論民族區(qū)域自治制度的政治整合功能

嵇雷

摘 要：民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，它所具有的政治整合功能可歸納為以民族整合為核心、以領(lǐng)土整合為先導(dǎo)、以價(jià)值觀念整合為基礎(chǔ)、以目標(biāo)取向整合為前提、以行為方式整合為重點(diǎn)等五個(gè)方面的功能。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治；政治整合；自治制度

中圖分類號(hào)：D06文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）06-0034-03

一、政治整合的涵義

政治整合也被稱為政治一體化。從字面上理解，政治整合是指若干個(gè)政治單位結(jié)合成一個(gè)整體。在一般意義上，政治整合又被理解為地域上的統(tǒng)一與一體化，包括民族主義與民族統(tǒng)一、國(guó)際上地區(qū)間的整合、國(guó)內(nèi)地區(qū)間的整合、國(guó)家建設(shè)與政治發(fā)展、政治穩(wěn)定以及聯(lián)邦主義等內(nèi)容[1]。具體而言，它的定義有廣義和狹義之分。

廣義的政治整合指幾個(gè)獨(dú)立國(guó)家的結(jié)合。“其最嚴(yán)格的定義是指兩個(gè)或更多的國(guó)家合并為一個(gè)國(guó)家”。由于學(xué)術(shù)流派不同，對(duì)于廣義的政治整合的理解也略有區(qū)別。功能主義學(xué)派關(guān)注于行為主體創(chuàng)建的或在其中進(jìn)行活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和制度。新功能主義者的注意力集中于政治行為主體的行為。如新功能主義學(xué)派的創(chuàng)始人哈斯把政治整合看作是一種規(guī)范的過(guò)程，用來(lái)使那些處于獨(dú)特的民族國(guó)家環(huán)境中的政治行為主體將其忠誠(chéng)、期望和政治活動(dòng)歸屬到一個(gè)新的中心，這個(gè)中心的機(jī)構(gòu)擁有或要求擁有對(duì)在其以往存在的民族國(guó)家的管轄權(quán)。多元主義學(xué)派將政治整合與“和平變革的可靠期望”，而不是與機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起[2]604。廣義的政治整合概念在對(duì)歐洲共同體及歐盟的分析中被頻繁使用。

對(duì)于狹義的政治整合，學(xué)術(shù)界主要有以下三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)從一致的視角，把政治整合作為具有共同政治目標(biāo)的社會(huì)政治力量的統(tǒng)一與聯(lián)合[3]。第二種觀點(diǎn)從沖突的視角，把政治整合作為應(yīng)對(duì)社會(huì)分化所帶來(lái)政治沖突的策略[4]。第三種觀點(diǎn)從民族國(guó)家建設(shè)的角度，把政治整合作為后發(fā)國(guó)家解決解決政治發(fā)展危機(jī)的策略。這一理論的重要代表人物是美國(guó)學(xué)者米隆·魏納。他認(rèn)為政治整合一詞涵蓋了民族整合、領(lǐng)土整合、精英與大眾整合、價(jià)值觀念整合以及行為的整合。因此政治整合的內(nèi)涵涉及了將廣泛的人類關(guān)系和態(tài)度——多樣的和單個(gè)的文化歸屬感整合起來(lái)，并發(fā)展成為一種國(guó)族情感；將不同的政治單元的整合成一個(gè)擁有政府并可實(shí)施權(quán)威的地域單位；統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間的整合以及將公民整合為一個(gè)共同的政治過(guò)程和將個(gè)人整合進(jìn)入一個(gè)有目標(biāo)行動(dòng)組織當(dāng)中等諸多成分[5]52-64。類似的觀點(diǎn)還有亨廷頓等人的觀點(diǎn)，認(rèn)為政治整合“也就是政治不以沿著種族、宗教、階級(jí)、文化或領(lǐng)土界線截然分割開(kāi)的做法為其特點(diǎn)的程度”[6]160。

從民族國(guó)家建設(shè)的角度定義政治整合，既包容了民族、領(lǐng)土等宏觀政治單位的整合，又兼顧了微觀政治單位，如價(jià)值觀念、行為的整合，因而有助于我們從總體上把握政治整合在政治發(fā)展中的價(jià)值和意義。但是該定義也明顯存在著過(guò)于重視西方民族國(guó)家建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，把民族國(guó)家作為后發(fā)展國(guó)家政治整合終極價(jià)值目標(biāo)的嫌疑。實(shí)際上，西方民族國(guó)家內(nèi)部也存在著政治整合問(wèn)題。因而從民族國(guó)家建設(shè)的角度，對(duì)于政治整合的概念還有進(jìn)一步修訂的必要，使之更具有普適性。

