積分入戶制試驗在路上

曾東萍

“積分入戶制”被認為撕開了城鄉二元戶籍制度的一個口子，提供了一種新的思路。

1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的正式實施，開啟了中國獨有的城鄉二元戶籍制度，并由此形成了城鄉二元的社會結構。近年，戶籍制度改革的呼聲漸高。

2011年全國“兩會”前，溫家寶總理與網友座談時，表明中央正在出臺文件，要積極穩妥地推進戶籍制度改革。

而擁有近3000萬流動人口的勞務輸入大省——廣東省，在戶籍制度改革上已率先破冰。

2009年底，廣東省中山市出臺《中山市流動人員積分制管理暫行規定》，首先探索“積分排名入戶制度”。按照制度設計，流動人員的學歷、職稱、社會保險、社會服務、榮譽稱號等都可置換一定分值，累積的分值將可能為他們換得夢寐以求的“城鎮戶口”或“子女入學指標”。

2010年6月7日，廣東省人民政府出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見(試行)》(下稱《意見》)，正式在全省推行“積分入戶制”。目前，已有10.4萬名流動人員通過積分制入戶城鎮；按照計劃，到2012年，這個數字將達到180萬。

“積分入戶制”被認為撕開了城鄉二元戶籍制度的一個口子，提供了一種新的思路。這套制度設計的初衷和思路是什么，戶籍制度改革中的核心問題——準入條件、基本公共服務、土地問題等如何解決?記者就此采訪了中山市流動人員積分制管理體系的主要設計者、原廣東省社科院社會學與人口學研究所所長鄭梓楨教授。

逐漸完善

《南風窗》：2009年底先在中山試行，2010年6月在廣東全省推廣的積分入戶改革方案，縱向相比，與廣東以往的戶籍管理制度改革有何突破?橫向相比，與全國其他省市的改革相比有何特別之處?

鄭梓楨：縱向相比，廣東是第一次提出用積分制的辦法管理流動人口、促進人口城市化。過去的改革，一般限于吸納少數優秀人才入戶或只給承諾不給時間表，《意見》雖然是一個指導性文件，但這是廣東省政府公布的第一個關于全省流動人員管理和城市化的文件，這在全國是首創。

橫向相比，其他省市在廣東之前，并未有大規模、全面解決流動人口管理和城市化的改革。上海有積分制的規劃，但主要針對引進人才；而廣東是針對流動人員，尤其是對流動人員的主體——農民工的。

無論從縱還是橫的角度看，廣東的改革都是步子邁得比較大的。一句話，開全國之先河。

《南風窗》：中山市在2010年共給出3000個入戶指標、6000個入學指標，但最終成功入戶2149人、入學4384人，指標分別空缺795個和821個。不小的空缺率，與人們所認知的入戶和入學需求似乎存在落差，這是意想之中的嗎?改革進行一年多。下一步的改進方向是什么?

鄭梓楨：我們從來不認為積分入戶制一出臺就是完善的，當初設計時就已預計要在實施過程中不斷完善、修正，也設計了制度實施追蹤體系。中山市入學指標產生空缺率可說是預想中的，中山市早在2007年就開始探索流動人員子女憑積分入讀公辦學校，底子比較好。但積分入戶制實行后，也出現了當初沒有考慮到的新問題。

比如一些農民工要求子女跨區跨鎮入學，目標都集中到教育資源較好的鎮區，而不愿意去較偏遠的鎮區。但即使是本地居民，這個問題也難以解決，只能依靠就近入學、電腦派位等手段來分配。這個問題今后可進一步探討改善。另外，還有一些當初有所考慮但未納入制度設計的問題，比如土地問題。如果農民帶著土地進城，那他們既享受著針對農業戶口的集體土地收益，又享受著針對城市戶口的社會保障福利，面臨著資源雙重占有的問題。戶口和入學指標出現空缺率，與制度本身仍未臻于完善有關，但關鍵在于土地。土地問題是一個瓶頸，也可說是最后一個障礙。

《南風窗》：農民的宅基地、承包地和林權是否應交出，有償還是無償交出，是戶籍制度改革的核心問題。在積分入戶改革方案中，對土地問題是如何處理的?

