收費公路:“公”“私”的秘密

曾子越

1981年，廣東建起全國第一個收費站。此后，收費站如雨后春筍冒出。今天，它們已經成為人們生活中難以拔除的一部分。

作為“貸款修路，收費還貸”路橋修建模式的具象，收費站正受到三方面的情感投射：作為路橋建設主體的政府，對之既喜歡又頭痛；作為從中獲取巨大利潤的投資商，對之趨之若鶩；作為只有繳費權沒有反對權的老百姓，對之只有無奈加痛恨了。

一切矛盾，皆源自這樣一個問題：公路姓“公”還是姓“私”？

顯而易見，收費公路是個難題，不僅在于“改革先于政策”引發的眾多矛盾，更在于其后難以窺見的利益輸送。

作為中國“貸款修路，收費還貸”模式的發源地、民意和媒體相對開放的省份，廣東較早面對質疑，也較早直面矛盾，提前步入解決問題的通道。本文以廣東為樣本，試圖管窺其后。

難以撼動的收費

路不可以不走。遭遇“高收費、亂收費”，老百姓通常只能繳費通行，最多理爭或埋怨幾句，卻也刺不痛那臺收費機器，只有極少數人會去較真。趙紹華、連楊達就是極少數中的兩個。

因車子在廣深高速公路上找不到加油站而拋錨，趙紹華律師以“廣深高速屬于不合格商品，應減免收費”為由將廣深高速的運營方——廣深珠高速公路公司告上法庭。

一審敗訴，對于趙紹華，這不是太意外的結果。狀告廣深高速的同時，他分別向省交通廳和省物價局提交申請，要求對廣深高速的收費標準重新審核定價。省交通廳回復說，“廣深高速收費經過審批，受法律法規保護”，省物價局則回復認為，“服務區和加油站暫未作為審核高速公路收費標準的因素”。

而為了追討“被多收的37.5元”，連先生在2011年6月將市政設施收費處、廣州交通投資集團和廣州市交委告上法庭。他的醉翁之意不在于37.5元，而在于“將不合理的年票制取消，真正還路于民”。

這場狀告，在法庭上卻演變成一場羅生門。第一被告是收費單位——市政設施收費處，作為獨立的企業法人，該收費處原由林業局管理，2010年大部門改制后，林業局變身為林業與園林局，部分功能被劃分出去，連先生稱“資料顯示，收費處已劃歸廣州交通投資集團，而該集團又屬廣州市交委歸口管理”，但后兩者的律師均否認此說。最后，矛頭指向了負責審批定價的省物價部門。尋找被告成為法庭焦點，年票制合理與否被擱置一旁。

這兩支難得射出的箭，都被擋在了外殼。實際上，在過去的10多年，廣東的人大代表、政協委員一直在持續地建言公路降低或取消收費。洛溪大橋、新光快速等路橋先后取消了收費，但頑固如廣深高速、華南快速干線，始終難以動搖。

連接廣州與深圳兩個千萬級人口城市的廣深高速公路，現日車流量已達到當初設計流量的4倍，“高速路”變成了“慢速路”。通行質量降低，收費卻依舊。廣深高速日進千萬，被稱為“印鈔機”。

華南快速干線一期（下稱“華快一期”）儼然成了不合理收費的典型：全程15.6公里原核定交費10元，但因設置區間收費，從一個站口下來，另一個站口上去，最高要交20元，平均每公里收費達到1.2元，為標準收費的兩倍；300米主干線收3塊錢，被譽之為“全球最貴”。

“高速公路不高速，普通公路不免費，是今天中國公路的兩大問題?！睆V東省政府參事王則楚說，“《公路法》已經規定公路建設資金的籌集要通過稅收來籌集，但他們就是死抱著‘收費路橋不放。”

“相關部門審核”的盾牌

從2003年開始，連續8年都有政協委員對華南快速干線一期開炮。2006年，省物價局局長孫慶奇曾公開表示，會適時調整華南快速干線的收費價格。但數年過去，華快一期收費仍然巍然不動。對此，華快一期的經營公司廣州華南路橋實業有限公司早前回應稱“收費標準是由投資方提供報告后，由交通、物價等相關部門審核并批復確認”。

