政府的觀念困境

李玉濤

目前收費公路管理中的困境，從根本上說是政府的政策觀念問題造成的。交通部門和地方政府似乎僅僅考慮公路籌融資而未從市場機制的角度來反思交通需求的合理性，由此造成了對該項政策的過度使用。清理專項行動等措施只能暫時緩解公共危機，只有徹底更新固有觀念，才可能真正尋求到平衡緩解矛盾的可行之道。

公路收費是一種市場機制

從目前收費公路的爭論來看，批評者和政府對該項政策的認識大相徑庭，二者似乎存在著不可逾越的明顯分歧。政府的解釋和宣傳總是離不開籌融資，而批評質疑者則始終站在用戶負擔的角度。你說東，我言西，你說你的，我唱我的。雙方都能拿出一堆支持自己觀點的事實論據。這種分歧說明我們看待問題的角度，我們的政策觀念，肯定還有局限性。

資源是稀缺的，價格機制能夠反映這種稀缺性，引導資源分配到最需要的地方。這就是所謂的經濟效率。所以在基礎設施和公共服務行業，經濟學家一般都倡導直接向使用者收費的市場機制。對公路而言，只要收費的成本限制在一定程度內，通行費比一般預算資金提供具有更好的經濟效率，能更好地反映出合理的需求水平。當然城市和農村道路網實施收費政策是不現實的，那樣的話收費成本太高了，道路的通行效率也會大受影響。

通行費作為使用者付費的一種，一方面可以獲得收入來為基礎設施建設和養護融資；另一方面用戶的需求信息可以在交易中顯現出來。政府利用這種價格信號顯示機制就可以合理分配運輸需求和運輸資源。由于收入建立在用戶的支付意愿基礎上，所以籌融資和需求信號對收費政策而言，就如同硬幣的正反兩面，密不可分。

在一些政府部門的觀念中，特別是從交通部門來看，收費公路政策是公路交通發展最重要的籌融資工具。目前中國公路建設約有61%的資金是通過銀行貸款和集資獲得的。中國現有公路路網中，95％的高速、61％的一級、42％的二級公路都是依靠收費公路政策建設的。“沒有收費公路政策，就沒有中國交通的成就。”“堅持收費公路政策是籌措資金和保障我國交通事業健康發展的需要。”這些言論反映了政府看待收費政策的視角，就是只看到了硬幣正面的籌融資，沒有從反面的需求信號和制約機制來思考問題。

政府要通過使用者付費來為公路籌集資金，需要考慮用戶的支付意愿。因此在管理中強調信息的公開透明，在決策中需要加強車輛用戶的充分參與。在西方國家，即便是民營化，也要按照一定的政治程序取得公眾的認可才能實施。世界各國的收費公路都處在民主政治的風口浪尖上，這種制約機制決定了規模不會太大。中國收費公路規模之所以全世界最高，而老百姓的意見又如此之大，說明我們的收費政策缺乏應有的制約機制。無論規劃任務多重、目標多么宏偉，地方都可以通過這項政策來解決資金缺口的難題。可見收費公路政策非但沒有被用來作為確定有效率投資水平的工具，相反卻助長了地方政府的預算軟約束毛病。

收費政策在我國實施將近30年了，但政府對收費公路政策的定位一直停留在籌融資角度,沒有隨著社會主義市場經濟體制的確立、公路快速發展造成的供需形勢變化而進行調整，沒有通過這項政策在需求方的反映來反思支出需求水平，更沒有從資源配置效率優勢來定位這項政策。但是不管政府是否明確定位，通行費的價格信號功能是客觀存在的。用戶過路交錢，是實實在在的服務交易行為。

17世紀，擔任路易十四財政大臣的柯爾伯特曾經形象指出，征稅是拔鵝毛的藝術，既要鵝毛拔得多，又要盡量不讓鵝叫，鵝的叫聲即是納稅人的支付意愿。現在用戶和公眾對收費公路的批評質疑，實質上就是顯示交通需求信息和表達支付意愿的一種價格信號。交通部門應該反思的問題是，現在的公路發展速度是否過快、規模是否過大，從而傳導到價格上，讓車輛用戶感覺痛了。

