dǎo)致公共物品的嚴(yán)重短缺，給人民生活和國民經(jīng)濟(jì)造成極大的影響。在危機(jī)條件下，政府供給是公共物品提供的主要模式，但單一的政府供給模式會(huì)引發(fā)公共物品供給的不足和供給效率的低下，而單一的市場供給模式又具有盲目性和短期性的特點(diǎn)。因此，建立政府供給和市場供給相結(jié)合，以政府供給為主導(dǎo)，市場供給相支撐，政府、企業(yè)和社會(huì)第三部分參與的多維的供給模式顯得十分必要。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)公共危機(jī)；公共物品；供給模式

[中圖分類號(hào)]C93 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372(2011)01-0048-04

我國是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，地震、洪水、冰雪災(zāi)害等自然災(zāi)害的發(fā)生，嚴(yán)重破壞了交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施以及生產(chǎn)、生活等公共設(shè)施，給人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了極大的損失。突發(fā)的公共災(zāi)害會(huì)引發(fā)人們對(duì)公共物品需求的增加，致使公共物品的短缺日益突出，公共物品供給的形勢(shì)日益嚴(yán)峻。當(dāng)前我國公共物品供給模式主要是以國家單方供給為主體，由于企業(yè)與社會(huì)捐助規(guī)模的局限以及供給盲目性的特點(diǎn)，市場供給尚未形成一支獨(dú)立的力量。

一、我國公共危機(jī)條件下公共物品供給模式的現(xiàn)狀

突發(fā)公共危機(jī)條件下，政府供給公共物品模式仍然是公共物品供給的主要模式。薩繆爾森認(rèn)為公共物品就是所有成員集體享用的集體消費(fèi)品，社會(huì)全體成員可以同時(shí)享用該產(chǎn)品，而每個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)減少其他社會(huì)成員對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。

從理論上看，政府供給公共物品的必然性是由公共物品本身的屬性所決定的。公共物品具有非排他性和非競爭性的特點(diǎn)，即一個(gè)人享用公共物品效用的同時(shí)并不排斥其他人享用該物品。產(chǎn)生非排他性的原因有：首先，公共產(chǎn)品在技術(shù)上不易于排斥眾多的受益者。其次，即使某種公共產(chǎn)品在技術(shù)上能夠?qū)崿F(xiàn)排他性，但代價(jià)十分昂貴。因而任何人從事消費(fèi)的同時(shí)都不能排除或阻止他人的消費(fèi)。公共物品的非競爭性具有兩方面的含義：一是邊際成本為零，即增加消費(fèi)者給供給者帶來的成本為零。二是邊際擁擠成本為零，即每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)都不會(huì)影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。這就產(chǎn)生了人們?cè)谙M(fèi)公共物品時(shí)的“搭便車”現(xiàn)象。公共物品在消費(fèi)的同時(shí)也具有效用的不可分性，公共物品一旦提供即可為他人所享用，具有聯(lián)合消費(fèi)聯(lián)合收益的性質(zhì)。公共物品的上述性質(zhì)決定了政府成為公共物品特別是純粹公共物品的惟一提供者，依靠市場機(jī)制和私人力量提供公共物品是不可能的。

當(dāng)前，突發(fā)公共危機(jī)條件下，我國實(shí)施以政府供給為主導(dǎo)的公共物品供給模式，公共物品的供給主要由政府直接規(guī)劃、生產(chǎn)和提供，救災(zāi)計(jì)劃的制定、災(zāi)后重建的布局，都是在政府的操縱之下。政府不僅專注于公共物品的規(guī)劃，而且潛心于公共物品的生產(chǎn)，公共物品的生產(chǎn)主要通過政府部門的服務(wù)和政府控制的國有企業(yè)或非企業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。前者如災(zāi)區(qū)疫病的控制、社會(huì)治安服務(wù)以及消防服務(wù)等，后者如通訊、電力、鐵路、教育以及醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。不僅如此，公共物品的資金供給也由政府通過財(cái)政主導(dǎo)的融資模式來完成。財(cái)政主導(dǎo)型融資模式，是以政府意志、國家信用為基礎(chǔ)，依靠財(cái)政手段以低價(jià)或無償?shù)姆绞街苯舆M(jìn)行社會(huì)資金的集中和分配，并輔之以傾斜性的財(cái)政稅收政策、貨幣金融政策。災(zāi)區(qū)民眾的救助、企業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的重建以及教育、衛(wèi)生、環(huán)保、水利、能源等公共物品供給所需資金等都是依靠政府的財(cái)政政策手段來完成的。

