積分入戶制試驗在路上

曾東萍

“積分入戶制”被認為撕開了城鄉(xiāng)二元戶籍制度的一個口子，提供了一種新的思路。

1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的正式實施，開啟了中國獨有的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，并由此形成了城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)。近年，戶籍制度改革的呼聲漸高。

2011年全國“兩會”前，溫家寶總理與網(wǎng)友座談時，表明中央正在出臺文件，要積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革。

而擁有近3000萬流動人口的勞務(wù)輸入大省——廣東省，在戶籍制度改革上已率先破冰。

2009年底，廣東省中山市出臺《中山市流動人員積分制管理暫行規(guī)定》，首先探索“積分排名入戶制度”。按照制度設(shè)計，流動人員的學(xué)歷、職稱、社會保險、社會服務(wù)、榮譽稱號等都可置換一定分值，累積的分值將可能為他們換得夢寐以求的“城鎮(zhèn)戶口”或“子女入學(xué)指標”。

2010年6月7日，廣東省人民政府出臺《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》(下稱《意見》)，正式在全省推行“積分入戶制”。目前，已有10.4萬名流動人員通過積分制入戶城鎮(zhèn)；按照計劃，到2012年，這個數(shù)字將達到180萬。

“積分入戶制”被認為撕開了城鄉(xiāng)二元戶籍制度的一個口子，提供了一種新的思路。這套制度設(shè)計的初衷和思路是什么，戶籍制度改革中的核心問題——準入條件、基本公共服務(wù)、土地問題等如何解決?記者就此采訪了中山市流動人員積分制管理體系的主要設(shè)計者、原廣東省社科院社會學(xué)與人口學(xué)研究所所長鄭梓楨教授。

逐漸完善

《南風(fēng)窗》：2009年底先在中山試行，2010年6月在廣東全省推廣的積分入戶改革方案，縱向相比，與廣東以往的戶籍管理制度改革有何突破?橫向相比，與全國其他省市的改革相比有何特別之處?

鄭梓楨：縱向相比，廣東是第一次提出用積分制的辦法管理流動人口、促進人口城市化。過去的改革，一般限于吸納少數(shù)優(yōu)秀人才入戶或只給承諾不給時間表，《意見》雖然是一個指導(dǎo)性文件，但這是廣東省政府公布的第一個關(guān)于全省流動人員管理和城市化的文件，這在全國是首創(chuàng)。

橫向相比，其他省市在廣東之前，并未有大規(guī)模、全面解決流動人口管理和城市化的改革。上海有積分制的規(guī)劃，但主要針對引進人才；而廣東是針對流動人員，尤其是對流動人員的主體——農(nóng)民工的。

無論從縱還是橫的角度看，廣東的改革都是步子邁得比較大的。一句話，開全國之先河。

《南風(fēng)窗》：中山市在2010年共給出3000個入戶指標、6000個入學(xué)指標，但最終成功入戶2149人、入學(xué)4384人，指標分別空缺795個和821個。不小的空缺率，與人們所認知的入戶和入學(xué)需求似乎存在落差，這是意想之中的嗎?改革進行一年多。下一步的改進方向是什么?

鄭梓楨：我們從來不認為積分入戶制一出臺就是完善的，當初設(shè)計時就已預(yù)計要在實施過程中不斷完善、修正，也設(shè)計了制度實施追蹤體系。中山市入學(xué)指標產(chǎn)生空缺率可說是預(yù)想中的，中山市早在2007年就開始探索流動人員子女憑積分入讀公辦學(xué)校，底子比較好。但積分入戶制實行后，也出現(xiàn)了當初沒有考慮到的新問題。

比如一些農(nóng)民工要求子女跨區(qū)跨鎮(zhèn)入學(xué)，目標都集中到教育資源較好的鎮(zhèn)區(qū)，而不愿意去較偏遠的鎮(zhèn)區(qū)。但即使是本地居民，這個問題也難以解決，只能依靠就近入學(xué)、電腦派位等手段來分配。這個問題今后可進一步探討改善。另外，還有一些當初有所考慮但未納入制度設(shè)計的問題，比如土地問題。如果農(nóng)民帶著土地進城，那他們既享受著針對農(nóng)業(yè)戶口的集體土地收益，又享受著針對城市戶口的社會保障福利，面臨著資源雙重占有的問題。戶口和入學(xué)指標出現(xiàn)空缺率，與制度本身仍未臻于完善有關(guān)，但關(guān)鍵在于土地。土地問題是一個瓶頸，也可說是最后一個障礙。

《南風(fēng)窗》：農(nóng)民的宅基地、承包地和林權(quán)是否應(yīng)交出，有償還是無償交出，是戶籍制度改革的核心問題。在積分入戶改革方案中，對土地問題是如何處理的?