技術規劃與市場原則的沖突

決策層和籌融資專家不從價格信號角度來認識交通需求的合理性，存在根深蒂固的原因。因為傳統意義上交通需求屬于技術規劃的領地，是由作為技術專家的工程師以預測的方式來完成的。

關注過交通政策規劃的人不難發現，目前國內的交通規劃文本基本上遵循預測需求、建設供給和籌融資的三段論體例。在這種模式下，技術專家根據未來經濟社會發展的趨勢預測運輸需求，再通過布局規劃工程建設項目來滿足上述需求，最后想辦法解決資金問題。這樣的籌融資政策不會從需求端來考慮投資水平的合理性。因為規劃已經隱含了這樣一種前提，即所有運輸需求都是合理的，都要被滿足。

在國家剛出臺收費公路政策的時代，公路基礎設施的投資不足對經濟發展形成了明顯的瓶頸約束，那時通過引入收費制度來解決資金問題，無需評價需求的合理性，也容易被公眾所接受。在收費公路政策的引領下，中國掀開了波瀾壯闊的公路發展篇章，公路行業逐步形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發展”的建設投融資體制模式。地方交通部門開發了多種市場化融資方式，可謂八仙過海，各顯神通。在這樣的氛圍中，久而久之就落入了 “就融資談融資”的陷阱。在行業看來，不論白貓黑貓，只要能解決資金問題就是好貓，籌融資專家很少考慮財政的可持續性和用戶的支付意愿。

但是當交通發展到一定階段后，供需形勢已經發生了根本變化，決策需要認真評估確定有效率的需求水平。稍具經濟學知識的人都能明白，資源的有限性決定了沒有任何一種產品和服務的需求是可以無限滿足的。在現行的交通規劃邏輯中，技術專家預測的需求已經被假定合理了，所以收費公路政策只能作為一種籌融資工具，不可能再把它作為價格工具從需求端用戶的反映來反思需求水平的合理性。正是這個道理，交通部門的官員和專家在各種場合談及收費公路政策，言必從籌措資金和保障我國交通事業發展需要的角度出發。

事實上，當公共決策放棄經濟機制方法而采用單一的技術路線時，技術很容易喪失獨立客觀性。目前政府決策對技術的態度是矛盾的。一方面重視技術，決策大都是通過技術規劃的途徑來表現其科學性。另一方面又總是強調公路建設對經濟增長、就業等的貢獻，這很大程度上使技術層面的項目評價工作流于形式，從而失去了應有的意義。2010年末中國科學院的一份咨詢報告就曾經引發了一場關于“我國交通建設是否過度超前”的爭論。當時的爭論主要是在技術范圍內進行的，并沒有怎么考慮經濟因素。最近一段時間，不斷有媒體披露收費公路可行性研究中車流量預測的行政干預問題。顯然，如果從價格信號的角度來理解公眾和用戶對收費公路的質疑批評，那么公路交通發展是否過度超前這樣的技術爭論結果是不辯自明的。

在市場經濟年代需要多大規模的基礎設施才算合適？這樣的決策行為已經不能單純依靠技術專家的自說自話了。交通運輸業需要規劃和市場兩種原則協調起來共同引導發展。政府應該從當前社會公眾對收費公路的批評意見中反思現在的公路投資規模是否處在有效率的提供水平上。

公路如何定價

脫離需求而就融資論融資并不能真正解決公路的持續性籌融資問題。

目前交通行業流行的觀點認為，隨著經濟社會的發展，收費公路的功能和內涵逐漸由以籌集建設資金為主，拓展到通過收費來籌集養護和運營管理資金，以保障和改善公路服務；同時，也一定程度上利用收費政策來調節交通需求，以緩解高速公路交通擁堵。

