出租車亂象,如何破解

由晨立

近來，全國各地出租車掀起一股漲價狂潮。無論是起步價調高還是每公里單價上漲，無論是等候時間加價還是加收燃油附加費，結果都是由消費者承擔行業成本的增加。在這一背景下，公共輿論開始向出租車行業發起持續的追問。出租車行業究竟有哪些獨特的經營特性？其內部不同經營群體之間的關系如何？為何出租車行業重大事件頻發卻屢治不愈？如何推動行業改革？難點和出路何在？

三大管制政策的引入

出租車的經營性質特別適于個體經營。出租汽車本身要具備一定的安全要求，要具備明顯的營運標志（如統一的車身顏色、頂燈和計價器等），要購買必要的保險，駕駛員還要掌握一些必需的地理知識和其他常識（如急救等）。具備這些基本條件，就基本能夠滿足乘客的要求了。

改革開放之后，出租車行業應運而生。此時出租車個體經營者幾乎不受任何管制，他們不需要政府部門的許可，不需要獲得經營牌照，也沒有受到任何數量、價格或質量管制。只要有一臺汽車并能夠自己駕駛，他們就可以在街上拉活兒，就可以到車站、酒店、廣場蹲點候客。這一時期的出租車經營普遍采取議價方式，價格高低完全取決于車主和乘客的砍價結果。

這種自由的市場經營在發展了近10年后，在上世紀80年代末、90年代初，政府管理部門開始介入出租車行業的經營管理。在當時的情況下，這種行業管理、特別是對經營質量的規范是必要的。在管制初期，管制部門要求已有的社會經營車輛到相應機構申請經營牌照，并對其服務做出一系列規定。

出租車行業的管制基本上包含三大方面，即數量管制、價格管制和質量管制。大量的國際經驗和實證研究表明，質量管制是出租車行業必須具備的，價格管制的作用則相當有限，而數量管制則是行業眾多問題和矛盾產生的根源。

在質量管制方面，國內從管制政策推行之初就有一定的要求。但是，由于管制部門一直將重點集中于數量和價格管制之上，國內出租車業的質量控制相比于發達國家，差距很大。而發展到今天，司機不認路、服務態度惡劣、拼客、拒載等現象屢禁不絕，消費者投訴無門，已經成了這個行業的家常便飯。當然，面對這種現狀，司機群體也滿是苦衷。而我認為，此類現狀的根源在于管制重點的錯位和行業制度的扭曲，這一點我會在下文詳細討論。

關于價格管制，我在這里不做詳細論述。概略地說，在一個自由競爭的市場中，價格水平是不需要行政干預調控的。反過來說，任何行政干預的運用，一旦背離市場規律，都會變得綿軟無力。比如在國內出租車行業壟斷的背景下，再嚴格的價格管制，也控制不了在高峰時段和特殊地點（如機場、車站等）司機拼客、不打表而收取高價的行為。

特別需要重點說明的是，在管制政策推行初期，有兩大政策作用明顯，并且至今對行業保持著持續的惡劣影響：一是數量管制；二是公司化經營。

在行業規范管理初期，數量管制其實并沒有被提上議事日程。然而，隨著行業競爭的加劇，從業者希望管理部門將出租車總量控制在一定范圍內，以減少競爭，維持既有經營者的壟斷地位。于是，在政府介入行業管理后不久，數量管制政策即被陸續推行。在全國范圍內，自1990年代初至本世紀初，以大城市為始，結束于中小城市和縣級城市，全國出租車行業都受制于數量管制政策，無一例外。數量管制政策使得行業內既有經營者成為壟斷群體，其直接后果是排斥了社會車輛（或稱“黑車”）的競爭，并塑造了高額利潤，進而形成出租車牌照的高價格。數量管制帶來的以上種種后果，成為今天出租車行業亂象的根源。

公司化進程及其引發的產權紛爭

另一大亂象是公司化經營。本文開篇述及，出租車本身適于個體經營，并不需要公司化。而其市場的自發起步，也恰恰是從個體經營開始。至于其發展走向是否會朝著公司化、集體化的道路前進，本應由市場決定，而不應由行政強制干預。我愿意相信行政介入初期，要求出租車進行公司化經營是基于良好的愿望，即便于政府部門對行業集中而有效的管理。但是，良好的愿望無法避免“行政決策違背市場規律”帶來的制度扭曲和行業矛盾。

出租車如何從個體走向公司化？起始于政府的推動，除了接受既有經營者（當時實際上都是“黑車”）的申請并向其發放牌照外，政府決定利用“公司化”進程迅速增加出租車數量。于是，各地政府紛紛鼓勵企事業單位和個人注冊空殼的出租車公司。這些公司注冊之后，卻并沒有資金購買車輛，于是向社會招納司機，而實際上是要求司機墊資購車并自駕經營。于是，有錢而無法獲得牌照的司機與無錢但能夠獲得牌照的公司結合在一起，就形成了行業最初的掛靠經營模式。