政府供給模式具有一定的優(yōu)越性。首先，政府的供給計(jì)劃周密，資金籌措量大，特別是應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)條件下公共物品極度短缺的局面，能夠通過財(cái)政渠道或資本債券融資獲取巨額資金，應(yīng)付災(zāi)害對(duì)道路、電力、通訊以及民用設(shè)施滅失而導(dǎo)致的需求。其次，政府供給公共物品會(huì)充分考慮整個(gè)社會(huì)福利的最大化，進(jìn)行周密布置，避免企業(yè)生產(chǎn)的短期性。

二、危機(jī)條件下政府供給公共物品模式的困境

(一) 理論困境

薩繆爾森是這樣描述政府純粹公共物品供給模式的：政府是純粹的公共物品或服務(wù)的購買者，它沒有能力調(diào)整個(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)量。公共物品

H提供出來，任何人都可以消費(fèi)，而且每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)量都是相同的。但不同的個(gè)人從公共產(chǎn)品中獲得的滿意程度即邊際效用卻不一定相同，這意味著每個(gè)人愿意支付的價(jià)格是不同的，全社會(huì)對(duì)一定數(shù)量的公共產(chǎn)品愿意支付的價(jià)格(稅收)應(yīng)等于個(gè)人愿意支付的價(jià)格的總和。

所謂公共物品供給的均衡，薩繆爾森是這樣解釋的：假設(shè)公共產(chǎn)品的市場需求曲線是個(gè)人需求曲線的垂直相加，從而一定數(shù)量的純粹公共物品或服務(wù)的社會(huì)邊際效益，就是所有消費(fèi)者因此而獲得的個(gè)人邊際效益的總和。在此基礎(chǔ)上提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置效率最大化的條件是：配置在每一種物品或服務(wù)上的資源的社會(huì)邊際效益均等于其社會(huì)邊際成本，即MSB=MSC。

所以，當(dāng)所有消費(fèi)者獲得的邊際效益總和等于該種物品的社會(huì)邊際成本時(shí)，純粹的公共物品或服務(wù)的最佳產(chǎn)量就得以實(shí)現(xiàn)。若以∑MB代表消費(fèi)者所獲得的邊際效益的總和，則純粹公共物品或服務(wù)配置效率的實(shí)現(xiàn)條件可以寫成：MSB=∑MB=MSC。

薩繆爾森公共物品供給均衡理論的提出是建立在理性政府和效用的加總性兩個(gè)假設(shè)基礎(chǔ)上的。理性政府假設(shè)認(rèn)為政府對(duì)公眾的偏好及其分布有著充分的信息，包括對(duì)公共物品的數(shù)量及其種類有著充分的了解。政府根據(jù)公眾偏好制定最優(yōu)稅收政策，通過無扭曲稅為公共物品的生產(chǎn)融資，由此來決定公共物品最優(yōu)供給數(shù)量。效用的可加總性假設(shè)是薩繆爾森公共物品供給理論的又一基礎(chǔ)，在薩繆爾森模型中個(gè)人需求曲線的可加總性建立在不同人效用的可加總的基礎(chǔ)之上，由個(gè)人效用的可加總推導(dǎo)出整個(gè)社會(huì)效用函數(shù)進(jìn)而形成社會(huì)需求曲線。政府通過社會(huì)需求函數(shù)與政府供給函數(shù)來確定公共物品供給的均衡數(shù)量，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)資源配置的帕累托最優(yōu)。

