縣級政府融資平臺亂局

邢少文

雖然地方融資平臺的系統性違約風險還處于“狼來了”的階段，但總是讓人難以抱枕安睡。

2011年6月27日，國家審計署公布全國地方政府性債務審計結果，盡管審計披露的地方融資平臺債務風險并沒有像之前外界預想的那么嚴重，但這份報告并沒有能夠遏止市場對于地方債危機的焦慮。在報告披露之后的兩周，債市上甚至出現城投債的恐慌性拋售。

在地方融資平臺的風險估量之中，縣級政府融資平臺以其數量和問題之多，被認為是安全最脆弱的一環。考究地方政府的債務結構和融資平臺的混亂，個中風險，可能遠大于審計數據所呈現。

平臺亂象

2008年之后，為配合中央政府出臺的4萬億救市計劃，地方融資平臺數量在兩年中迅速增長，地方債務規模也隨之大幅增長。根據審計署統計，到2010年底，地方政府性債務余額中，僅有51.15%是2008年及以前年度舉借和用于續建2008年以前開工項目的，其余49.85%均產生于2009年和2010年。

關于融資平臺的數量及貸款余額，審計署的統計數據與央行和銀監會的數據差別較大。2010年末，央行統計口徑下的全國地方政府融資平臺達1萬多家，貸款余額將不超過14.376萬億元。銀監會統計的全國地方融資平臺公司數量為9800余家，貸款余額約9.09萬億元。

審計報告顯示，2010年底，全國融資平臺公司政府性債務余額共4.97萬億元，其中縣級融資平臺的貸款余額為1.4萬億元，占近30%。全國共6576家融資平臺公司，縣級平臺為4763家，占了70%。

“縣級融資平臺主要搞高速公路、開發區的比較多。”國家開發銀行湖南省分行一位人士對本刊記者說。在這些基礎設施貸款中，國開行作為政策性銀行，占據了大頭。此外，城市商業銀行和農信社也是縣級融資平臺的主要放貸銀行。

銀監會曾指出，許多縣級投融資平臺的融資來源中，銀行貸款占了90%以上。東部地區地方政府融資平臺貸款主要投向市政基礎設施，而中部、西部以及東北地區更多地則用于公路建設和土地收儲。

“縣一級融資平臺的規范性比省市一級要差許多，好些縣平臺公司之前申請貸款時提供的財務報表都還是手寫的。”上述人士說。其中平臺公司的資本金、資產價格，投資項目的收益率估算等財務數據的隨意性比較大。

弄虛作假的情況在縣級平臺公司中更為普遍。湖北省農業銀行黃梅縣支行客戶業務部經理嚴斌說，有部分融資平臺的注冊資本中貨幣資金比例達不到30%的要求，還可能存在以虛高價格評估的土地做注冊資本。

在一些財政實力較弱的縣，為申報項目的成功，有的地方政府從財政借入一筆項目資本金暫時作為項目資本金申請貸款，貸款批復后，又通過“轉圈”回到財政。

根據國務院關于項目資本金的規定，政府融資項目資本金不得低于項目總投資的20%。但實際操作中，由于融資平臺行政色彩過濃，融資平臺的高管人員受政府的影響過大，政府哪里需要資金，融資平臺就往哪里撥資金，項目資金的使用很難做到專款專用。

此外，由于大多數的融資平臺皆以土地儲備升值作為主要還貸資金來源。但往往融資平臺收儲土地的經營收益不能完全返還融資平臺，甚至融資平臺儲備土地的成本都不能從財政返還，從而造成融資平臺的現金流較為匱乏，直接影響到融資平臺不能按期還本付息。

縣級融資平臺在人員組成方面，法人代表職務一般由副縣長或副縣級甚至可能是部門的副職擔任，副職由財政局、建設局、土地局等部門的副職擔任，而這些人員幾乎都是兼職，工資及福利待遇基本與融資平臺的經營好壞無關，從而使融資平臺的經營行為一切以政府指令為準，形成了項目管理上的嚴重缺陷。

這些狀況在審計署審計報告中也有所披露，其中提到，全國有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元。

有受訪人士認為，極可能還有一種情況存在，“平臺的一些資本性支出被轉成政府部門的經常性支出里面去了，當工資、獎金補貼之類的花掉了。”

雖然在貸款審批環節就存在種種風險，但融資平臺仍然能夠輕松獲得貸款。“當初各個銀行為了搶占市場份額，放貸部門和人員本身也有考核業績的壓力，追求數量，對風險的把控也不是那么嚴格。”上述國開行人士說。

“各地方的城商行和農信社搶占市場份額的沖動更大一些，有些城商行為了上市，都把市場份額放在第一位，風險控制也就下降了。”中國建設銀行行長辦公室高級經理趙慶明對記者說。

整改難解風險

融資平臺中存在的諸多問題，監管層亦已發覺。2010年6月10日國務院曾下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求各地方政府對融資平臺公司債務進行全面清理，并要求新成立的平臺公司必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。