鄭梓楨：2008年開始設計中山的積分入戶制時，土地問題還沒有今天這么突出。我們以為城市的福利條件對人們的吸引力更大，農民工會放棄農村的土地進城。但隨著土地資源的價值上升，農民工也是聰明人，他們不再愿意隨便放棄土地。要實現城市化，土地問題是繞不過去的。

《南風窗》：在土地與戶籍問題上，存在兩種截然相反的觀點：土地與戶籍脫鉤，土地與戶籍聯動。前一種觀點認為，是否放棄土地，應由農民自己決定，不應將此作為能否入戶的決定條件；后一種觀點則建議，可建立土地－戶籍－財政的聯動模式，即以宅基地換建設用地指標，同時建立地區間建設用地指標交易。以統籌的手段實現勞動力和土地指標一起流動。充實遷入地政府的財政，以此推動土地和戶籍制度的聯動改革。您認為哪一種更可行?

鄭梓楨：等中央關于戶籍制度改革的文件公布，可能會有一個明確的答案。我個人認為，這兩種解決思路在摸索的過程中都可以試行，不對就改。總的來說，土地換戶口、土地換社保都只是問題的表面，其實質是土地背后的利益協調問題。

土地問題要解決，就要考慮四方面的利益：一、農民工除了土地、勞力，再無其他的資源、資本。因此，土地制度改革首先要考慮農民的利益。土地作為緊缺資源，有較高的價值，所以可否考慮由農民自己把土地置換成其他東西，比如資金、社保等。二、遷出地利益。在農民進城以前，教育、民政等公共支出都由遷出地承擔，在改革中也應考慮這部分的利益。三、遷入地利益。農民工雖然為遷入地創造了財富，但也占用了城市資源。如果農民工轉成城市戶口后，土地無償交還給遷出地，利益由遷出地政府一方占有，這對遷入地也是不公平的。四、國家利益。土地是國家資源，國家利益是否也應考慮?只有這四方面的利益協調好，農民工才能放心地進城，安心地居住和生活下去。

口子會越開越大

《南風窗》：在積分入戶改革方案中，指標設計呈現出向高學歷、高技能、有財富人才傾斜的導向。有人認為引進人才的改革過于功利性，最需要解決戶籍問題的農民工仍然“入戶難”，這與戶籍制度改革的理想——實現自由遷徙、落實憲法人人平等尚有差距。作為方案的主要設計者，您有何考慮?

鄭梓楨：當初設計這個制度，有兩個目的：一是對城市的流動人員實行規范化管理，并理性、有序地解決流動人員入戶問題。二是實現政策引導，引導流動人員努力提高自己的素質，融入城市現代生活。在制度設計中，對文化水平、職業等級賦予較高的分值，意在鼓勵流動人口努力提高自身人力資本的含金量，農民工二代大多數是年輕人，可以通過學習、進修、培訓等方式增強自身競爭力；另外，當志愿者、獻血等納入了加分項，意在鼓勵流動人員盡公民責任；違法犯罪等納入減分項，意在引導流動人員遵紀守法。

因此，我們的設計理念并不是歧視沒

有文化的人，剛好相反，是鼓勵流動人員努力奮斗，并使他們的每一點努力都有積分的可能，所以才把獻血、做志愿者等都納入了加分。不鼓勵向上、向前，難道提倡往后退嗎?難道文化高、有財富是罪過嗎?機遇是給有準備的人的，過去積累得多一些的，人戶的機會大一些，這是正常的。廣東的積分入戶制之所以是一個突破，就在于它是針對每一個流動人口的，而非過去的只針對所謂人才，而且是意在引導流動人員融入現代生活，無論是職業還是業余生活，都向更健康的方向發展。這個制度是開放式的，每個人達到一定分數，都可以入戶。我認為，設計的大方向是對的。

另外，在省統一指標之外，每個城市根據當地產業發展和人才引進政策設定自定指標，也是有合理性的。城市化建設對人才(指寬泛意義的人才)、技能、技術有傾向是正常的，不應阻止，城市有根據自身特點進行規劃、選擇的權利。

《南風窗》：戶籍制度改革的現實與理想該如何銜接?