那么，如此收費和時限是如何通過審批的？就華快一期，廣東省物價局答復記者稱“華快一期的收費標準偏高”，但“有其客觀歷史原因和政策依據。該路段1998年建成通車時，考慮到通車里程短、建設投資大、預計車流量少等因素，省政府批準其按兩個收費項目（華南大橋和14公里路）相加計費”。

“這個答復有問題，其一，高速公路建有大橋是常見狀態，以此相加計費沒有依據；其二，把政府批文作為計費、收費合理的源頭是邏輯錯誤，收費標準是通過合法程序生效的法律，政府沒有權力發違法許可、超期許可的行政許可。如果都能以政府的紅頭文件來抵抗，談何依法治國呢？”廣東省政協委員高海生說，在2011年廣東省“兩會”期間，他曾炮轟華快一期收費。

“相關部門審核通過”，成為一面擋住所有質疑的盾牌。華快一期的超標準收費、30年的收費時限，廣深高速公路的超量通行、30年的收費時限，佛山三水大橋的55年收費時限，佛山九江大橋的30年收費時限，皆有此盾保護。

廣東省交通運輸廳副廳長曾兆庚曾表示，廣深高速、華南快速甚至花都五大超期收費站所暴露出來的問題，均有其歷史原因。

公路收費年限和標準的確定，在2004年《收費公路管理條例》出臺之前，是按照有關政策規定依據車流量等因素來核定的。對于經營性高速公路，也并沒有明確合理回報率的指標。而廣東的許多路橋，包括上述幾個，皆建于2004年以前。今天的法律管不了昨天的事，昨天的合同成為今天的保護，成為問題拖延不決的主要原因之一。

“這些是不平等條約，應該取消。路權是國家行政權，出賣路權等于出賣國權。只要明確保證不虧本，就應該收回。”王則楚說。

法律是否應該追溯既往，仍討論不決。但歷史欠債，一直由老百姓在埋單。

經營的秘密

收費路橋建設帶來暴利，已經不是什么秘密。收費站工作人員標準重復的動作，如同一個個機械手臂，把過路費喂進背后那臺龐大的機器。究竟這些機器每年吸進多少資金，這些資金流向哪里，卻不容易窺見。

趙紹華根據廣深高速公路的公開數據，估算從1997年開通運營至今，其路費總收入超過350億元，是初始投資122.17億元的兩倍有余，而30年的收費時間剛過一半。

收費時限長達55年的佛山三水大橋，1993年由澳門賭王何鴻燊旗下香港海豐投資有限公司的子公司投資4.56億建設，據報道，截至2010年底大橋總路費收入達7.5億，早已收回成本進入凈盈利期。

那么，這些利益究竟流向了哪里？以廣深高速為例，簡單描繪其背后的利益鏈條和利益分配：

廣深高速公路由廣東公路建設公司和香港合和發展有限公司共同興建，廣東公路建設公司隸屬于廣東交通集團，交通集團又是由廣東省交通運輸廳下屬企業改制而來。在利益分配上，規定了在還貸款期間，償還貸款之后的盈利，52.5％歸投資方，47.5％歸廣東方；還清貸款以后的純盈利期，廣東方分52.5%，投資方分47.5%，并且由廣東方來當董事長，投資方當總經理。

“廣深高速降低收費，從技術上、操作上、道理上都沒有難度，關鍵在于利益。”廣東省人大代表關志剛從2005年開始關注廣深高速收費問題，他感嘆說，“要想觸動真不容易，道理、法理都講透了，就看如何處理了?！?/p>

收費公路中的大部分利益輸送發生在經營權轉讓環節，不久前被撤銷的花都收費站正是一個典型。

據媒體揭露，1993年，花都收費公路引入的外資企業僅有一家，后來卻出現了3個來自于香港及澳大利亞的股東。通過不同形式的變更，花都收費公路的經營權也從10年變成了50年。公司收入也絕大部分被4家股東公司分完，并不見大額款項用于償還銀行貸款支出。