參考以上幾位學(xué)者的定義，筆者傾向于認(rèn)為從民族國(guó)家建設(shè)的角度，采用狹義的政治整合概念，意指將一個(gè)國(guó)家內(nèi)部差異明顯的民族、領(lǐng)土、價(jià)值觀念、目標(biāo)取向、行為方式等要素進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的政治過(guò)程。這一概念可以從以下四個(gè)方面來(lái)理解：第一，政治整合是與民族國(guó)家建設(shè)聯(lián)系在一起，不僅新興民族國(guó)家需要政治整合，而且老牌民族國(guó)家也同樣需要政治整合；第二，民族國(guó)家內(nèi)部異質(zhì)性因素很多，政治整合并不是同質(zhì)化，而是在保持程度差異性基礎(chǔ)上，對(duì)于差異性較大的異質(zhì)性要素的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一；第三，鑒于不同民族國(guó)家內(nèi)部所面臨的整合問(wèn)題具有不確定性，因此為了使政治整合成為一個(gè)有效的分析工具，有必要在定義中選取一組合適的變量，但所選取的任何一組變量都不是恒定不變的，應(yīng)當(dāng)隨著政治整合側(cè)重點(diǎn)不同而增減；第四，政治整合是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全面的政治過(guò)程，而不是一種靜態(tài)的、局部的描述。

鑒于不同民族國(guó)家內(nèi)部所面臨的整合問(wèn)題具有不確定性。為了使政治整合成為一個(gè)有效的分析工具，有必要在定義中選取一組合適的變量，但所選取的任何一組變量都不是恒定不變的，應(yīng)當(dāng)隨著政治整合側(cè)重點(diǎn)不同而增減。根據(jù)中國(guó)多民族國(guó)家政治整合的特點(diǎn)，以下試從民族整合、領(lǐng)土整合、價(jià)值觀念整合、目標(biāo)取向整合、行為方式整合等變量來(lái)分析民族區(qū)域自治制度在我國(guó)政治發(fā)展中所具有的政治整合功能。

二、民族區(qū)域自治制度的政治整合功能

從以上政治整合的五個(gè)工具性變量出發(fā)，民族區(qū)域自治制度的政治整合功能主要可歸納為以民族整合為核心、以領(lǐng)土整合為先導(dǎo)、以價(jià)值觀念整合為基礎(chǔ)、以目標(biāo)取向整合為前提、以行為方式整合為重點(diǎn)等五個(gè)方面的功能，以下分述之：

第一，民族區(qū)域自治制度以民族整合為核心。民族整合是指通過(guò)對(duì)存在著差異的和分離的文化價(jià)值觀念的民族之間的整合，以發(fā)展出對(duì)國(guó)家的整體認(rèn)同。根據(jù)米隆·魏納的觀點(diǎn)，新興國(guó)家為完成民族整合目標(biāo)，大都采取兩種策略：一是同化政策，即消除少數(shù)民族的文化特點(diǎn)，將之納入國(guó)族文化（national culture）中，如美利堅(jiān)化；二是差異性統(tǒng)一政策，即建立國(guó)族的忠誠(chéng)感（national loyalties），但不排除少數(shù)民族的亞文化，具有“族群算術(shù)”的特征。實(shí)際上，政治體系很少單獨(dú)使用某一項(xiàng)策略，而是兩種因素的組合[5]52-64。民族區(qū)域自治制度可以看作是這兩種民族整合策略的例外。一方面，以建立國(guó)族認(rèn)同為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)各民族作為中華民族的一員，享有平等的政治地位。憲法第4條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各民族一律平等，”這就在政治上區(qū)別了國(guó)家民族與非國(guó)家民族，突出了中華民族作為國(guó)族的特殊意義。“平等地位”從政治層面上建構(gòu)了國(guó)族認(rèn)同，把本民族看作是國(guó)家內(nèi)的一個(gè)民族，把國(guó)家看作是更大和更重要的共同體，從而在少數(shù)民族政治認(rèn)同結(jié)構(gòu)中形成民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同的有機(jī)統(tǒng)一。另一方面，民族區(qū)域自治制度承認(rèn)并尊重各民族保持和發(fā)展其文化的權(quán)利，并以國(guó)家力量予以扶持，同時(shí)鼓勵(lì)各民族文化之間的相互交流、取長(zhǎng)補(bǔ)短，強(qiáng)調(diào)中華民族的和合文化，以盡可能地吸納眾多的民族文化，形成中華民族文化上的同質(zhì)性。憲法第4條規(guī)定，“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由。”這樣，以“一元”之下的“多元”促進(jìn)一元的中華文化的發(fā)展及“多元文化”在自由發(fā)展的基礎(chǔ)上對(duì)“一元文化”的寬容所產(chǎn)生的認(rèn)同感。

