加強流動人口管理 促進經濟持續穩定發展

李丹妃

根據國家統計局的定義，流動人口指居住地處于不斷變動過程中的人口，流動人口包括從甲地到乙地聯系公務的人員，從事商品生產、交換和各種勞務活動的人員等。改革開放之后，伴隨著我國經濟的快速發展，我國流動人口的數量越來越多，開始呈現出大規模的人口流動，從1982年到2000年，我國的流動人口便從3000萬猛增至12107萬,特別是近幾年，由于政府大力提倡城鄉一體化以及對戶籍制度的不斷放松，人口流動的速度和頻率更是在不斷的飆升，據國家統計局2006年3月16日發布的《2005年全國l%人口抽樣調查主要數據公報》顯示:全國總人口為130628萬人，流動人口為14735萬人，占全國總人口的11.28%。

流動人口對經濟發展的積極作用

大量的流動人口從農村涌向城市，對我國經濟的飛速發展做出了巨大的貢獻，主要表現在以下幾方面：

一是流動人口緩解了城市第二、第三產業發展對勞動力的大量需求。根據第五次人口普查資料顯示，務工農民在第二產業從業人員中占57.6%，在第三產業中占52%。流動人口為城市的基礎設施建設、工業、飲食業、服務加工業和環衛等行業提供了大量的勞動力資源，同時，他們從事的又是最臟、最苦、最累且城市居民都不愿意從事的勞動，他們在一定程度上創造了城市的優美環境，促進了經濟的發展。

二是隨著外來流動人口的不斷涌入，為城市儲存了豐富的勞動力資源，這就有助于吸納外來投資以及城市項目，由此流動人口在滿足就業需求的同時還為城市創造了一定的就業機會,促進了各類人才在城市間的流動。此外，流動人口作為一個活躍的群體，他們在不同的城市間流動不僅加強了城市間的商貿往來，還有助于實現城市間先進管理方法、高新技術成果和商品經濟信息等資源的共享。

三是流動人口作為城市中的暫住居民，他們也是城市中一個巨大的消費市場。流動人口由于在城市中沒有固定的住所和各種福利享受，他們的消費水平一般要高于常住居民，這就在一定程度上拉動了城市經濟消費，推動了城市的經濟發展。

四是流動人口加強了城鄉之間的聯系，加快了我國城市化的步伐。大量農民往返于農村和城市，他們把城市先進的文化觀念和科學技術帶給農村，有效的發揮了城市對周邊地區的輻射作用，同時也有力的推動了新農村的建設，加快了城鄉二元經濟結構一體化的進程，最終促進整個經濟的發展。

流動人口對經濟發展的消極影響

在流動人口為城市的經濟發展做出貢獻的同時，由于對流動人口的管理不當，也給城市經濟的持續穩定發展產生了一定的消極影響。

流動人口增長速度快且分布不平衡，給城市資源和環境帶來了極大的壓力。近幾年流動人口的數量急劇增加，且大部分流向東部地區，其中又以環渤海城市群、長三角城市群、珠三角城市群最為突出，這就不可避免的給這些城市的資源和環境帶來了很多的問題，首先是基礎設施緊張問題，隨著大量的外來人口流入城市，人們的出行次數與機動車擁有量也在不斷的增加，城市原有的交通設施已無法滿足居民持續增長的交通需求，兩者之間的矛盾亦日益尖銳，現在許多大城市交通堵塞嚴重、交通事故頻繁發生，學校、公廁、社區活動服務中心等公共設施同樣也由于使用人數的突增而承受著極大的壓力。其次是環境污染問題，據科學家們的證明，在其他因素不變的情況下，社區環境污染與人口密度成正比，城市中的人口越多，環境污染問題愈加嚴重。據統計表明，1980年，城市生活垃圾清運量為0.31億噸，1990年約為0.68億噸，2008年則高達1.54億噸、縣城和建制鎮生活垃圾清運量約為0.50億噸，城市生活污水排放總量與農業污水的排放也日益增加，這主要是因為流動人口絕大部分來自農村，即使來到城市他們仍保留著農村的生產生活方式，這就使得小城鎮的生活污水量急劇增加，化肥、農藥的流失量也越來越多，再加上郊區畜禽養殖業的發展，使規模化養殖場的糞尿和廢水基本上未經處理就直接排人河流，成為日益嚴重的污染源。

流動人口整體素質差，抑制了經濟產業結構的優化升級。近年來城市的一些高端技術產業和高端服務業迅猛發展，城市的產業結構也隨之不斷的優化升級，但作為城市勞動力大軍的流動人口由于自身的整體素質差而無法適應經濟結構的調整。根據2005年全國1%人口抽樣調查顯示，在農業戶口的城市外來勞動力中，受過大專及以上教育的只有2.9%，初中文化程度者為56.7%。流動人口文化素質低、工作技能低，他們無法進入高端產業，他們只能限制在城市的建筑業和傳統服務業等低端產業，這就使得流動人口的就業結構明顯的表現出第二產業就業比例過高，而第三產業就業比例過低，與城市“三二一”的產業結構優化不相協調。同時，由于流動人口的勞動技能較低，他們也只能從事簡單的體力勞動而很難支持城市企業的技術創新活動，即使有現成的技術成果可供利用，他們也需要花很多的時間和精力去掌握，這就大大的增加了企業運用新技術的成本，也抑制了城市現代產業結構的優化升級。

