戶改：爭議中突破前行

文 | 本刊記者 韓宇明

戶改：爭議中突破前行

文 | 本刊記者 韓宇明

“當戶改真正開始給力的時候，輿論卻呈現一邊倒的圍觀姿態，在肯定的同時，更多人質疑其改革的動機和模式。這其中有‘幸福突然降臨’時本能的懷疑姿態，恐怕更多的是審慎分析的理性。”

關注理由：

戶籍制度改革多年來一直備受各界關注，此前數年來此項改革一直不溫不火，各地的試點盡管名頭各異，但大多以取消二元戶口登記為主。戶口所捆綁的利益是戶籍制度的關鍵，此前改革卻鮮有觸及。2010年，經歷數年的改革鋪墊后，重慶和成都兩地先后啟動戶籍制度改革，無論是改革的深度還是廣度，均堪稱前所未有。成都市戶改更是被稱為“史上最徹底的戶改”。

在經歷數年的遲滯不前之后，2010年我國戶籍制度改革終于迎來了突破呢！7月，重慶市推出戶改新政，提出讓農民穿上“五件衣服”風光進城；3個月后，成都亦推出戶改方案，且更為深入，一時間被輿論冠以“史上最徹底戶籍改革”的名頭。

盡管兩地戶改均不同程度引發爭議，然而，這一前所未有的突破，依然得到了輿論的肯定。2011年是“十二五”開局之年，未來五年，我國戶籍制度改革有望進一步推進！

重慶，戶籍改革破題

2010年8月重慶市戶改新政正式啟動，為這個沉悶的夏天帶來一股清風，而且這風刮得如此強勁，在一直推進緩慢的戶改進程中，顯得極為罕見。

1000萬人，這個數字無論如何都堪稱龐大，而按照重慶市規劃，2010年至2020年，該市將讓1000萬農民轉為城市人口。第一階段，即2010年至2011年的兩年內，重慶市300萬農民轉為城市戶籍；在此后的第二階段，2012年至2020年，重慶將進一步放寬城鎮入戶條件，讓700萬農民逐步進城。

1000萬人口級別的戶改規劃，此前鮮有先例，更何況重慶市設定的目標是讓農民進城后全面享受城市人口待遇。重慶市戶改辦副主任、發改委主任楊慶育將其形容為“五件衣服”，即：就業、養老、住房、醫療、教育等領域的服務均等化。

我國戶籍制度改革的呼聲已持續多年，此前也并非沒有動作。取消二元戶口登記、逐步推廣居住證……但是戶籍背后所捆綁的各種城市人口待遇才是戶改所要關注的重點，此前改革觸及到這一層面的并不多。如此大規模且相對深入的戶改，重慶市走在了全國戶改的前列。

除以上特點外，土地和成本成為此次戶改的兩大關鍵詞。按照重慶市戶改方案，政府鼓勵轉戶農民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房，但強調自愿原則，且退出后可給予相應補償。另一個頗受媒體關注的問題就是改革成本，城市公共服務本就不算完善，大量農民進城會不會給城市帶來壓力，進城農民的住房如何解決，教育資源能否支撐，這筆龐大的支出誰來買單？

對此，重慶市市長黃奇帆多次向媒體解釋，農民退地本著自愿原則，農民在轉戶后的三年內，仍可保留地權。按照重慶市官方的測算，僅在2010年至2011年的兩年間，集中轉戶300萬人，其總資金需求就為2010億元。其中，農民取得城鎮居民身份需要1241億元，包括就業、養老、住房、醫療、教育等方面投入。另外，農民退出承包地、宅基地及農房退出補償還需資金769億元。對于上述改革成本，重慶方面表示并非由政府獨自承擔，而是“政府作為主導”，“撬動社會各方面分擔”。其中企業需投入1229億元，轉戶農民需投入465億元，政府需投入316億元。

成都，最徹底的戶改

重慶戶改波瀾未定，3個月后，成都市再次拋下重磅炸彈，且比起前者來有過之而無不及，這就是被輿論稱為“最徹底戶改”的成都戶改方案。

“到2012年，成都將統一戶籍，城鄉居民可以自由遷徙，并享有平等的教育、住房、社保等基本公共服務和社會福利。”成都市統籌委副主任、成都戶改方案的草創者之一秦代紅介紹。寥寥數語，這其中給出的信息卻前所未有，“就是要徹底消除戶籍管理的城鄉二元結構，徹底消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權利不平等，讓戶籍回歸管理人口信息的本來面目。”秦代紅此前多次向媒體強調，而這幾乎是媒體和各路專家呼吁的我國戶改最終所要實現的全部目標。

