親歷中國(guó)第一部《保險(xiǎn)法》制定

楊敏

訪問(wèn)美、德、英、日本和菲律賓5國(guó)時(shí)，無(wú)論走到哪里，中華人民共和國(guó)《保險(xiǎn)法》起草小組組長(zhǎng)秦道夫都會(huì)謙虛地問(wèn)對(duì)方一個(gè)問(wèn)題：你們?yōu)槭裁匆惚ｋU(xiǎn)法？他得到的回答幾乎是一致的：為了保護(hù)被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益

1991年 9月，剛從中國(guó)人民保險(xiǎn)公司董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理位置上離休的秦道夫接到了時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)李貴鮮的電話。

秦道夫被告知，他被任命為中國(guó)《保險(xiǎn)法》起草小組的組長(zhǎng)。

自1949年以來(lái)的40多年，新中國(guó)還沒(méi)有一部保險(xiǎn)法。1980年代中期，時(shí)任中國(guó)人民保險(xiǎn)公司董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理的秦道夫在國(guó)務(wù)院召開的一次會(huì)議上，曾經(jīng)提出要制定一部《保險(xiǎn)法》。

“當(dāng)時(shí)田紀(jì)云副總理說(shuō)了句話：先搞個(gè)條例，經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐后再搞保險(xiǎn)法。”秦道夫告訴《中國(guó)新聞周刊》。現(xiàn)年82歲高齡的秦道夫居住在亞運(yùn)村的一個(gè)普通社區(qū)，言辭之間仍透露出身居高位時(shí)的謹(jǐn)慎。

1985年，國(guó)務(wù)院頒布了《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》。當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的保險(xiǎn)公司只有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司一家，是中國(guó)人民銀行下屬的一個(gè)處級(jí)單位，該公司一位副總經(jīng)理就說(shuō)過(guò)：“只有一家還要什么管理?xiàng)l例？”

但這個(gè)條例畢竟結(jié)束了保險(xiǎn)一家辦還是多家辦的爭(zhēng)論。1985年《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》實(shí)施之后，中國(guó)人民銀行陸續(xù)批準(zhǔn)成立了中國(guó)平安保險(xiǎn)公司、中國(guó)太平洋保險(xiǎn)公司等新的保險(xiǎn)公司。

“起草《保險(xiǎn)法》最大的困難，是我們對(duì)法律不熟悉，特別是國(guó)際上的法律。所以，一切都是從頭開始。”秦道夫說(shuō)。

秦道夫“組閣”

彼時(shí)的中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)，規(guī)模小，業(yè)務(wù)單一，經(jīng)營(yíng)落后，市場(chǎng)化水平低。

新中國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)剛起步不久，就遭遇重大挫折。

“為什么要停辦？中國(guó)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，從生產(chǎn)到銷售各環(huán)節(jié)，都是國(guó)家的。客戶交給我保險(xiǎn)費(fèi)，我的稅收再交給財(cái)政，財(cái)政也是國(guó)家的，倒來(lái)倒去沒(méi)有實(shí)際意義。”秦道夫說(shuō)。

1958年10月，西安財(cái)貿(mào)會(huì)議提出，人民公社化以后，保險(xiǎn)工作的作用已經(jīng)消失。國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)從此停辦，一停20年。

雖然對(duì)外仍然保留了中國(guó)人民保險(xiǎn)公司的名義，但其機(jī)構(gòu)幾乎全都被撤銷，僅保留了進(jìn)出口貿(mào)易的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和國(guó)際分保業(yè)務(wù)，成為中國(guó)人民銀行的一個(gè)處，分業(yè)務(wù)科和再保險(xiǎn)科。秦道夫是業(yè)務(wù)科科長(zhǎng)。

直到1979年，在經(jīng)濟(jì)體制改革的破土中，中國(guó)人民銀行才恢復(fù)了國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。但中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的整體水平仍很落后。1990年，中國(guó)人均保費(fèi)支出為2.5美元，居世界第63位，而瑞士為1291.46美元。要在這樣的基礎(chǔ)之上制定《保險(xiǎn)法》，談何容易？

