期待重啟全面改革

鄧聿文

轉眼間，2011年又將在眾聲喧嘩與騷動中過去。

對于中國社會來說，從上到下，似乎都處于一種焦灼之中。這是否中國最終崛起前的社會陣痛，還是社會整體衰敗的前兆，現在還無法判斷，但當前正在不斷深化的全球經濟危機客觀而言是有助于中國加速轉型與崛起的。當然，這要看中國能否抓住這一機會，變危為機，處理好自己內部的各種緊迫問題。

從時間上說，外部給予中國的這個機遇不會太長，未來兩三年，最多下一政治周期是中國發展的關鍵時期。

中國的發展一般以5年為周期。這主要是因為中國的政治周期是以5年為一輪的，所以考察中國的狀況最好以5年為界。本屆政府從2008年開始，于2013年“兩會”后結束，從時間上看還有一年多一點。

應該說，這4年在前面近30年的發展基礎上，中國在硬實力方面有了長足進展，不僅經濟上成功超越日本，成為僅次于美國的全球第二大經濟體，而且在全球治理上，其作用和地位也日益凸顯。中國人均GDP達到4000多美元，進入中等收入國家行列。充足的財力為國家構建全民公共服務網絡和社保體系提供了保障。社會建設的提出和實施以及社會管理方式的改變也開始補齊多年來社會發展的“短板”。值得一提的還有政府執政理念和發展觀念的變化，以人為本的科學發展觀以及和諧社會的發展目標初步改變了中國的政治和發展生態，為今后的進一步變革打下了思想基礎。

然而，在肯定這幾年發展成就的同時，也需要指出，它存在和制造的問題同樣多。如果說，過去近30年的改革奠定了中國世紀性崛起的基礎，那么，隨著本輪全球經濟危機的出現，過度外向型的經濟發展模式也暴露出它固有的缺陷，加之在應對危機中的某些失誤，中國經濟發展過程中的階段性風險開始顯現。

在社會和政治領域，隨著人們經濟財產而來的權利意識的提升，也提出了參與社會公共事務，開放政治進程的訴求，但當前的社會管理體制很難滿足人們的這個政治訴求，導致群體事件不斷發生，社會抗爭正在逐步形成。諸如此類，現在比過去有明顯的增加。

要妥善應對挑戰，重啟經濟、政治和社會的全面改革，就必不可少。

“政府悖論”

一言以蔽之，中國社會的發展風險可以用當前人們關注和討論的所謂“中等收入陷阱” 來描述和概括，即在人均收入達到中等水平后，由于社會不能順利實現經濟發展方式的轉變，自身體制與機制的更新進入臨界，導致經濟增長動力不足，最終出現經濟停滯，并由此衍生出其他一系列社會問題。

中國雖是后發國家，但也是一人口和資源大國，因而，比起許多同處一個發展階段的中小國家來，有很多資源和手段可以運用，以使自己避免陷入 “中等收入陷阱”。當然，由此也說明，中國一旦陷入此陷阱，代價將比中小國家更巨大，有可能中國的復興之夢就此徹底中斷。從這個角度說，中國無論如何是不能掉進該陷阱的。

“中等收入陷阱”的某些特征或者某些方面在我們這兒也已顯現。如在經濟增長方面，由于過度依賴外需和靠資源投入拉動，在目前全球性的經濟危機時期，導致中國宏觀經濟陷入兩難困境：繼續擴張財政和貨幣政策，將引發惡性通脹；為遏制通脹緊縮投資和貨幣，經濟增速又將出現劇烈下降，并引發就業問題。在社會發展方面，首先是高房價，然后是高物價，將人們對未來的希望打破；而貧富分化的加劇、食品安全問題的擴散、腐敗的泛化、階層流動的停滯、官民的對立乃至對抗、社會道德的滑坡和信仰的缺失等等社會問題，更使社會發展呈現一片灰暗之色。上述這些問題又互相關聯、影響和強化，無疑增大了解決問題的難度。可以說，在中國目前的社會環境下，不論哪個問題，處理不好都會演變成政治問題。所有這些，都共同締造了當下的轉型困境。

需要指出的是，盡管這些問題在最近幾年里集中暴露出來，似乎比早先的任何時候，都來得更加猛烈，但它們并不是新問題，先前毫無征兆。實際上，所有的問題都有“前科”，都是早就生成并日積月累到現在的。只是在這一政治周期里，它們表現得更加突出而已。這背后的根源，就是概括的在改革和發展中出現的“政府悖論”，在近年里有進一步加劇趨勢。

任何改革和發展都要付出成本的，“政府悖論”就是對政府主導的改革和發展付出的一種成本。所謂“政府悖論”，根據國家行政學院張孝德教授等學者的論述，指的是政府主導式改革需要一個有權威和有調控能力的強政府，但市場經濟的建立又要求政府不斷退出對經濟的干擾，由此導致的政府角色尷尬。

“政府悖論”的出現，根源在于中國的市場經濟不是一個自發演進的過程，而是由政府“人為”設計出來的，盡管這個“設計”要求貼近實際。問題是，“設計”該制度的是人而不是抽象的政府，這樣，也就避免不了存在設計者自己的利益，而且這個利益必然不同于社會的利益，也不同于政府的利益，這就是所謂代理者利益。代理者利益的存在及不斷強化，使得政府不會輕易退出經濟過程。從這個角度看，有權威的政府既是再生型市場經濟建立的必要條件，同時又是市場經濟后期發育的威脅和障礙。

