公路收費立法必須回歸公益

張墨寧

在五部委清理公路不合理收費專項行動的同時，對《收費公路管理條例》的修訂呼聲也很高。早在去年年底，交通部在全國交通運輸工作會上就提出要加快推進《收費公路管理條例》的修訂研究工作。今年6月，交通部長李盛霖再一次強調修改條例的緊迫性，統籌發展以高速公路為主的收費公路體系和以普通公路為主的體現政府普遍服務的非收費公路體系。《收費公路管理條例》自2004年開始施行，原本是為收費公路設限，卻日益成為“攔路虎”的存在依據。條例為何已經落后于現實，新條例如何向暴利和亂收費說不，是否要堅持公路事業的公益性，本刊專訪北京大學法學院副院長王錫鋅教授。

公用事業和收費公路折中

《南風窗》：2004年出臺的《收費公路管理條例》原本是為了規范公路收費的行為，之后的7年里，公路亂收費愈演愈烈，是否已經到了非修訂不可的地步？

王錫鋅：無論從現實還是理念層面，《收費公路管理條例》都已經不合時宜了。過去幾年，中國的高速公路和收費公路里程的增加非常迅速，道路的增加使路網逐漸擴大，也就是說，該條例所要調節的對象發生了劇烈的變化，建路與收錢的矛盾也越來越大。在公路發展過程中，必然要涉及它的屬性，到底姓公還是姓私，是公益性還是經營性，這是首先要明確的問題。

從理念上來說，過去政府沒有錢，收費是個歷史的選擇，交通部一直強調貸款修路或者籌集社會資金發展公路，籌集社會資金，讓別人來投資，投資者當然要靠收費來收回成本。但是，經濟發展到了今天，這個邏輯就行不通了。財政收入越來越多，再引進社會資金、通過收費來回收成本的方式也就不行了。《公路法》明確規定，國家要發展公路事業，而不是公路產業，那就應該由國家來負擔，發展免費公路為主，收費公路為輔。

《南風窗》：《收費公路管理條例》當時是在什么樣的背景下出臺的？一方面是對《公路法》的補充，另一方面是不是也體現了一定程度的妥協？

王錫鋅：它確實存在妥協的成分，因為《公路法》強調公路是一種公用事業，但是鑒于早期政府財力的硬約束，不得不通過BOT(私人資本參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種特殊的投資方式)或者貸款，來解決資金短缺問題。一方面強調公益性，一方面基于現實又要收費。那怎么進行協調和平衡呢，《公路法》允許了收費公路的存在，但不能允許它對利潤的無限貪婪，所以要對收費公路進行約束，防止它成為印鈔機。2004年的《收費公路管理條例》就是以此為目的，所以它在收費站的設置、收費期限和標準，包括收費站的間距等都做了規定。當公路的公共事業屬性和收費盈利的現實發生矛盾時，該條例算是公益性和經營性的折中與妥協。

溯及既往不應該一刀切

《南風窗》：國家要發展公路事業，這是不是意味著所有公路都應該是免費的，或者說以免費為主？

王錫鋅：應該說絕大部分公路都得免費，這也是《公路法》中規定的。“公共事業”有點像是《公路法》“請客”，請客就一定會涉及誰埋單的問題，一般來說，不能搞我請客你埋單。但是在政府財力不足的情況下，只能是先貸款，或者讓大家來出錢，但是這個錢是要還的，怎么還呢，那就只能是收費。而真正有多少是政府自己埋單的呢？這個數字現在不得而知。要想使公路成為免費的，建路的時候就應該政府掏錢，如果政府不掏錢，只會產生兩種情況，要么是沒有路，要么就是別人掏錢，如果別人掏錢，憑什么不允許他收費？

《南風窗》：《收費公路管理條例》規定了收費期限和收費標準，但是還會有很多超期收費的情況發生，是因為條例本身就與現實脫節嗎？

王錫鋅：現在有許多公路核定收費期的時候是在2004年之前，那時候還沒有《收費公路管理條例》，所以它的期限就沒有明確和合理的規定。以首都機場高速為例，1993年建成，1996年完成收費權轉讓，當時核定的收費期是30年，如果按照這個核定期算的話，2026年它才到期。但是按照2004年的條例，1996年核定的收費期是不合法的。條例規定，政府還貸公路的收費期限，最長不得超過15年，轉讓政府還貸公路權益中的收費權，可以申請延長收費期限，但延長的期限不得超過5年。也就是說，首都機場高速從還貸公路轉成了經營性公路，屬性發生了變化，最多只能收20年，也就是2016年到期。所以，這一次五部委收費公路專項清理要對2004年以前建成的公路進行規范，使收費期限在今年年底前全部符合條例的規定。