然而在現(xiàn)實(shí)條件下，以上兩個(gè)假設(shè)難以滿足。首先，政府理性的假設(shè)難以成立，政府難以獲取公眾對(duì)公共物品需求的充分信息。主要是因?yàn)楣参锲返男枨笄€是一條虛假的曲線，單個(gè)消費(fèi)者并不清楚公共物品的需求價(jià)格。退而言之，即使消費(fèi)者能夠把握自己的偏好程度，但為了少支付價(jià)格或不支付價(jià)格，消費(fèi)者會(huì)低報(bào)或瞞報(bào)自己對(duì)公共物品的偏好，而成為公共物品的“免費(fèi)搭車者”。在這種形勢(shì)下公共物品需求的數(shù)量容易被低估。因此，政府很難確知消費(fèi)者對(duì)公共物品的需求數(shù)量，進(jìn)而造成公共物品供給的不足。效用的可加總性假設(shè)是形成薩繆爾森社會(huì)福利函數(shù)的理論基礎(chǔ)，政府通過個(gè)人效用函數(shù)歸納出整個(gè)社會(huì)福利函數(shù)，然后通過社會(huì)福利函數(shù)最大化來實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)資源配置的帕累托最優(yōu)。在此基礎(chǔ)上，薩繆爾森進(jìn)一步說明只有當(dāng)個(gè)體消費(fèi)者對(duì)于公共物品的邊際貢獻(xiàn)之和等于生產(chǎn)公共物品的邊際成本，且政府能夠按照消費(fèi)者的偏好與意愿來征稅，使稅收總和等于總的邊際社會(huì)收益以補(bǔ)償公共物品的邊際成本時(shí)，政府才能生產(chǎn)一定數(shù)量的公共物品，也就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源在私人物品和公共物品之間的帕累托最優(yōu)配置。其次，個(gè)人效用難以加總形成社會(huì)總效用，因而社會(huì)福利函數(shù)也就難以形成。薩繆爾森和勒納等經(jīng)濟(jì)學(xué)家繞過了效用的加總問題，通過個(gè)人效用函數(shù)的排序來形成社會(huì)福利函數(shù)。然而，滿足阿羅不可能定理?xiàng)l件的社會(huì)福利函數(shù)在現(xiàn)實(shí)中是不存在的。

(二) 實(shí)踐困境

1. 突發(fā)公共危機(jī)下，短期內(nèi)由政府來提供公共物品也存在較明顯的局限性。突發(fā)公共危機(jī)時(shí)，公共物品的供給數(shù)量和供給范圍明顯增大。如地震等災(zāi)害不僅造成了基礎(chǔ)設(shè)施的極大破壞，還會(huì)使原本具有私人性質(zhì)的物品也具有了公共物品的性質(zhì)。危機(jī)期間，災(zāi)民的醫(yī)治、救助和安置，災(zāi)區(qū)房屋等設(shè)施的重建，受災(zāi)群眾中因痛失親人而面臨的孤老、孤殘、孤兒的照顧與贍養(yǎng)等問題，這些原本屬于個(gè)人的行為和物品也轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共物品，都依靠政府進(jìn)行供給，單一政府供給模式受到很大考驗(yàn)。我國公共物品的供給資金主要來源于國家財(cái)政和地方財(cái)政。2007年，我國建立了中央預(yù)算穩(wěn)定基金制度，其資金主要來源于財(cái)政超收收入。建立預(yù)算穩(wěn)定資金的目的之-，就是使國家在遇到重大自然災(zāi)害等不可預(yù)見的突發(fā)事件時(shí)，不必臨時(shí)調(diào)整預(yù)算，使資金盡快到位。其他供給資金則來源于政府的國外貸款以及民間捐贈(zèng)，這部分的供給所占比例相對(duì)較小。相對(duì)于災(zāi)害所造成的損失以及公共物品的恢復(fù)來說，政府的供給資金存在著很大的缺口。