因此，要解決“政府悖論”，最好是在政府的作用范圍上，界定清楚政府與市場作用的邊界；并隨著市場經濟制度的不斷完善，政府適時退出。但在具體的改革實踐中，由于受到代理者利益的干擾，這個時機很難把握，政府很難在該退的時候退出。特別是在政治改革滯后的情況下，更是如此。因為政治改革滯后，代理者的利益越大，政府就越難退出。當市場經濟被異化成各級政府層層主導、層層控制的經濟形態時，經濟和社會發展的代價將會十分巨大。對此若不進行系統、全面的改革，30余年經濟和社會發展的成果將會被政府這頭“怪獸”反噬。

重啟全面改革

改革的全面重啟不僅取決于改革者的意愿和推力，它還包含一系列條件、時機、動力和需求。首先是社會對改革有需求，有需求才會形成動力，進而生成改革。當然，一項改革若要順利推進，還要掌握好時機，時機不成熟，即使社會客觀需要，亦可能不會成功，或推行起來代價巨大。

就當下來說，上述分析可知，社會對改革的需求實際比以往任何時候都要迫切，但社會為什么沒有改革的動力，政府的改革意愿也不強呢？可以列出很多具體因素，但要看到，改革的步伐在最近幾年有些放緩，實際上，從中國改革的階段性目標來看，不少實質的有意義的改革到上世紀90年代末或者本世紀初就已出現停滯的現象。

比如，大國企由于有國家政策的支持，利用自己的壟斷地位，借助目前這場經濟危機，大肆向民營經濟領域擴張，演繹了一出“國進民退”之戲。再如政府機構改革，過去倡導黨政分開，但這幾年很大程度又重合在一起，大部制改革也是遠未完成。

這種情況的出現，與改革本身的路徑依賴有著密切關系，是導致有價值的改革停滯的重要原因。中國改革從實施來說，是一個由增量到存量、先經后政的推進過程，先在傳統體制的外圍培育新的市場主體和經濟力量，待它生長壯大后，再轉向改革傳統體制本身。這種改革程序的好處，乃由易到難，可使前期改革的經驗不斷積累，成為激勵后期改革的動力和深化的條件。但這樣一來，也易形成對前期低成本改革成功經驗的依賴，降低對后期成本的承受力。尤其在后期進入政府自身改革和政治改革的情況下，受到“政府悖論”的作用以及代理人對自身既得利益的保護，會形成對改革后期攻堅的障礙，從而陷入改革動力不足、自我鎖定的困境。

要破除改革的自我鎖定困境，需要引入外力。外力包括兩方面，一個是政府之外的力量，一個是中國之外的力量。就前者來說，如上所述，社會存在廣泛的改革需求，問題是如何把這種需求激發起來，這就需有催化因素。就后者來說，引入外力不是要國外力量介入中國改革進程，這是堅決需要反對的；而是特指外部環境對中國改革形成了一種倒逼機制，它使得盛行了30年的外需型發展模式不可持續，而要經濟增長從依賴外需變為依靠內需，需要改變我們的分配體制，乃至建設一個強大的社保。這是個環環相扣的過程。

現在，兩種外力實際都已具備，只須等待一個合適的時機。

就本屆政府來說，由于所剩時間不多，盡管社會矛盾凸顯，再次啟動系統全面的改革難度很高，尤其是某些關鍵環節和領域的改革，不必急于求成。這一考量，也是保障政治穩定和最高權力順利交接的需要。因為改革作為利益關系的一種調整和重組，如果掌控得好，會有助于現有秩序的舒緩，否則，只會加劇社會混亂。在目前社會潛伏危險因子的情況下，必須評估改革的風險。

但無論如何，重啟全面改革，是一個繞不開的挑戰。新一代領導人必將推進改革，建立自己的政治權威，同時緩解社會矛盾。

因此，在改革本身存在迫切性的情況下，如果不順應民眾的需求啟動改革，社會將會積累更大的風險和危機。當然，從策略上考慮，全面的改革也不能貿然開啟，必然要進行一番民意摸底，搞清改革的優先順序。

在下一政治周期里，改革的全面重啟是可期的。

改革的重點

筆者認為，全面改革包括經濟、社會、政府和政治幾個方面。

其中，經濟領域的改革重點有三：一是打破壟斷，進一步深化產權改革；二是建立公共財政體制，實現地方政府的事權和財權對應；三是加強金融體系建設，解決金融體系開放不夠與金融創新不足同時并存的問題。

社會領域的改革重點有四：一是完善收入分配體制，縮小收入分配差距，消除兩極分化；二是放權于社會，加快社會組織的建設與發展；三是廢除戶籍制度，完善社會保障，破除階層流動障礙；四是強化社會參與。

政府的改革重點有二：一是限權和放權，減少對經濟和社會的管制，將政府壟斷的權力下放給社會，讓人們自我組織起來，建立一個有限政府；二是大力反腐，力爭在反腐敗上有制度突破。

上述改革要深入，都會觸及到政治改革，其實，也可以把它們看作廣義上的政治改革的組成部分；同時也為政治改革創造條件。政治改革的目標是實行社會的民主化，但只能是低限度的社會民主，重點是解決政治開放和社會參與不足問題。

為什么要強調這一點？因為社會全面的民主化需要很多前置條件，且民主本身有一個順序漸進的過程，當一些前置條件不具備時，貿然推進民主會適得其反。這些條件包括社會形成了一個穩定的橄欖型結構，社會保障網絡初步建成，對規則和法治的普遍尊重等。或許有人說，為何不可一邊推行政改一邊創造條件，理論上當然可以這么做，但由于這些條件不是一朝一夕就可完成，所以，最好還是等它們大體具備才把社會民主作為改革的重點。

目前我國正處于總體小康向全面小康過渡階段，這個階段的基本特征和要求是把全面推進社會領域的改革和體制轉型作為重點，改革的目標是建立公民社會。政治改革當然在這一階段也可推進，但只能是以穩妥的方式進行。