流動人口“人戶分離”現象使其無法融入到城市社會生產力系統之中。“人戶分離”是指人口的戶籍所在地和現居住地不一致的現象。出現這種現象的主要原因是由于城鄉收入差距促使大量人口紛紛離開原戶口居住地，流入新的地區，由于受二元戶籍制度的影響而出現了人戶分離的現象。在2000年五普時人戶分離半年以上的外來流動人口已達到1.05億，2008年調查顯示全國人戶分離人口約2億人，8 0%以上離開本縣（市、區），60%多外出一年以上。流動人口“人戶分離”的現狀使其無法穩定的停留在某一個城市，他們總是處于循環流動狀態，按照季節、經濟周期甚至政策周期而在農村與城市之間呈候鳥式流動就業，他們無法成為城市固定的勞動者，因此也無法真正的融入到城市社會生產力系統之中。

流動人口計劃生育問題加大了經濟發展的負擔。中國是世界上人口最多的國家，為了促進中國經濟的發展與社會的和諧穩定，我國實行了計劃生育政策，本身這項工作在具體的操作過程中就有很大的難度，而針對流動人口這一特殊群體的計劃生育工作更是難上加難。由于流動人口的流動性大、分布比較廣、去向不穩定，對這些流動居民的生育信息難以掌握，再加上流動人口中絕大部分是農村出來的勞動力，這些人綜合素質較低，養兒防老的傳統意識依然非常強烈，同時又缺乏必要的避孕知識，在這類群體中非婚生育與躲避計劃生育現象嚴重，違法生育的比例相當高，據湖南省株洲市的一份調查報告指出，從2001年初到2004年底的四年中全市上報違法生育的的人數為2721人，其中屬于流動人口違法生育的有2046人，占總違法生育人數的75.19%。流動人口的高生育率不僅不利于人口的“優生優育”，同時也加大了國家和流動人口家庭的經濟負擔，不利于經濟的持續發展。

流動人口治安問題擾亂了城市的市場經濟秩序。流動人口工作和生活條件一般都非常的惡劣,工資也特別低，有時連基本的生活都難以維持，他們在城市享受不到當地人一樣的社會保障，有什么困難也不知道可以找誰幫忙，當他們進入城市時他們很容易被少數外來犯罪分子引誘去從事各類違法犯罪活動，比如進行假冒偽劣產品的生產、直銷、盜竊、詐騙，在2004年全國范圍內有不少地方發現手機短信詐騙就是來自福建省某地的流動人口所為，此外，在某些流動人口中也出現了不少偷稅漏稅現象，還有一些外來流動人口好逸惡勞、不務正業、進行賣淫嫖娼等活動。這些流動人口治安問題嚴重影響了當地的經濟秩序，使得消費者的心態失衡，擾亂了市場經濟的正常運營。

加強流動人口管理，促進經濟發展的措施和建議

對流動人口進行有序的引導，使人口實現合理的流動以及各地區人口的均衡分布。這主要需要政府運用經濟和行政手段加以引導，比如可以通過大城市的制造業適當分流、發展鄉鎮產業等方式轉移農村勞動力在某些大城市的集聚，使得流動人口增速與城市經濟發展水平相協調，降低由于流動人口過度集中而對城市造成的資源環境破壞，從而有效的促進我國經濟的可持續發展。

加強城市法制管理建設。政府應加強城市環境保護立法工作，把環境保護和建設納入法制化軌道，清查那些在城市中非法建立的私營企業，特別是那些對城市環境造成極大危害的企業，應堅決取締。對于流動人口中的違法犯罪行為，政府應建立一套流動人口信息登記制度，并有針對性地制定一系列管理流動人口的法規和有效措施，以加強對流動人口的治安管理。當然，要維持城市社區的良好秩序，控制流動人口的犯罪是一個復雜而艱巨的任務，它不僅僅需要公安、社區或居委會和企事業單位等的協助，還需要經過一段相當長的時間來防控。

建立居住地制度。從現階段來看，對流動人口的戶籍管理可以先采取“居住地制度”的形式，也就是說對流動人口實行居住地登記戶口，現在在哪里居住，其戶口就在哪里登記，流動人口領取居住證不一定要有固定的住所或固定的工作，只要擁有本人合法的身份證就可以到當地去領取居住證，至此，居住證將被視為公民擁有當地定居權的合法證明。中央政府根據各地居民的多少來統籌各級地方政府各經費的支出，從而保證已取得居住證的流動人口可以享受與當地居民一樣的子女教育、就業、社會保障、計生等服務，這樣既可以消除因為城鄉戶口的分割而造成的“人戶分離”現象，同時也可以加強對流動人口計劃生育的管理。流動人口在城市相對穩定的居住下來并享受一定的福利待遇，他們就可以比較穩定的進入城市社會生產力系統之中，為城市經濟建設做出貢獻。

大力發展農村教育。從根本上提高流動人口的整體素質以適應當代經濟產業結構優化升級的需要，就要大力發展農村教育。通過增加對農村教育事業的投資，加強農村學校硬件設施的匹配、教師隊伍的應聘資格考察以及對新老教師的培訓，從而提高農村教育的質量。此外也要加強職業學校教育的建設，讓更多的農村人可以進行專門的職業技能學習與培訓，提高他們的職業技能水平，以適應經濟發展的需要。

健全農村社會保障制度。受二元制度的影響，流動人口在城市的社會保障覆蓋面小、保障標準低，有的甚至得不到任何社會保障，這就成為引發城市環境、治安惡化等一系列問題的導火線。因此，解決好流動人口的社會保障問題，一方面有利于推進新農村的建設，另一方面也可以促進城市經濟的健康穩定發展，這就需要探索城市與農村之間不同養老保險模塊可選擇、可轉換、可銜接的養老保險機制、以及流動人口在城市的醫療保障和貧困救助制度，讓流動人口在城市也可以享受到各種社會保障，解除了他們的后顧之憂，這時流動人口就可以安心的在城市工作，從而促進經濟的持續與穩定發展。

(作者單位：湖南師范大學公共管理學院)