第二，民族區(qū)域自治制度以領(lǐng)土整合為先導(dǎo)。領(lǐng)土整合是指建立國(guó)家的中央權(quán)威，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其領(lǐng)土的管轄。吉登斯認(rèn)為，傳統(tǒng)國(guó)家有邊陲而無(wú)國(guó)界，[7]4因而聚居在邊陲的少數(shù)民族并不是天然歸屬于中央政權(quán)的。新的民族國(guó)家建立后，最重要的特征是宣布固定的領(lǐng)土范圍。但是由于歷史上波動(dòng)的疆界以及模糊的領(lǐng)土范圍，將隨著新興民族國(guó)家主權(quán)控制明確的領(lǐng)土而消失。因此，許多新興國(guó)家的領(lǐng)土整合先于其他形式的整合，中國(guó)也不例外。

《民族區(qū)域自治法》第2條規(guī)定：“各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。”這樣，民族區(qū)域自治制度首先通過(guò)立法的形式把中央與主要的少數(shù)民族聚居區(qū)域的關(guān)系確定下來(lái)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)領(lǐng)土的統(tǒng)一管轄與少數(shù)民族自主管理相結(jié)合。另一方面，民族區(qū)域自治制度有效地解決了傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家政權(quán)在少數(shù)民族地區(qū)的“斷裂”問(wèn)題，把國(guó)家權(quán)力直接深入到了處于國(guó)家邊陲的少數(shù)民族地區(qū)。現(xiàn)代國(guó)家產(chǎn)生以前，由于國(guó)家能力有限，行政權(quán)力一般無(wú)法直接控制其邊陲地區(qū)，這也就是中國(guó)為什么有“王權(quán)止與縣政”的說(shuō)法的原因。“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)必須維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行。”（《民族區(qū)域自治法》第5條）“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)要把國(guó)家的整體利益放在首位，積極完成上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)交給的各項(xiàng)任務(wù)。”（《民族區(qū)域自治法》第7條）這樣的制度安排“在將少數(shù)民族的地方政權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家直接領(lǐng)導(dǎo)下的地方政權(quán)的同時(shí)，通過(guò)保留直接掌控這些政權(quán)的少數(shù)民族領(lǐng)袖和上層人士的政治地位的方式，在最大限度地降低抵抗的情況下將少數(shù)民族的地方政權(quán)納入到國(guó)家政權(quán)體系當(dāng)中”[9]。同時(shí)，以自治區(qū)、自治州、自治縣、民族鄉(xiāng)等不同層級(jí)的民族區(qū)域自治形式將國(guó)家行政權(quán)力有效地深入到邊疆地區(qū)，從而確保了國(guó)家領(lǐng)土的統(tǒng)一和中央與地方的政令暢通。

第三，民族區(qū)域自治制度以價(jià)值觀念整合為基礎(chǔ)。價(jià)值觀念的整合是指建立共同的公道觀念、共同歷史、英雄人物和政治符號(hào)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，以使社會(huì)達(dá)成共識(shí)[5]52-64。在民族國(guó)家的建立和現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展過(guò)程中，價(jià)值觀念的整合有利于在異質(zhì)性的民族群體之間建立統(tǒng)一的國(guó)族認(rèn)同，提高國(guó)家政權(quán)的合法性，因?yàn)橹挥袊?guó)民的心理認(rèn)同才是政權(quán)合法性牢固確立的象征。《民族區(qū)域自治法》序言中指出，實(shí)行民族區(qū)域自治，“體現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則。”這一原則有利于建立統(tǒng)一的價(jià)值共識(shí)。“這種統(tǒng)一是在中國(guó)各民族利益一致的自由意志的統(tǒng)一，因而是牢不可破的……某個(gè)民族自治地方一旦建立起來(lái)，就會(huì)對(duì)這個(gè)民族的所有成員產(chǎn)生巨大影響。這樣，各少數(shù)民族中聚居的那一部分在本地方產(chǎn)生了當(dāng)家做主的自豪感，那些散居于全國(guó)的其他成員就會(huì)跟著對(duì)祖國(guó)產(chǎn)生深沉之愛(ài)和忠誠(chéng)之情。于是整個(gè)國(guó)家的統(tǒng)一性就會(huì)得到加強(qiáng)”[10]3。同時(shí)統(tǒng)一的價(jià)值共識(shí)又貫穿于民族自治地方的各個(gè)領(lǐng)域。從經(jīng)濟(jì)方面的規(guī)定來(lái)看，民族自治地方實(shí)行的是統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體制，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與全國(guó)一致；從政治方面的規(guī)定來(lái)看，在中央與地方的分權(quán)關(guān)系上，中央政府與民族自治地方不是政治性分權(quán)，而是行政性分權(quán)[12]，確保了在政治發(fā)展目標(biāo)上的高度統(tǒng)一；從文化方面的規(guī)定來(lái)看，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)提倡愛(ài)祖國(guó)、愛(ài)人民、愛(ài)勞動(dòng)、愛(ài)科學(xué)、愛(ài)社會(huì)主義的公德，對(duì)本地方內(nèi)各民族公民進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義、共產(chǎn)主義和民族政策的教育。”（《民族區(qū)域自治法》第53條）從而培養(yǎng)了各民族對(duì)于統(tǒng)一的多民族國(guó)家的共同信念。