秦道夫首先想到了老保險(xiǎn)人王恩韶。

王恩韶接到秦道夫電話時(shí)，才從英國(guó)回來(lái)不久，剛辦完退休手續(xù)。

王恩韶是1951年就進(jìn)入中國(guó)人保的老人，出生自保險(xiǎn)世家，父親在解放前曾是重慶太平洋保險(xiǎn)公司的創(chuàng)始人。1986年，中國(guó)人保在倫敦開設(shè)中國(guó)保險(xiǎn)（英國(guó)）股份有限公司，王恩韶調(diào)任董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理。四年任期滿后，離職回國(guó)。

“辦完退休手續(xù)后，幾個(gè)保險(xiǎn)公司找我做顧問(wèn)，1991年9月，秦道夫同志找我。”89歲高齡的王恩韶仍然愛說(shuō)笑，有時(shí)記憶突然短路，便拿出便箋記下來(lái)，以便日后查證核實(shí)。

除王恩韶外，秦道夫還找來(lái)了中國(guó)人民保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)研究所所長(zhǎng)李嘉華和該所條法處副處長(zhǎng)王建。“王恩韶是有真才實(shí)學(xué)的保險(xiǎn)專家，李嘉華是法律專家，也是從英國(guó)留學(xué)回來(lái)，既懂保險(xiǎn)又懂法律。王建是政法大學(xué)畢業(yè)，搞法律的，年輕，筆頭好。”秦道夫介紹道。

現(xiàn)任中國(guó)人壽養(yǎng)老保險(xiǎn)股份有限公司董事長(zhǎng)的王建，在金融街16號(hào)中國(guó)人壽敞亮的辦公室里對(duì)《中國(guó)新聞周刊》回憶起當(dāng)年《保險(xiǎn)法》的起草過(guò)程：“我是1992年春節(jié)前接到通知的。全脫產(chǎn)。整個(gè)起草過(guò)程基本上都是我執(zhí)筆，大概有七八稿的樣子，半年左右成型。”

分管保險(xiǎn)工作的人民銀行非銀司司長(zhǎng)夏立平、非銀司保險(xiǎn)處的傅安平和邢偉、條法司的劉福壽、中國(guó)平安保險(xiǎn)公司的駱鵬和太平洋保險(xiǎn)公司的封智君也進(jìn)入了起草小組。

經(jīng)秦道夫向主管此事的中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)郭振乾提議，李嘉華、王恩韶和夏立平擔(dān)任了起草小組的副組長(zhǎng)。

這些中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的精英們陸續(xù)進(jìn)駐了位于中國(guó)人民銀行大樓8層的起草小組辦公室。他們對(duì)于親身參與這項(xiàng)使命，懷著期待，又備感壓力。

左手管右手能管好嗎？

正式開始起草之前，1992年4月，中國(guó)人民銀行辦公廳向各分行、各保險(xiǎn)公司發(fā)出了《關(guān)于征求保險(xiǎn)立法的意見的通知》，要求報(bào)送《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》的執(zhí)行情況和存在的問(wèn)題，以及對(duì)保險(xiǎn)立法的意見和建議。

報(bào)上來(lái)的立法意見主要集中在幾條：一是，保險(xiǎn)法必須有罰則；二是，地方政府不得干預(yù)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；三是，中國(guó)人民銀行及各地分行對(duì)保險(xiǎn)業(yè)未能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用，應(yīng)設(shè)立專門的保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)——國(guó)家保險(xiǎn)局進(jìn)行管理。

中國(guó)人民保險(xiǎn)公司成立以來(lái)，曾先后被劃歸中國(guó)人民銀行、財(cái)政部管轄，后又重新劃歸中國(guó)人民銀行，一直沒(méi)有專門的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

王恩韶對(duì)此深有感觸。1959年，他曾作為翻譯和業(yè)務(wù)人員，陪同時(shí)任中國(guó)人民保險(xiǎn)公司副總經(jīng)理的林震峰去埃及參加亞非國(guó)家保險(xiǎn)會(huì)議。會(huì)議分兩部分，一是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)會(huì)議，由各保險(xiǎn)公司總裁、總經(jīng)理等出席；另一個(gè)是保險(xiǎn)監(jiān)管會(huì)議，由保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人出席。