1988年通車的佛山九江大橋，則通過股份制改造上市，從政府投資項目轉變成經營性項目，收費年限延長為30年，廣東省交通廳曾對此作出答復，稱“要吸引外資，必須明確公司的預期收益，加強投資者的信心”。

總結這些案例，轉讓經營權、變更法人、追加項目，是路橋收費延長期限常用的典型三招。

“收費成本過高、不斷延長收費時間、收了費不還貸，收費不公開、監管不嚴格，這些原因使得公路收費成為暴利行業。”王則楚說，“在暴利的誘惑下，收費路橋的各種違規行為層出不窮，沒有強有力的監督，收費路橋就會讓交通部門像吸了鴉片一樣上癮而不肯撒手?！?/p>

回購之難

“收費路橋模式已從改革開放初期的促進經濟發展的好辦法質變為阻礙經濟發展的因素?！蓖鮿t楚認為，“公路建設一旦進入完全靠收費修建，就容易不顧成本，建更多的路橋來收更多的費。這些費用最終加諸物流人流身上?！?/p>

交通運輸部發言人何建中在2011年3月25日的記者招待會上指出：“我國將研究構建‘兩個路網體系，即以高速公路為主的低收費、高效率的‘收費公路體系和以普通公路為主的體現政府普遍服務的‘非收費公路體系?！?/p>

回購公路收費權，讓普通公路重新姓“公”，成為明確的政策走向。但涉及利益的改革，從來很難一蹴而就。

廣東曾成功回購多條普通公路：2010年以2.8億元撤銷廣汕公路長安收費站，以2.67億元回購廣汕公路惠州段。今年3月，深圳市成功回購梧桐山隧道，撤銷收費站，成為廣東省第一個實現市內“不上高速路，不收一分錢”的城市。

然而，回購談判是一個漫長、艱難的過程。梧桐山隧道回購的談判歷時8年，談判多次陷入僵局。在談判期間，深圳市先后開通梧桐山盤山公路和第二通道，車輛全線免費，改變了梧桐山隧道一直是連接深圳市區與東部唯一通道的局面。隨著車輛分流，隧道公司的期望值下降，雙方才最后就回購價格達成協議。而談判進行了7年之久的佛山三水大橋，由于經營權所有者要價太高，至今未完成回購。

對于民眾非議已久的華快一期，省財政廳不久前回復政協委員提案，建議“由廣州市政府與投資各方協商，根據地方財力及華快各項目財務收支、收費年限等情況，擇時采取回購公路收費權的形式”。但華快一期的管理單位和廣州市交委均表示“尚未收到任何關于贖買或者回購的正式信息”。

“華快一期有外資參與，談判難度比較高，而回購成本要看財政能否負擔。”廣州市交通委宣傳處人員對記者說，他認為這是華快一期討論已久，但遲遲無法進入解決通道的主要原因。

“華快一期的全面清理，關鍵還是看政府的執行態度，態度決定效果?！备吆Ｉf，“對于公路收費高、亂，政府要面對社會的問責；取消、變更合同，可能要面對企業的追究。對于這兩條，政府都要做好充分準備，如果都不面對，就只能拖拉下去。”

回購公路收費權受路橋負債掣肘。今年2月，廣東省金融辦主任周高雄透露，目前廣東的路橋建設負債已經超過1600億元，將有可能演變成銀行的爛賬，影響金融安全甚至引發金融危機。廣東省交通運輸廳副廳長曾兆庚也曾表示，2009年，廣東高速公路的虧損率占36.4%，省交通集團建設和控股的高速公路中，盈虧率為3個1/3：即盈利的占1/3，虧損的占1/3，持平的占1/3。

事實證明，無論20多年前，還是現在，“差錢”的窘境始終存在。

“多年前把一些政府應該承擔的公共事務推向市場的改革偏離了方向，其中就包括公路?！蓖鮿t楚說，“我們為什么要關心路橋收費？因為路橋的公共物品屬性決定了它是為大家服務的。如果不認識到這一點，不真正把公路放在為老百姓提供服務的位置，收費公路問題永遠解決不了?！?/p>