北京到底能承載多少人?

蘇楊 肖周燕

面對人口壓力，面對區域人口承載力不斷的突破，應轉變對人口承載力的傳統認識，從經濟因素入手，這才是解決人口壓力的正確方向，而不是動輒就“限制人口”。

嚇人的2000萬和宜人的20年

中國到底能養活多少人?這個問題前些年引起過很大的爭論而無定論。其實，別說中國，就北京能“裝”多少人，這也是一個很難說清楚的問題。如果翻看北京歷年的數據，會發現北京人口規模預測的歷史是“不準”的歷史，北京的人口規劃已經走入了一個“屢設屢破”的循環。

1983年，中共中央、國務院《關于對(北京市城市建設總體規劃方案)的批復》指出，要“堅決把北京市到2000年的人口規模控制在1000萬人左右”。僅僅3年后，1986年北京市總人口已達1000萬；1993年批復通過的《北京城市總體規劃方案(1991～2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實是，以統計結果“不完全”著稱的2000年第五次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口已達1382萬人；2005年初通過國務院批復的《北京城市總體規劃(2004～2020)》明確指出，2020年北京的總人口規模要控制在1800萬。但北京市統計局發布的數據顯示，截至2009年末，北京全市常住人口為1755萬人。盡管這一數字比北京市人大常委會“合理調控城市人口規模”專題調研組所公布的1972萬人少200多萬，盡管2008年奧運會前摸底排查時北京的流動人口已經超過850萬(加上戶籍人口，當時北京的常住人口實際已經超過2100萬)，但不管按什么渠道的統計結果，《北京城市總體規劃(2004～2020)》所確定的2020年北京常住人口控制在1800萬的目標甚難如愿。

這種超出規劃的人口規模，確實引起了很多城市管理問題。但也必須注意到，總體來看，這2000萬不僅沒使北京市的社會經濟發展出現根本性的問題以及有些人危言聳聽的“生態災難”，相反，北京的社會經濟發展水平已經大大高于提出人口控制目標和最大人口容量時的社會經濟發展水平，人居環境相對過去有明顯改善，居民物質和精神生活需求的滿足度在全國也是較高的，這些都有例可證：中國社會科學院編著的《2010年中國城市競爭力藍皮書：中國城市競爭力報告》中，在生活環境競爭力方面，北京以絕對優勢超過上海和香港，排名第一。當然，我們不否認，如果只比較資源環境方面的因素，北京的宜居水平橫向來看仍有待提高，但估計沒人能否認北京的宜居水平這20年縱向來看是與時俱進的。

什么決定了人口承載力

面對北京實際人口數量屢屢突破其控制目標，突破北京人口承載極限，但其發展并沒有停滯的現實，有很多學者對這類研究提出質疑，認為既往人口承載力研究有意無意地低估了技術、制度創新和管理手段進步對人口承載力的動態影響。事實上，根據人口承載力的研究所設定的人口規劃目標“屢設屢破”，究其原因，主要在于對人口承載力的影響因素出現了誤判。

只有以就業為主的經濟因素才是人口承載力的直接影響因素，是決定性因素，資源環境等只是構成以就業為主的經濟因素的要素之一，是間接影響因素。這個有別于傳統認知的判斷可以系統表述如下：資源環境，與勞動力、資本一樣，是經濟發展的要素之一，一個地方的經濟規模及產業結構如何，是勞動力、資本以及資源環境等方面的要素成本決定的，這些因素作用于經濟系統，通過影響經濟規模和產業結構來間接影響人口承載力。因此，真正直接決定人口承載力的，是區域的經濟因素(包括經濟規模、產業結構及相關就業容量等)，尤其是經濟規模和就業結構所決定的經濟發展和就業狀況。在經濟因素中，經濟規模越大，需要的勞動力越多，則對人口承載力的影響毋庸置疑。

除經濟規模以外，產業結構的影響也不小。不同的產業結構，吸納勞動力的能力有霄壤之別。通常來說，第一產業對就業表現為一種剩余勞動力“蓄水池”作用，雖然表面能吸納大量勞動力，但實際上有效吸納能力有限；第二、三產業是吸納勞動力的主要產業，在同樣的經濟規模下(即同樣的GDP)，第二、三產業尤其是三產比例越高，則某區域的人口承載力越大。由此可推論出，人口承載力并不是不變的，當諸如影響經濟發展與就業狀況的因素發生改變時，必然引起人口承載力的變化。因此，只要經濟發展及就業狀況支持，沙漠中也可以發展出百萬人口以上且欣欣向榮的城市，美國的拉斯維加斯和阿拉伯聯合酋長國的迪拜都是例子。

如果資源環境等因素制約了區域的經濟系統發展，政府可通過成本——收益的比較，決定是否采取政策措施對資源進行開發或對環境進行改善，從而改變區域人口承載力。美國的拉斯維加斯為解決水資源的限制采用調水措施；類似地，以色列大力發展節水農業，也從另一個角度突破了水資源的限制。這從某種意義上表明，只要經濟系統發展，資源環境對人口承載力的限制作用是可以解決的。

區域人口的調控

經濟規模和產業結構由誰決定?經濟規模和產業結構所決定的就業狀況在一定程度上是與區域發展方式密切相關的。

依據人口與經濟系統關系，可將區域發展方式分為“消費偏好型”和“生產偏好型”。兩種不同的發展方式具有不同的人口狀態。對類似于北京、上海、廣州這樣的大城市而言，其生命中不可承受之重，并非膨脹的人口。北京人口增長近年遠超規劃。主要既不是人口管理做得不好，也不是城市規劃做得不好，而在于實現城市規劃及人口目標所依據的條件——按正確的城市發展方式發展經濟，現實中沒有得到有力的執行。

從宏觀層面，可制訂與區域定位相關聯的產業支持和限制政策，通過產業結構調整，調控人口規模和質量；從微觀層面，通過選擇企業來調控區域人口，從根本上來說，企業準人是落實區域定位的根本保障。目前由于北京及多數中心城市以“生產偏好型”發展城市，決定了地方政府在引進產業時，往往注重的是企業所帶動的就業以及企業所提供的稅收，加之GDP是政績考核的主要指標，因此，區域對企業基本是照單全收，并未考慮企業是否切合區域定位，并無企業準入制度，企業增加，就業增加，由此區域人口承載力提高。顯然，人口管理是無力矯正經濟因素所帶來的問題的。因而，約束與當地發展條件不合適的相關產業的就業增長應是當前控制人口增量的重心。

綜合而言，面對人口壓力，面對區域人口承載力不斷的突破，應轉變對人口承載力的傳統認識，從經濟因素人手，這才是解決人口壓力的正確方向，而不是動輒就“限制人口”。在市場經濟條件下，任何一個區域如果試圖以行政手段阻止人口的增長或把人口控制在某一預期的數量以下，都是不可能的，除非倒回到計劃經濟的時代。任何一區域不可能搞出一個“隔離墻”的，不可能光憑行政手段來完全堵住人口的正常流動。更何況，一個21世紀的邁向現代化的大國，公民的自由遷徙要靠國家的利益安排布局，而不能靠威權管制。人口壓力的解決，只能靠經濟手段、市場機制形成經濟上的“隔離墻”，依靠市場的力量。一言以蔽之，人口壓力的解決，人口調控目標的實現，應更多通過市場調節產業結構和產業規模來間接實現，最終，在區域進行合理功能定位的基礎上，形成“政府調控產業，市場選擇崗位，個人決定去留”的人口間接調控機制。