從產權意義上說，雖然公司利用其身份獲得了出租車牌照，但是出資購車的車主對牌照的所有權也同樣具備堅實的說服力。況且，很多這樣的空殼公司都和墊資車主有著這樣那樣的約定，比如若干年后車主自動獲得車輛和牌照產權，而公司在這一過程中只賺取車輛掛靠費。但是，這種扭曲的起步制度和不確定的協議安排為未來的產權爭議埋下了伏筆。

隨著數量管制政策的引入，出租車行業成為壟斷行業，早期的一線經營者（而非公司）成為壟斷利潤的獲得者。而擁有更強談判能力又與管制部門有著更深利益聯系的公司經營者們當然不會坐視車主們壟斷行業利潤。在行政管制部門和出租車公司群體的聯合策動下，公司化經營模式開始在全國范圍內推廣。具體的過程，則是將牌照以各種方式（包括暴力掠奪）收歸公司所有。而以此方式推行的公司化明顯侵犯了作為初始投資者的車主群體的產權利益，從而引發了各地出租車初始投資者的群體性抗議。這一過程自1990年代末開始出現端倪，而近10年來從大型城市向中小城市波及，其趨勢一直未見停息。

那么，公司究竟在行業中承擔著哪些工作呢？很遺憾，公司層面對行業的貢獻自始至終都乏善可陳。上文述及，在行業發展之初，公司只是利用其特殊的角色向管理部門申請牌照，并在行業的強制掛靠政策下向出租車經營者收取掛靠費，但其本身并不參與任何日常經營。而進入公司化模式之后，出租車公司不再收取金額較少的掛靠費部分，而是直接占有出租車行業的壟斷利潤部分。

何以確定出租車行業的利潤水平究竟是否屬于壟斷性質呢？一個行業如果沒有數量管制（或稱“準入限制”），任何人只要符合管理部門規定的要求，就可以進入行業自由經營。而如果一個行業的利潤較高，自然會有新的經營者持續進入這一行業從而將利潤逐步攤薄。在出租車這樣一個不需要太高投資，同時駕駛技術又容易掌握的行業，一旦開放競爭，行業內的經營者或者駕駛員普遍只能獲得駕駛工作的勞動收入，而這個收入肯定不會太高。

而在數量管制背景下，公司化模式中的公司司機除了獲得自身的勞動收入外，其經營利潤的很大一部分都交給了公司，也就是我們常說的份兒錢。這筆錢究竟能否全部算作壟斷利潤？由于缺乏一個解除數量管制政策的城市范本，我們無法確知這個行業的收入水平在自由競爭下究竟能夠達到多少。因此，我傾向于將不為這個行業做出任何實際貢獻的公司所獲得的全部收入都看作壟斷利潤。

一個公司怎么可能什么都不做呢？誠然，公司承擔了很多工作，但遺憾的是，這些工作幾乎全是不必要的。在掛靠制下，公司向個體車主收取各種稅費，集中之后再交給相應的政府管理部門和稅務部門。僅憑這項工作，公司就向車主收取每月幾百元到上千元不等的服務費，而我絲毫看不出其中的價值所在。當然，公司可以和保險公司協商保險價格，以此為車主節省保險開支。但是，這類工作完全可以由車主們自主進行，甚至自發組建公司或協會來完成，而其成本會大大低于公司收取的管理費。

這些公司為駕駛員發放工資并繳納保險，而這些錢全部來自司機繳納的份兒錢。既然羊毛出在羊身上，何必要從公司過一道手呢？公司會定期安排駕駛員進行法規和服務培訓，但是類似工作同樣可以由管理部門完成而無須假公司之手。公司還可以統一購車、統一保險、繳納稅費。但是如上文所述，這些工作同樣可以由車主自己或者集體完成。而與此同時，一線駕駛任務甚至日常維修保養，卻都是由司機自己完成的。故而，無論是掛靠制公司還是公司制下的公司，其工作內容都不為行業創造任何收益，因此也失去了其存在的價值。

當然，出租車公司、特別是公司制下的出租車公司很可能沒有很高的實際利潤。比如公司要負擔稅費、日常辦公經費和場地費；公司可能負擔了很多員工不低的工資；某些公司是老國企改制因此還負擔了一批退休職工的工資、福利；某些公司可能在兼并小公司的過程中承擔了高昂的成本。然而，沒有為行業做出任何貢獻的公司群體，其獲得的每一分收入，都應當歸為不合理收入。更何況其占有了行業的高額壟斷利潤，剝奪了一線駕駛員進而剝奪了消費者，也就更沒有資格以其聲稱的“低利潤”博取公眾的同情。何況，我們這里還不曾追究其公司賬目的真實性。