參加完頭兩天的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)會(huì)議之后，林震峰與王恩韶繼續(xù)參加第三天的保險(xiǎn)監(jiān)管會(huì)議。

“大家奇怪，昨天你參加業(yè)務(wù)會(huì)，今天又參加監(jiān)管會(huì)？林總就說(shuō)，這是我們國(guó)家的制度。埃及的總經(jīng)理說(shuō)，你用左手管右手能管得好嗎？”王恩韶笑起來(lái)，“我們回來(lái)后給上級(jí)打了報(bào)告，說(shuō)對(duì)外不好交代。”

三年后中國(guó)人保公司再次去參會(huì)，這次就多派了一個(gè)人。此人對(duì)外稱保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人，實(shí)際上是中國(guó)人保的員工。

“開會(huì)別人都發(fā)言，就他不能發(fā)言。為什么？他情況一點(diǎn)都不了解。所以說(shuō)新中國(guó)成立以來(lái)，保險(xiǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管是很混亂的。”

起草開始之前，秦道夫首先請(qǐng)了一個(gè)英國(guó)律師來(lái)講《保險(xiǎn)法》。

在王建看來(lái)，這個(gè)安排是很高明的。“那位英國(guó)律師在人民銀行的辦公室連講了三整天，我腦子一下清楚了。”

起草小組還想辦法找來(lái)包括美、英、德、日等16個(gè)國(guó)家和地區(qū)的《保險(xiǎn)法》，翻譯出來(lái)，進(jìn)行研究。

他們發(fā)現(xiàn)，國(guó)際上的《保險(xiǎn)法》體系包含保險(xiǎn)業(yè)法和保險(xiǎn)合同法兩大部分。保險(xiǎn)合同法，主要規(guī)范保險(xiǎn)人與投保人、被保險(xiǎn)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；而保險(xiǎn)業(yè)法，則主要涉及保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

當(dāng)時(shí)中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)所面臨的重要問(wèn)題，是監(jiān)管缺失。因此，兩相比較，起草小組的大部分精力放在了對(duì)后者的研究上。

“這個(gè)立法的宗旨馬上就不突出了”

1992年5月，起草小組移師青島，在中國(guó)人保青島分公司接待處，開始起草第一稿。

整個(gè)保險(xiǎn)法分三部分：總則、保險(xiǎn)合同法、保險(xiǎn)業(yè)法。工作組采取了分工準(zhǔn)備、集體討論的工作方式。

起草工作忙而不亂，偶得閑暇還能漫步嶗山，遠(yuǎn)望大海，觀落霞余暉。

半個(gè)月后，基本框架成立，第一稿完成。

起草小組奔赴成都、上海、廣州等地，與當(dāng)?shù)厝诵小⒈ｋU(xiǎn)公司及政府部門座談，搜集意見。另外，還收到了50余份書面意見。大多數(shù)單位再次提出了設(shè)立國(guó)家保險(xiǎn)管理局、加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的統(tǒng)一管理的意見。財(cái)政部則在書面意見中提出，保險(xiǎn)主管機(jī)關(guān)應(yīng)是財(cái)政部。

1993年3月，在綜合了這些意見后，起草小組向人民銀行提交了書面報(bào)告，強(qiáng)調(diào)建立國(guó)家保險(xiǎn)管理局的必要性。據(jù)秦道夫回憶，他們沒(méi)有收到人行的批示。

4月，秦道夫率起草小組成員，訪問(wèn)了美、德、英、日和菲律賓5國(guó)。

在美國(guó)，起草小組每天馬不停蹄。八點(diǎn)吃早餐，然后整裝出發(fā)，一直到晚上六點(diǎn)回酒店。他們拜訪了紐約州保險(xiǎn)監(jiān)督局、美國(guó)國(guó)際保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)駐華盛頓代表等機(jī)構(gòu)。

在紐約州保險(xiǎn)監(jiān)督局寬敞的會(huì)議室里，該局副局長(zhǎng)花了一天的時(shí)間，熱情地介紹了紐約州保險(xiǎn)立法的情況。他們了解到，保險(xiǎn)監(jiān)管的一個(gè)重要職能，是對(duì)保險(xiǎn)保障基金進(jìn)行監(jiān)管。