鄭梓楨：2008年開始設(shè)計中山的積分入戶制時，土地問題還沒有今天這么突出。我們以為城市的福利條件對人們的吸引力更大，農(nóng)民工會放棄農(nóng)村的土地進城。但隨著土地資源的價值上升，農(nóng)民工也是聰明人，他們不再愿意隨便放棄土地。要實現(xiàn)城市化，土地問題是繞不過去的。

《南風(fēng)窗》：在土地與戶籍問題上，存在兩種截然相反的觀點：土地與戶籍脫鉤，土地與戶籍聯(lián)動。前一種觀點認為，是否放棄土地，應(yīng)由農(nóng)民自己決定，不應(yīng)將此作為能否入戶的決定條件；后一種觀點則建議，可建立土地－戶籍－財政的聯(lián)動模式，即以宅基地換建設(shè)用地指標，同時建立地區(qū)間建設(shè)用地指標交易。以統(tǒng)籌的手段實現(xiàn)勞動力和土地指標一起流動。充實遷入地政府的財政，以此推動土地和戶籍制度的聯(lián)動改革。您認為哪一種更可行?

鄭梓楨：等中央關(guān)于戶籍制度改革的文件公布，可能會有一個明確的答案。我個人認為，這兩種解決思路在摸索的過程中都可以試行，不對就改。總的來說，土地換戶口、土地換社保都只是問題的表面，其實質(zhì)是土地背后的利益協(xié)調(diào)問題。

土地問題要解決，就要考慮四方面的利益：一、農(nóng)民工除了土地、勞力，再無其他的資源、資本。因此，土地制度改革首先要考慮農(nóng)民的利益。土地作為緊缺資源，有較高的價值，所以可否考慮由農(nóng)民自己把土地置換成其他東西，比如資金、社保等。二、遷出地利益。在農(nóng)民進城以前，教育、民政等公共支出都由遷出地承擔(dān)，在改革中也應(yīng)考慮這部分的利益。三、遷入地利益。農(nóng)民工雖然為遷入地創(chuàng)造了財富，但也占用了城市資源。如果農(nóng)民工轉(zhuǎn)成城市戶口后，土地?zé)o償交還給遷出地，利益由遷出地政府一方占有，這對遷入地也是不公平的。四、國家利益。土地是國家資源，國家利益是否也應(yīng)考慮?只有這四方面的利益協(xié)調(diào)好，農(nóng)民工才能放心地進城，安心地居住和生活下去。

口子會越開越大

《南風(fēng)窗》：在積分入戶改革方案中，指標設(shè)計呈現(xiàn)出向高學(xué)歷、高技能、有財富人才傾斜的導(dǎo)向。有人認為引進人才的改革過于功利性，最需要解決戶籍問題的農(nóng)民工仍然“入戶難”，這與戶籍制度改革的理想——實現(xiàn)自由遷徙、落實憲法人人平等尚有差距。作為方案的主要設(shè)計者，您有何考慮?

鄭梓楨：當初設(shè)計這個制度，有兩個目的：一是對城市的流動人員實行規(guī)范化管理，并理性、有序地解決流動人員入戶問題。二是實現(xiàn)政策引導(dǎo)，引導(dǎo)流動人員努力提高自己的素質(zhì)，融入城市現(xiàn)代生活。在制度設(shè)計中，對文化水平、職業(yè)等級賦予較高的分值，意在鼓勵流動人口努力提高自身人力資本的含金量，農(nóng)民工二代大多數(shù)是年輕人，可以通過學(xué)習(xí)、進修、培訓(xùn)等方式增強自身競爭力；另外，當志愿者、獻血等納入了加分項，意在鼓勵流動人員盡公民責(zé)任；違法犯罪等納入減分項，意在引導(dǎo)流動人員遵紀守法。

因此，我們的設(shè)計理念并不是歧視沒

有文化的人，剛好相反，是鼓勵流動人員努力奮斗，并使他們的每一點努力都有積分的可能，所以才把獻血、做志愿者等都納入了加分。不鼓勵向上、向前，難道提倡往后退嗎?難道文化高、有財富是罪過嗎?機遇是給有準備的人的，過去積累得多一些的，人戶的機會大一些，這是正常的。廣東的積分入戶制之所以是一個突破，就在于它是針對每一個流動人口的，而非過去的只針對所謂人才，而且是意在引導(dǎo)流動人員融入現(xiàn)代生活，無論是職業(yè)還是業(yè)余生活，都向更健康的方向發(fā)展。這個制度是開放式的，每個人達到一定分數(shù)，都可以入戶。我認為，設(shè)計的大方向是對的。

另外，在省統(tǒng)一指標之外，每個城市根據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進政策設(shè)定自定指標，也是有合理性的。城市化建設(shè)對人才(指寬泛意義的人才)、技能、技術(shù)有傾向是正常的，不應(yīng)阻止，城市有根據(jù)自身特點進行規(guī)劃、選擇的權(quán)利。

《南風(fēng)窗》：戶籍制度改革的現(xiàn)實與理想該如何銜接?