鄭梓楨：有人提出，積分入戶制解決不了問題，幾百萬農民工要幾百年才能進城。中國的城市化進程，國家是放權于省市，由省市根據自身情況來執行的。具體地說，就是農民工進城的速度應與城市經濟社會發展相協調。不承認這一點，就很難理解積分制的推行。而且，由于城鄉權利和福利存在較大差距，對于每個城市來說，城市化所要付出的成本和代價是很高的。

廣東在這方面做得比較好。一方面，過去很長一段時間，廣東都在加大對農村的投入，促進城鄉公共服務均等化。如果城鎮戶口與農村戶口都享有同等的福利，那么戶口問題也基本解決了。另一方面，推行積分入戶制，把更多的流動人口納入城市。廣東是兩腿并進，這有利于城鄉差距的縮小，加快農民工進城速度。

因此，不是積分制限制了農民工，而恰恰是積分制開拓了農民工進城的大道。隨著廣東各個城市經濟實力的提高，這個口子會越開越大。農民工進城的速度、數量取決于各個城市理念和社會經濟發展水平的提高。這要有一個過程。要實現進城的理想，需要政府發展經濟，農民工提高自身素質兩方面的努力。

不宜現在把話說死

《南風窗》：城鄉戶籍二元，其實質是公共服務、社會保障的二元化。積分入戶改革賦予入戶后的外來務工人員享有與城市居民同等的權利和福利，與以往一些地方只給予部分權利和福利的表面化做法相比，是很大的突破，也真正把改革落到實處。但這筆只增不減的巨大社會保障和社會管理支出將由遷入地政府埋單，這是否改革的難點?在過去30年的改革中受惠于農民工涌入的經濟發達地區，政府在戶籍制度改革中應承擔怎樣的責任?

鄭梓楨：我認為，廣東沒有不承擔責任。這要從兩方面考慮，一方面，廣東取得今天的經濟成就離不開農民工的貢獻，但人們容易忽略，各級政府也付出了努力和代價——改革是有風險的。另一方面，在過去的30多年，廣東為全國提供了多少稅收和就業崗位?這是很大的貢獻。應該看到，各級政府一定會繼續改革，為包括流動人員在內的全體公民作出他們應有的貢獻。人口流動對遷入地和遷出地都有影響，在評價時應當公平公正。

《南風窗》：2010年“中央一號文件”提出，要深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策。而從積分入戶的改革來看，深圳、廣州的積分分數比中山、東莞均要高；而在中山的積分入戶申請中，5個中心區鎮的申請數與指標數之比超過31，但部分落后鎮區的入戶指標卻乏人問津。可以看出，大城市和特大城市、中小城市的中心城區的入戶訴求比中小城市、落后區鎮的需求更旺盛和迫切，但中心城市和城區的社會承載能力有限，這個矛盾能通過積分入戶等政策引導來解決嗎?從更長遠的發展來看，大城市和特大城市應該限制還是接納更多人口?

鄭梓楨：在全省來看，每個城市的加分標準不一樣，就像高考試題不一樣，所以不能光看分數高低。但是大家都希望入戶大城市、中心鎮區是一個事實，這也可以理解，人往高處走嘛。解決這個問題，需要兩方面的努力：一方面，小城市、落后鎮區要加快發展，拉近與大城市、中心鎮區的差距。另一方面，流動人員也要通過自己的努力提高分數，如果分數不夠就只能去小城市。

這在國際上也有先例，比如人們想申請澳大利亞移民，悉尼、墨爾本等主要城市的要求比較高，而一些偏遠城市的要求相對較低。如果你愿意到偏遠城市，或許馬上可以進，如果你非得去主要城市，那就等吧。積分人戶和移民雖然不能完全等比，但可借鑒這種思路。如果你分數不夠，又非得進廣州，那就只能等。這并非貶低其他城市，而是客觀情況如此。有學者說過，按這種積分制，幾千萬農民工要400年才能實現城市化。按這種思路，那中國的幾百萬考生都要進清華北大，豈不是要上千年?客觀條件是，不可能每個學校都達到清華北大的水平，也不可能每個城市都達到北京、上海、廣州的規模，因為經濟社會發展和協調還沒有到這種程度。但是改革方向是對的，這樣走下去，前景是美好的。

至于大城市是否應該容納更多的人口，針對中國人口眾多的情況，我認為不宜現在把話說死。應允許百花齊放，有人愿意去，城市能夠容納，那么就接納，不一定非得搞特大城市，有時人口的發展并不是按人的意愿和設計去走的。