保險(xiǎn)保障基金，也稱破產(chǎn)基金，按一定比例強(qiáng)制性從保險(xiǎn)公司所收取的保費(fèi)中提取，由保監(jiān)機(jī)構(gòu)集中管理，在保險(xiǎn)公司破產(chǎn)清算時(shí)，專門用以救濟(jì)被保險(xiǎn)人。

起草小組借鑒了美國(guó)的做法，將保險(xiǎn)保障基金寫入了保險(xiǎn)法草案。但這一條款差點(diǎn)被取消。

“我們寫了后來(lái)又給拿掉了。有些保險(xiǎn)公司不愿意搞保障基金，因?yàn)檫@樣會(huì)減少保險(xiǎn)公司的利潤(rùn)。”秦道夫告訴《中國(guó)新聞周刊》，“后來(lái)草案拿到人大法工委討論時(shí)，我去發(fā)言，介紹為什么要建立保障基金，他們覺得有道理，又加上去了。”

在英國(guó)，保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——貿(mào)工部對(duì)保險(xiǎn)公司的償付能力和保險(xiǎn)公司高管的有效監(jiān)管讓起草小組印象深刻。

“這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們管理保險(xiǎn)公司很重要。現(xiàn)在中國(guó)保險(xiǎn)公司的高管都是董事會(huì)任命，但也必須得到保監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)。”秦道夫說(shuō)。他認(rèn)為，保險(xiǎn)業(yè)跟其他行業(yè)不同，客戶買保險(xiǎn)是買了一個(gè)承諾。因此，保險(xiǎn)業(yè)法的核心是對(duì)保險(xiǎn)公司的償付能力和保險(xiǎn)主管人員是否稱職的監(jiān)管。

對(duì)于英國(guó)貿(mào)工部的作風(fēng)，曾在中國(guó)保險(xiǎn)（英國(guó)）有限公司擔(dān)任董事長(zhǎng)的王恩韶感受很深。

“我在英國(guó)4年，只與英國(guó)貿(mào)工部負(fù)責(zé)人見過(guò)兩次面。第一次是剛履新時(shí)應(yīng)約去談話，主要是確認(rèn)我是否具備履職能力；第二次是‘英國(guó)中保增資，貿(mào)工部再次約談我，了解增資的必要性。兩次時(shí)間都特別短，不到10分鐘，連咖啡都沒(méi)有喝上。非常廉政高效。我們成立周年的紀(jì)念活動(dòng)，請(qǐng)他們，從來(lái)不來(lái)，沒(méi)人參加。局長(zhǎng)不來(lái)，下面的人也不來(lái)，怕被認(rèn)為是搞關(guān)系。”

訪問(wèn)時(shí)，無(wú)論走到哪里，秦道夫都會(huì)謙虛地問(wèn)對(duì)方一個(gè)問(wèn)題：你們?yōu)槭裁匆恪侗ｋU(xiǎn)法》？他得到的回答幾乎是一致的：為了保護(hù)被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益。

起草小組試圖在保險(xiǎn)法總則第一條中，開宗明義闡明這一精神，即為了“保護(hù)被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益”，制定《保險(xiǎn)法》。但保險(xiǎn)公司提出反對(duì)。“他們覺得也應(yīng)該保護(hù)保險(xiǎn)公司的利益。”王恩韶回憶。

上級(jí)單位人民銀行有不同意見。

此時(shí)，起草小組的分管領(lǐng)導(dǎo)已換成了中國(guó)人民銀行新任副行長(zhǎng)戴相龍。在秦道夫的印象里，戴相龍親切和氣，善于聽取各方意見。

最終，“保護(hù)被保險(xiǎn)人合法權(quán)益”，被改為“保護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益”。

后來(lái)，《保險(xiǎn)法》在2002年和2009年兩度修訂，“保護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益”的提法一直沒(méi)有變。

“這個(gè)立法的宗旨馬上就不突出了，而且到現(xiàn)在都沒(méi)改，真是一個(gè)很大的遺憾。”王建嘆了口氣，對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