按照成都市戶改方案，隨人口自由流動，戶籍也跟著自由遷徙，戶口隨居住地變動而變動，且享受戶籍所在地基本公共服務和社會管理權利。在中國社會學會名譽會長陸學藝看來，“雙向自由遷徙是成都戶改的創新之舉。”現行的戶籍制度割裂了城鄉，形成了二元對立的社會結構，成都戶改提出實現“城鄉雙向自由遷徙”，可以說是打破這一對立結構的關鍵。

而實現“雙自由遷徙”的根本就是破除捆綁在戶籍上的權利不平等。此次戶改方案在這一點上著力頗多。到2012年底前，成都將建立以身份證號碼為標志，集居住、婚育、就業、納稅、信用、社會保險等信息于一體的公民信息管理系統；無論是城市或者農村居民，都將統一適用城鎮社保；成都市住房保障體系將從“城鎮”延伸到“城鄉”，并建立城鄉統一的就業失業登記救援制度。

和重慶戶改一樣，盡管表述不同，但是成都戶改同樣允許農民進城后保留各項土地權益：農民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產權為代價，即農民可以帶產權進城，就業、參加社保不以喪失承包地為前提。而且相比重慶戶改，成都戶改更進一步規定，不愿進城者，同樣享受政府提供的基本公共服務、社會保障和社會福利等。

爭議中的突破

值得注意的是，在過去的數年中，戶改始終處在輿論的風口浪尖，在媒體和專家的一次次呼吁聲中，人們恨不得遲滯不前的戶改能夠給力一次，一路高歌猛進。然而，2010年，當戶改真正開始給力的時候，輿論卻呈現一邊倒的圍觀姿態，在肯定的同時，更多人質疑其改革的動機和模式。這其中有“幸福突然降臨”時本能的懷疑姿態，恐怕更多的是審慎分析的理性。

為什么政府敢于下如此“血本”推進戶改，會不會出現“土地換戶口”？這幾乎是此次戶改高潮中最大的爭議。中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉此前就認為，“重慶政府推動戶籍制度改革的激勵根源，要從土地問題上去尋找。”城鎮化加速使得城市用地極度緊張，輿論質疑以戶改來釋放土地的政策設計并非空穴來風，實際上重慶市市長黃奇帆在分析該市戶改時，認為戶改帶來的收益之一就是實現土地供求平衡。不過，問題的關鍵在于“自愿原則”，黃奇帆多次強調，農民轉戶遵循自愿原則，即使轉戶后，土地權益也可保留3年。

實際上，如果缺乏了解，成渝兩地戶改確實很容易給公眾帶來“躍進”的印象。其實成都市戶改早在2003年就著手啟動，那時已率先在國內進行統籌城鄉的“自主改革”。2007年，重慶也駛入戶改快車道，與成都一并成為全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區。盡管此前并沒有重大制度變革，但是大量的前期工作卻一直進行著。

成都市統籌委副主任、成都戶改方案的草創者之一秦代紅介紹，在之前這些年，成都市已取消入戶指標限制，打破二元戶籍登記制度，降低入城門檻等。在教育方面，為了補齊城鄉教育差，成都3年投入9個億，在成都全域建了410所標準化學校。并于2008年在全國率先展開農村產權制度改革，通過對農村土地確權，明晰了農民的財產權，建立農村產權交易制度。2010年戶改方案的公布，成都市官方認為，其實是“水到渠成”。

在重慶社科院區域研究中心研究員李勇看來，成渝兩地都在積極試點，改革略有不同未嘗不是好事，這種改革的探索，將為全國鋪開戶籍制度改革、實現城鄉統籌提供借鑒。而兩地戶改也受到了國家層面的關注，2010年11月，國家發改委牽頭的國家部委調研組深入成都調研。成都市社科院副院長、研究員陳家澤此前就表示，這些戶改經驗經過總結完善后，或將進入國家“十二五”規劃。

（編輯 周 婕）