破除數量管制是行業改革的根本

如何改變目前出租車行業的種種亂象呢？核心的解決方法在于破除數量管制。行業的高額利潤源于數量管制，而高額利潤引發了公司和車主的產權紛爭，也引發了公司和司機的利益爭奪。因此，解決這兩大矛盾的根本就在于破除數量管制。除此之外，壟斷權也導致出租車從業者有強大的博弈能力以要求政府提高運價、發放油補、打擊黑車。而戒絕這一系列不合理訴求的根本途徑仍在破除數量管制。

全社會已經為出租車行業付出了太多：消費者承受著高昂的價格、長久的等候時間、低劣的服務；而油價上漲不僅需要財政為燃油補貼埋單，還變本加厲地從消費者手中索取燃油附加費甚而更高的起步價格。數量管制一日不除，這種狀況便一日得不到有效的改善。

而對于公司群體，我們需要跳過對其表面經營狀況的討論，直問其對行業是否創造了價值。如果答案是否定的，那么其存在就不具備絲毫的合理性。退一萬步講，即便允許其存在，出租車公司唯一應該做的，就是無限度地壓低各項成本，降低份兒錢，最大化地減少對駕駛員和消費者的剝奪。

然而，出租車行業的管制改革談了多年，但收效甚微。改革的阻力主要來自既得利益群體，這其中包括相關管理部門，也包括公司群體，包括車主，甚至也包括司機。對數量管制正面突破的困難讓我不得不考慮側面突破的可能性。借鑒紐約經驗，發展約租車市場，恐怕是對數量管制構成實質性突破的重要途徑。

約租車發展是數量管制破除

的有效途徑

約租車不同于傳統出租車，它不掃街、不蹲點，而是通過無線電、電話和互聯網將乘客、服務平臺和司機三者有機地聯系在一起。當消費者出現出行需求時，就通過電話或者網絡向約租車服務平臺提出用車需求，預先告知使用車輛的類型、時間和接送地點。服務臺再根據乘客的用車需求調配相應車輛，并通知司機及其車輛在指定時間到達指定地點。

約租車服務具有以下多重優點。第一，它節省了供求雙方的搜尋成本：車輛和司機不必沿街空駛或停車候客，而是在接到用車信息之后才上路工作；乘客也無需跑到路上招手等車，只需要提前預訂，就能夠享受便捷的點到點服務。第二，它節省了出租車空駛期間的燃油成本。第三，約租車在非工作時間不會在道路上無客空駛，從而大大減輕了道路交通的承載壓力。更為重要的是，為了提高經濟效率，約租車的業務配比會最大限度地節約成本、贏取利潤，故而在出車前就會根據用車需求為每臺車輛設計一條接送乘客的最佳線路，以最大化地減少空駛率。第四，約租車不局限于單一車型，能夠為不同乘客群體提供多樣化的服務。第五，約租車豐富了出租車市場的服務模式，而且避免了與傳統出租車市場的正面競爭，更容易獲得自身的發展空間。

約租車市場最早興起于美國紐約。其在20世紀50年代甫一出現，就成為一股重要的市場力量。雖然面臨傳統出租車市場的行業壓力，但是約租車以其優質低價的服務迅速獲得了市場空間。這一新型服務模式帶來的行業發展不僅體現在市場規模上，而且體現在逐步細分的服務對象和市場功能上。經過近20年的持續增長以及與傳統出租車市場的博弈，約租車服務終于獲得了紐約市政府的最終認可，于1970年代獲得了合法化的身份。今天，這種先進的出租車服務模式已經成為發達國家出租車行業的重要組成部分。英國、愛爾蘭、瑞典、挪威、日本、新加坡、新西蘭等等國家，無一不具備發達的約租車服務市場，很多國家的約租車經營量早已超越傳統出租車，成為出租車行業的主體。

而在國內，約租車服務雖然剛剛起步，但在經濟發達的北京、上海和江浙一帶，都開始涌現并迅速發展。然而，由于相關法律法規對于約租車服務的限制，使得這一創新的服務模式遭遇了發展瓶頸。目前，在汽車出租服務領域，國內只允許擁有特許經營權的傳統出租車進行出租車營運。除此之外，任何民間資本都只能提供租車或代駕這兩類單項服務，而不得經營既提供車輛又提供駕駛員的整體出租服務。因此，調整上述背離市場發展的法律法規和政策，賦予約租車合理廣闊的生存空間乃是該領域未來健康發展、乃至根本解決出租車行業重重矛盾的當務之急。