王恩韶解釋說(shuō)，他們起草保險(xiǎn)法時(shí)，之所以強(qiáng)調(diào)保護(hù)被保險(xiǎn)人利益，而不提平等保護(hù)市場(chǎng)各方利益，是因?yàn)椋ｋU(xiǎn)合同是格式合同，對(duì)保險(xiǎn)條款和費(fèi)率，被保險(xiǎn)人一般處于接受的地位，所以，應(yīng)加以特別的保護(hù)。不過(guò)，在他看來(lái)，雖然文字做了改動(dòng)，但是整個(gè)《保險(xiǎn)法》的基本精神，仍是維護(hù)被保險(xiǎn)人的利益的。

爭(zhēng)議中介制度

在訪問(wèn)中，起草小組看到了兩種不同的保險(xiǎn)中介制度。

一種是保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人制度，如英國(guó)。經(jīng)紀(jì)人代表被保險(xiǎn)人利益，為被保險(xiǎn)人制定最佳保險(xiǎn)方案、辦理投保手續(xù)等，收取傭金（向保險(xiǎn)人收取手續(xù)費(fèi)、向客戶收取顧問(wèn)費(fèi)）。

一種是保險(xiǎn)代理人制度，如日本。代理人代表保險(xiǎn)公司利益，按照保險(xiǎn)公司指定的條款、費(fèi)率，與被保險(xiǎn)人簽訂合同，向保險(xiǎn)人收取代理手續(xù)費(fèi)。

秦道夫問(wèn)日本為什么沒(méi)有經(jīng)紀(jì)人制度，他們私下承認(rèn)，日本的某些保險(xiǎn)代理人起的也是經(jīng)紀(jì)人的作用。

“后來(lái)我們判斷，可能經(jīng)紀(jì)人制度是市場(chǎng)發(fā)展的必然。客觀地講，經(jīng)紀(jì)人制度能大大地降低市場(chǎng)的費(fèi)用，提高效率。但當(dāng)時(shí)中國(guó)的保險(xiǎn)公司剛?cè)遥ｋU(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人公司一家都沒(méi)有，中國(guó)此前從來(lái)就沒(méi)有過(guò)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人。”王建回憶。

因此，他們?cè)谄鸩荨侗ｋU(xiǎn)法》時(shí)，既引進(jìn)了經(jīng)紀(jì)人制度，也保留了原來(lái)的代理人制度。

后來(lái)去人大法工委匯報(bào)時(shí)，法工委提出疑問(wèn)：為什么經(jīng)紀(jì)人為被保險(xiǎn)人服務(wù)，卻從保險(xiǎn)公司收費(fèi)？這樣的話他怎么可能對(duì)投保人負(fù)責(zé)？他很可能與保險(xiǎn)公司串通一氣，坑害投保人。

“這個(gè)問(wèn)題我們之前在國(guó)外訪問(wèn)時(shí)就反復(fù)地問(wèn)，但這個(gè)可能就是資本主義社會(huì)的商業(yè)慣例。”王建說(shuō)。王恩韶認(rèn)為，經(jīng)紀(jì)人制度之所以能避免道德風(fēng)險(xiǎn)，是西方的保險(xiǎn)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。

最后公布的《保險(xiǎn)法》，仍然堅(jiān)持了經(jīng)紀(jì)人制度和代理人制度結(jié)合的原則。不過(guò)，對(duì)于經(jīng)紀(jì)人的傭金問(wèn)題，做了模糊處理，只規(guī)定“依法收取傭金”，而不提向誰(shuí)收取。

1993年12月，《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法送審稿》報(bào)送國(guó)務(wù)院，1995年6月，在八屆人大常委會(huì)第14次會(huì)議上獲得通過(guò)，成為中國(guó)保險(xiǎn)法制史上的分水嶺。

但獨(dú)立的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒(méi)有馬上成立。

《保險(xiǎn)法》通過(guò)后，1995年7月，中國(guó)人民銀行成立了保險(xiǎn)司，作為保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。3年后，保險(xiǎn)司從人行分離出來(lái)。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)保監(jiān)會(huì)于1998年11月成立。

秦道夫，2011年7月22日攝于北京家中。