收費公路政策本來可以同時兼顧不同的功能目標，無論是基于籌集建設資金還是籌集養護管理資金，只要收費就會影響需求；而需求管理也必然產生收入，這部分收入用于道路自身的建設養護是很自然的水到渠成之事，也容易被車輛用戶認可接受。在西方國家，把一些交通流量高的路段實施需求管理創造的通行費收入，交叉補貼到其他替代性路段、甚至公共交通上來，是目前所鼓勵倡導的一種有效率制度安排。我們也完全可以把籌融資和需求管理兼顧起來進行收費公路的政策設計。

可惜的是，現行法規是按單一項目單元內回收建設投資成本的思路制定的，沒有考慮持續性的養護資金需求，關于收費期限和項目專款專用的界定標準已經難以適應目前的籌融資形勢。于是，地方交通管理部門采取了通過改擴建等方式重新設定收費期限的做法來規避現行法規。

世界銀行在2007年曾經對中國收費公路到期停止收費的規定提出過質疑。他們認為，對那些高流量的成熟公路收費是最為合理的，因為收費能夠將稀缺的公路空間留給那些最需要它的用戶。利用從車流量大的路段上獲得的收費收入，可以滿足多種資金需求：或補償新建路段的投資成本，或被重新分配到貧困地區，或用于資金嚴重不足的公路養護。

目前要按照需求管理同籌融資結合起來的思路調整政策法規，公眾阻力已經很大。長期以來，全社會都在拿“公益性”說事兒，似乎公路由財政免費提供天經地義，官方對收費政策就一直定位在回收投資成本的收費還貸思路上，公眾已經認定了“收費公路到期撤站免費通行”。如果現在轉而借需求管理之由延長收費期限，公眾自然會擔心收費規模和負擔無限擴張。因此，政府關鍵是在信息透明和用戶參與上做足工作，使收費規模建立在用戶支付意愿的基礎上，控制住收費政策的過度使用。這樣政府才能取信于民，公眾才可能冷靜下來傾聽、理解從而接受需求管理的政策理念。

結合成品油價稅費改革，政府啟動了政府還貸收費二級公路的撤站免費工作，近來又在推進以高速公路為主的收費公路體系和以普通公路為主的免費公路體系的兩網體系建設。在幾個月前的新聞發布會上，交通部門聲稱正在研究收費政策調整方案。但媒體和公眾對收費公路的不滿情緒已經在迅速蔓延，五部委收費公路專項清理工作很大程度上是政府的一種公共危機應對舉措。清理行動會導致什么樣的局面呢？這樣的政策思路可行嗎？

顯然，公眾對目前結構性調整為主的政策思路并不買賬，交通部門給公眾的感覺似乎在避重就輕。通過“兩個路網體系”建設把收費政策控制在高速公路范圍內，似乎給公眾一個降低收費規模的印象，但實質上并不能改變目前公路發展對該項政策的依賴。專項清理如果真的奏效，那公路的償債壓力就轉給了地方財政。畢竟“羊毛出在羊身上”，公路債務歸根結底還是要落在公眾頭上。或許納稅人的直觀感受不像現在車輛用戶對收費站的怨氣那么強烈。無論結果如何，政府都應該明白，不論是用戶付費還是納稅人埋單，都不可能無限制地滿足公路發展要求。地方政府如果一邊落實清理工作，一邊又熱衷于搞建設，那么只會使收費公路的局面越來越糟。

西方經濟學家加爾布雷斯曾經提出了“信念解放”。他指出，信念的解放是改革任務中最艱難的，也是其他變革所依賴的基礎。加氏所指的信念是指相對牢固的觀念。要使收費公路管理走出泥沼困境，最根本和最困難的還是政府從單純籌融資的固有觀念中解放出來，按照邊際成本定價和資源配置效率的原則來對收費公路政策重新定位。如果不能抓住問題的根本，治標不治本的急功近利方式反而會使簡單問題復雜化。政府從目前收費公路的管理困境中最應該反思的是發展問題，即公路基礎設施的投資需求都是合理的嗎？合不合理由誰來評價？技術專家、政府官員，還是社會公眾和車輛用戶？