2. 政府對(duì)公共物品的供給成本高且效率低下在激烈的市場競爭中，企業(yè)往往設(shè)法降低成本和提高效益，即使是壟斷企業(yè)也有降低成本提高效率的動(dòng)機(jī)。然而，對(duì)于政府而言，他們提供公共物品的經(jīng)濟(jì)來源主要是財(cái)政支持，不以利潤最大化為目標(biāo)，缺乏競爭機(jī)制，因此缺乏降低成本、提高效益的動(dòng)力，容易形成“x-非效率”。政府官員往往出于政治目的，公共物品的供給過程中容易出現(xiàn)過度消費(fèi)和形象工程，造成一些公共物品的過度供給和另外一些物品的供給不足，影響公共物品的供給結(jié)構(gòu)。這樣，在忽視了社會(huì)福利最大化的情況下，政府的供給行為中會(huì)產(chǎn)生尋租行為，增加非生產(chǎn)性成本，而且還會(huì)導(dǎo)致過多的公共物品供給，降低公共物品供給的效率。

三、危機(jī)條件下市場供給公共物品的可能性及局限性

解決政府供給公共物品的困境，需要通過市場機(jī)制由企業(yè)以及社會(huì)第三方力量來提供幫助。公共物品的排他性及非競爭性使得公共物品私人供給難以成立，然而技術(shù)條件的變化以及公共物品實(shí)際生產(chǎn)和供給的相分離也使得公共物品的屬性發(fā)生了微妙的變化。

公共物品生產(chǎn)與供給的分離是危機(jī)條件下運(yùn)用市場機(jī)制供給公共物品的有效做法，即運(yùn)用市場競爭機(jī)制將公共物品的生產(chǎn)交由企業(yè)，然后由政府付費(fèi)購買。這種做法的實(shí)質(zhì)是一種委托代理關(guān)系，即由政府把公共物品的生產(chǎn)運(yùn)用市場機(jī)制來完成，這不僅能降低生產(chǎn)成本，提高公共物品生產(chǎn)的效率，防止政府直接生產(chǎn)出現(xiàn)的壟斷和低效率，還能幫助政府部門擺脫繁瑣的事務(wù)工作，專心于政府的管理，同時(shí)也能調(diào)動(dòng)私人部門參與公共事務(wù)的熱情。災(zāi)區(qū)重建、救災(zāi)物品的購置等，還可由政府通過市場途徑招標(biāo)并出資委托企業(yè)生產(chǎn)和提供，政府的任務(wù)主要是規(guī)劃、管理和監(jiān)督。

產(chǎn)權(quán)的明確也有利于市場經(jīng)濟(jì)條件下私人部門對(duì)公共物品的提供。產(chǎn)權(quán)不明確會(huì)導(dǎo)致公共物品生產(chǎn)過程中非競爭性的發(fā)生，從而降低公共物品生產(chǎn)的效率。因?yàn)橹挥挟a(chǎn)權(quán)明確，當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)處于不存在外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和完全競爭的條件下，生產(chǎn)成本的預(yù)算是硬性的，才能確保公共物品生產(chǎn)的邊際成本與邊際收益相等，收人與成本才不會(huì)外溢，這樣私人部門生產(chǎn)和提供公共物品才有可能。政府可以在明確產(chǎn)權(quán)的條件下允許私人部門非公共資本的介入，允許私人部門擁有公共服務(wù)的所有權(quán)、冠名權(quán)以及收益權(quán)等，以提高公共物品生產(chǎn)和提供的效率。

然而，市場供給公共物品也存在著一定的局限性。市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的行為具有一定的盲目性、短期性。在公共危機(jī)條件下，企業(yè)短期行為產(chǎn)生的主要原因是委托方和代理方的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離而產(chǎn)生的多層次的委托代理關(guān)系。在這種代理關(guān)系中，政府的目的是通過企業(yè)生產(chǎn)來提供公共物品從而解決公共物品的短缺問題并提高供給效率。然而企業(yè)的行為目的是經(jīng)濟(jì)利潤最大化，委托者與代理者目標(biāo)的背離極易導(dǎo)致代理者的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從而造成企業(yè)經(jīng)營者采取短期行為來達(dá)到自己的目標(biāo)。在突發(fā)公共危機(jī)條件下，企業(yè)短期行為的主要表現(xiàn)是企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)為了達(dá)到預(yù)定利潤產(chǎn)額，降低原材料使用數(shù)量和產(chǎn)品質(zhì)量來降低成本。企業(yè)行為的短期性會(huì)極大地影響市場秩序，影響公共物品的供給質(zhì)量和效率，政府必須加以監(jiān)督和規(guī)范。