鄭梓楨：有人提出，積分入戶制解決不了問題，幾百萬農(nóng)民工要幾百年才能進城。中國的城市化進程，國家是放權(quán)于省市，由省市根據(jù)自身情況來執(zhí)行的。具體地說，就是農(nóng)民工進城的速度應(yīng)與城市經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。不承認這一點，就很難理解積分制的推行。而且，由于城鄉(xiāng)權(quán)利和福利存在較大差距，對于每個城市來說，城市化所要付出的成本和代價是很高的。

廣東在這方面做得比較好。一方面，過去很長一段時間，廣東都在加大對農(nóng)村的投入，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。如果城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口都享有同等的福利，那么戶口問題也基本解決了。另一方面，推行積分入戶制，把更多的流動人口納入城市。廣東是兩腿并進，這有利于城鄉(xiāng)差距的縮小，加快農(nóng)民工進城速度。

因此，不是積分制限制了農(nóng)民工，而恰恰是積分制開拓了農(nóng)民工進城的大道。隨著廣東各個城市經(jīng)濟實力的提高，這個口子會越開越大。農(nóng)民工進城的速度、數(shù)量取決于各個城市理念和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高。這要有一個過程。要實現(xiàn)進城的理想，需要政府發(fā)展經(jīng)濟，農(nóng)民工提高自身素質(zhì)兩方面的努力。

不宜現(xiàn)在把話說死

《南風(fēng)窗》：城鄉(xiāng)戶籍二元，其實質(zhì)是公共服務(wù)、社會保障的二元化。積分入戶改革賦予入戶后的外來務(wù)工人員享有與城市居民同等的權(quán)利和福利，與以往一些地方只給予部分權(quán)利和福利的表面化做法相比，是很大的突破，也真正把改革落到實處。但這筆只增不減的巨大社會保障和社會管理支出將由遷入地政府埋單，這是否改革的難點?在過去30年的改革中受惠于農(nóng)民工涌入的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府在戶籍制度改革中應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任?

鄭梓楨：我認為，廣東沒有不承擔(dān)責(zé)任。這要從兩方面考慮，一方面，廣東取得今天的經(jīng)濟成就離不開農(nóng)民工的貢獻，但人們?nèi)菀缀雎裕骷壵哺冻隽伺痛鷥r——改革是有風(fēng)險的。另一方面，在過去的30多年，廣東為全國提供了多少稅收和就業(yè)崗位?這是很大的貢獻。應(yīng)該看到，各級政府一定會繼續(xù)改革，為包括流動人員在內(nèi)的全體公民作出他們應(yīng)有的貢獻。人口流動對遷入地和遷出地都有影響，在評價時應(yīng)當公平公正。

《南風(fēng)窗》：2010年“中央一號文件”提出，要深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策。而從積分入戶的改革來看，深圳、廣州的積分分數(shù)比中山、東莞均要高；而在中山的積分入戶申請中，5個中心區(qū)鎮(zhèn)的申請數(shù)與指標數(shù)之比超過31，但部分落后鎮(zhèn)區(qū)的入戶指標卻乏人問津。可以看出，大城市和特大城市、中小城市的中心城區(qū)的入戶訴求比中小城市、落后區(qū)鎮(zhèn)的需求更旺盛和迫切，但中心城市和城區(qū)的社會承載能力有限，這個矛盾能通過積分入戶等政策引導(dǎo)來解決嗎?從更長遠的發(fā)展來看，大城市和特大城市應(yīng)該限制還是接納更多人口?

鄭梓楨：在全省來看，每個城市的加分標準不一樣，就像高考試題不一樣，所以不能光看分數(shù)高低。但是大家都希望入戶大城市、中心鎮(zhèn)區(qū)是一個事實，這也可以理解，人往高處走嘛。解決這個問題，需要兩方面的努力：一方面，小城市、落后鎮(zhèn)區(qū)要加快發(fā)展，拉近與大城市、中心鎮(zhèn)區(qū)的差距。另一方面，流動人員也要通過自己的努力提高分數(shù)，如果分數(shù)不夠就只能去小城市。

這在國際上也有先例，比如人們想申請澳大利亞移民，悉尼、墨爾本等主要城市的要求比較高，而一些偏遠城市的要求相對較低。如果你愿意到偏遠城市，或許馬上可以進，如果你非得去主要城市，那就等吧。積分人戶和移民雖然不能完全等比，但可借鑒這種思路。如果你分數(shù)不夠，又非得進廣州，那就只能等。這并非貶低其他城市，而是客觀情況如此。有學(xué)者說過，按這種積分制，幾千萬農(nóng)民工要400年才能實現(xiàn)城市化。按這種思路，那中國的幾百萬考生都要進清華北大，豈不是要上千年?客觀條件是，不可能每個學(xué)校都達到清華北大的水平，也不可能每個城市都達到北京、上海、廣州的規(guī)模，因為經(jīng)濟社會發(fā)展和協(xié)調(diào)還沒有到這種程度。但是改革方向是對的，這樣走下去，前景是美好的。

至于大城市是否應(yīng)該容納更多的人口，針對中國人口眾多的情況，我認為不宜現(xiàn)在把話說死。應(yīng)允許百花齊放，有人愿意去，城市能夠容納，那么就接納，不一定非得搞特大城市，有時人口的發(fā)展并不是按人的意愿和設(shè)計去走的。