第四，民族區(qū)域自治制度以目標(biāo)取向整合為前提。目標(biāo)取向整合主要是指縮小統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間及精英與大眾之間的差距，將公民整合入政治過(guò)程中。一般認(rèn)為新興國(guó)家的統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的差距，是指文化和態(tài)度上的差距，即精英受過(guò)高等教育，有現(xiàn)代的觀念和意識(shí)，而大眾所受教育程度相對(duì)較低，思想保守封閉。除此之外，精英與大眾之間存在差距的原因，是雙方欠缺溝通渠道或是溝通渠道不良。民族區(qū)域自治制度的設(shè)計(jì)者們充分考慮到了這樣的價(jià)值訴求。一方面，針對(duì)民族地區(qū)一般處于較為落后的狀態(tài)，并且在文化上與主體民族之間存在著差距的狀況，民族區(qū)域自治制度關(guān)注少數(shù)民族地區(qū)教育的發(fā)展和人才的培養(yǎng)。《民族區(qū)域自治法》第70條規(guī)定：“上級(jí)機(jī)關(guān)幫助民族自治地方從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人。”第71條規(guī)定：“國(guó)家加大對(duì)民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務(wù)教育和發(fā)展其他教育事業(yè)，提高各民族人民的科學(xué)文化水平。”這就在一定程度上彌合了精英與大眾之間在教育水平上的差異。另一方面，民族區(qū)域自治制度因其對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域的全面規(guī)定，擁有了一套全方位的政治吸納機(jī)制，為精英和大眾之間的交流提供了一個(gè)合理的溝通渠道和政治錄用渠道，特別是對(duì)于吸納少數(shù)民族精英進(jìn)入政權(quán)體系給予了特殊的照顧。這樣的規(guī)定不勝枚舉，如《民族區(qū)域自治法》第18條規(guī)定，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所屬工作部門(mén)的干部中，應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。”

第五，民族區(qū)域自治制度以行為方式整合為重點(diǎn)。制度是與人的行為分不開(kāi)的，制度說(shuō)到底是對(duì)人的行為方式的規(guī)范。社會(huì)越復(fù)雜，人的行為方式就會(huì)越趨于多樣化，因此，更需要用制度來(lái)規(guī)范人的行為，也就說(shuō)以有助于實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的方式來(lái)行為。但是組織化程度的落后是發(fā)展中國(guó)家面臨的一個(gè)普遍問(wèn)題，如許多國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)力維持國(guó)內(nèi)政黨與政府之間的團(tuán)結(jié)而導(dǎo)致政府的分裂及軍事獨(dú)裁統(tǒng)治的確立。民族區(qū)域自治制度在設(shè)計(jì)中充分考慮到了行為整合的重要性。首先，民族區(qū)域自治制度以自治機(jī)關(guān)為其組織載體，從結(jié)構(gòu)來(lái)看，自治機(jī)關(guān)并不是由自治民族組成的，而是強(qiáng)調(diào)在合理配置的前提下，突出自治民族的首要地位，一方面給自治民族以尊嚴(yán)感和權(quán)力意識(shí)，另一方面也照顧了當(dāng)?shù)馗髅褡宓恼卫妫瑥亩子谛纬烧伟l(fā)展合力；從職能來(lái)看，自治機(jī)關(guān)具有雙重的管理職權(quán)，即既有普通地方的職權(quán)，又具有自治權(quán)，從而把維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的行為與少數(shù)民族依法自治的行為結(jié)合起來(lái)。其次，民族區(qū)域自治制度構(gòu)建了一個(gè)民族區(qū)域自治體系和制度化的少數(shù)民族政治參與渠道，便于少數(shù)民族的利益表達(dá)和利益綜合，能夠有效避免由于不滿情緒長(zhǎng)期淤積所帶來(lái)的極端行為的發(fā)生。

除了政治整合功能之外，民族區(qū)域自治制度還有其他功能，如政治民主功能、政治穩(wěn)定功能、政治法治化功能等，因篇幅所限，只能另外專門(mén)發(fā)文予以探討，在此就不一一贅述了。

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Discuss the Function of Political Integration on the System of Ethnic Regional Autonomy

JI Lei

（Hubei university of Economics, Wuhan 430205, China）

Abstract: The system of ethnic regional autonomy is the basic political system of our country, which function of political integration may be concluded to the five aspects: The core is the ethnic integration. The forerunner is the territory integration. The precondition is the objective integration. The focus is the action integration.

Key words: political integration; ethnic regional autonomy