四、政府主導(dǎo)下多中心的公共物品供給模式

突發(fā)危機(jī)條件下，必須建立政府供給和市場供給相結(jié)合，以政府供給為主導(dǎo)，市場供給以及第三部門供給相支撐的多維框架下的多中心供給新模式。新模式強(qiáng)調(diào)政府供給與市場運(yùn)作的相互支撐和有機(jī)結(jié)合，并突出政府的主導(dǎo)性和方向性，同時(shí)輔以相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制以確保公共物品供給的效率和效果。

公共物品供給的新模式必須強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性和方向性。一方面，災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃以及災(zāi)民救助體系的建立復(fù)雜而龐大，影響長遠(yuǎn)，所需資金巨大，只有政府財(cái)政供給才能確保災(zāi)后公共物品供給的順利進(jìn)行以及社會(huì)福利最大化的實(shí)現(xiàn)。另—方面，民間資本和企業(yè)的介入領(lǐng)域與方向應(yīng)當(dāng)由政府加以引導(dǎo)，同時(shí)政府也要對(duì)其供給的公共物品的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

公共物品供給的新模式必須充分運(yùn)用市場機(jī)制，提高運(yùn)作效率。對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項(xiàng)目，即完全屬于政府職責(zé)的建設(shè)，需要財(cái)政的完全支持，并且作為預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行管理。對(duì)于準(zhǔn)公共建設(shè)類項(xiàng)目，具有商業(yè)運(yùn)營色彩的項(xiàng)目，可以借鑒BOT等新型投融資模式，在安排財(cái)政資金的同時(shí)，引入多元化社會(huì)資金支持。BOT(Build-Operate-Transfer)模式即“建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓”模式，政府通過招標(biāo)等途徑授予私人企業(yè)一定期限的公共物品特許專營權(quán)，授予企業(yè)承擔(dān)公共物品項(xiàng)目的融資、建造、運(yùn)營和維護(hù)，在協(xié)議期內(nèi)擁有項(xiàng)目所有權(quán)，允許向項(xiàng)目使用者適當(dāng)收費(fèi)從而獲取收益，待特許權(quán)期限屆滿，將該項(xiàng)目無償移交給政府(圖2)。政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督和引導(dǎo)，這樣既可以節(jié)省建設(shè)成本，提高運(yùn)作效率，也有利于政府專事管理業(yè)務(wù)。

公共物品供給的新模式必須有健全的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。1.政府必須要建立適當(dāng)?shù)呢?cái)稅體系加以引導(dǎo)和激勵(lì)，建立相應(yīng)的稅收優(yōu)惠體系，及時(shí)調(diào)動(dòng)他們的積極性。在產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施中，政府通過補(bǔ)貼、貼息、資助、稅種選擇、稅率確定、稅收優(yōu)惠、退稅等措施來引導(dǎo)或支持企業(yè)的災(zāi)后重建工作。2.對(duì)企業(yè)供給公共物品的局限性，政府必須建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制加以約束。建立企業(yè)和第三部門提供公共物品準(zhǔn)入制度，對(duì)其供給能力和資信進(jìn)行考核，確保其供給的有效性。3.加強(qiáng)對(duì)救災(zāi)款項(xiàng)使用的監(jiān)督管理，嚴(yán)格管理使用社會(huì)捐贈(zèng)物品和收入，確保專款專用，善款善用。4.健全相應(yīng)的法律保障體系，既要明確企業(yè)在公共物品供給中的地位和作用，保障他們的合法性，同時(shí)，規(guī)范企業(yè)和第三部門參與公共物品供給的行為。

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