《南風窗》：如果2004年以前建成的公路都要符合條例規定，必然會導致合同的變更，這種情況會不會產生很大的糾紛？

王錫鋅：這涉及法律是不是要溯及既往的問題。我認為這次整頓和規范不能夠一刀切，不能全部溯及既往，應該區別對待。比如首都機場高速，它的成本早就收回了，而且還獲得了巨額利潤，所以要回溯既往沒有任何問題，這既合法也合理，《收費公路管理條例》規定的最高期限絕對不是必然的收費期限。而且條例里面也寫了，經營性公路的收費期限，應按照收回投資并有合理回報的原則確定。那么我們就可以按照它的回報情況重新設定期限，原來定30年的，減到了20年，這是合法的。但是對有些偏遠地區發展的公路，因為投資公共基礎設施的需要，應該考慮適當放寬。

回歸公益

《南風窗》：對于《收費公路管理條例》的修訂，交通部有意要延長到期的高速公路的收費期限，按“低費率、長年限”和“以路養路”的原則繼續收費。您怎么看？

王錫鋅：去年交通部就表達了這個觀點，要降低收費標準、拉長收費年限，攤薄費用，總量不變。我覺得這個是需要再斟酌的。第一，延長的理由并不充分，這會讓人產生一種感覺，那就是投資公路的利益和利潤無論如何要保證，投資應該是零風險，如果一定時間不能收回來，那就延長期限，這個理由是不能成立的。第二，公路本身的維護是需要收費的，站點的設立、收費人員的配備、因設置收費站而導致的塞車，都會產生一定的成本。當收費標準降低、期限拉長的時候，可能會出現一些收費站連基本的運營成本都不能收回的情況，獲得的凈利潤可能很少，甚至是負數。那么按照投資者的收益必須保證的邏輯，很有可能出現收費無限期進行下去的狀況，所以我覺得，把橡皮筋拉長的做法是危險的。這種設想意在平衡多方利益，把目前的物流成本通過時間的延伸，放到未來，如果處理不好，會出現新的問題。第三，收費期限拉長會帶來社會心理上的折磨，公眾都巴望著不要再收費了，卻又提出延長收費的期限，這是典型的以時間換空間的做法，這樣的提法需要充分的理由和明確的法律依據，否則會引起巨大的社會爭議。

《南風窗》：如果是這樣的話，相較于2004年的條例，會不會是一個倒退？

王錫鋅：期限不是收費公路唯一的決定因素，但的確非常關鍵，到底什么是合理的期限，首先得有一個標準。對于資本來說，它的標準就是利潤最大化。確定這個合理標準是能夠做到的，但這個合理標準只是一個上限，而不是必須要達到的期限。同時，標準的支持需要有動態信息機制，社會必須知道收費的信息，新的條例必須要體現，如果不寫進去，條例修訂就沒有意義，要形成對收費公路的監管和壓力，而且這個在技術上是最容易做到的。

《南風窗》：修訂的條例應該具備什么樣的理念，公益性會不會得到更多的強調？

王錫鋅：條例的修訂對于宏觀的公路事業理念的堅持會有一定作用，但不會起到決定性的作用，因為它只是《公路法》下面的一個關于收費公路的管理規定。未來，公路如何回歸公益屬性，需要更高層面的決斷。公路要回歸到事業而非產業，首先需要對收費的公路進行整治，這個任務條例的修訂是可以做到的，具體來說，就是期限要嚴格約束，除了規定最高期限，還要建立一個期限動態評價機制，如果一條公路上的車流量比較大，收回成本的速度比較快，就可以減少收費的期限，對一些有戰略意義的公路，則可以延長。第二，收費要有標準，必須克服目前定價機制信息不足的情況。第三就是 要信息公開。

從政府的角度來講，除了對經營性公路和還貸公路進行約束之外，還要多發展公益屬性的公路，現在政府投資的基本上都是市政道路，完全投資的公路很少。這應該是條例修訂的重要方向。