銀監會也要求各金融機構進行融資平臺的“解包還原”，即對政府融資平臺企業2009年的貸款逐筆打開梳理，對每筆貸款逐個開展重新評審和風險排查，對項目貸款要重點審核報批手續、環評結果、用地審批、項目資本金到位、銀行內部審批及擔保落實情況等。

同時，銀監會還要求各金融機構根據平臺公司的現金流覆蓋情況進行分類管理。

“目前基本上很少對平臺放貸了。”上述國開行人士說。在各個商業銀行，都紛紛上收基礎設施貸款的審批權和對地方融資平臺的授信，“今年開始授信就上收總行了，同時對融資平臺進行解包。”海南省建設銀行一位人士告訴記者。

今年上半年，各大金融機構都紛紛宣布整改完成。但實際上，在整改過程中，“2010年6月30日之前成立的融資平臺為達到整改要求，臨時增加抵押物，有些縣把政府辦的賓館、酒店、招待所的資產和股權都給挪進來了。”國開行人士說，“還有些市級融資平臺在整改過程中將注入資產的任務分派到各個縣頭上去。”

在其他地方，則曝出有的縣甚至把行政事業單位房產用地全部變更為商住用地，并將產權統一過戶到平臺公司，形式上以該縣政府增加資本金的方式注入。有的縣在平臺貸款時以土地儲備做還貸條件，夸大土地儲備價值，為完成整改，則用一些農地制造賬面抵押。

這僅是暫時掩蓋了融資平臺存在的風險。“償還能力和債務不匹配的情況在縣級平臺表現得更為突出。”趙慶明說。實際上，相當多的融資平臺還款渠道單一，單純依靠項目收益根本不能達到還貸現金流覆蓋的條件，多以財政收入和土地出讓金作為還貸保證。

在審計署報告中提到，在地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為2.55萬億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

“省會城市周邊的縣，風險相對較小，其他地區的風險就大。土地升值緩慢，本來就是吃飯財政，靠財政補貼是還不了貸的。湖南現在基本上沒有幾條高速路是能賺錢的。”國開行人士說。“高速公路的還貸保證在海南主要是燃油附加費，但這些項目到現在也沒有贏利。”海南省建行人士亦說。

融資平臺的貸款多數為中長期貸款，長期貸款還款期限多在10~15年以上。“中期貸款目前則開始進入了還本付息階段，縣級平臺中只能拆東墻補西墻，借新還舊的不少。有些項目則是拖欠施工方資金，以申請循環貸款。”國開行人士表示。但項目已建成或在建，銀行也不得不給予借新還舊。

審計報告顯示，截至2010年底，全國有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過10%。地方政府性債務余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2016年以后到期償還的占比為30.21%。

報告也指出，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%，有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。

6 月28 日，評級機構標準普爾甚至認為，中國地方融資平臺問題若沒有政府介入，內地銀行將增加不良貸款率6 個百分點，新增2.5 萬億元壞賬。

地方債務的黑洞

早在金融危機之前，地方政府債務問題，特別是縣級政府的債務風險就已引起了關注。

“舉債用途不明確，舉債程序不規范，GDP考核下投資的沖動和盲目，弱約束性一直是地方政府特別是縣級政府存在的問題。”中央財經大學財政稅收研究所副所長王俊對記者說，其曾長期對地方債務進行過調研。

而據中央財經大學與鵬元資信評估有限公司截至2010年6月30日的一項對62家融資平臺的調查發現，目前國內縣級市地方融資平臺的主營業務普遍處于虧損狀態，其中超過1/5的地方融資平臺處于嚴重虧損。

“分稅制改革后縣政府財力是最薄弱的一環，財政還貸的能力有限，靠上級財政的轉移支付是解決不了問題的，轉移支付到了縣一級政府，也沒剩多少了，而且定向的轉移支付也不利于地方政府的統籌利用。”國開行人士認為。

審計報告顯示，截至2010 年底，全國有78 個市級和99 個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9% 和3.56%。

在審計署、央行和銀監會關于地方融資平臺的統計中，數量和債務額度數據都不一樣，除了對平臺定義的差異之外，也表明了對地方政府債務信息的不明確。

評級機構穆迪甚至認為，可能還有3.5萬億元的地方政府貸款被審計署遺漏了。

“債務信息的不明確，就連政府部門自己都沒有統計出來，說明這些債務有很多都沒有進入預算管理，融資平臺被部門所左右，這是很危險的。”王俊說。

王俊指出，這些政府背景的投融資公司往往是人事上由組織部委命，由國資委考核，資本金由財政出，項目則由發改委審批，管理混亂，涉及不同部門的利益。經常出現的情況是，要債的上門找財政還錢，但財政對那些舉債的項目卻一無所知。而這些債務又往往因為政府的換屆成為無頭賬。

審計報告指出，至2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務管理規定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。

在中國的《預算管理法》中，地方政府不允許有財政赤字，但實際上，地方融資平臺如此巨額的債務，早已宣布這是一條無效的規定。

“債務管理必須歸口財政部門，同時舉債權限必須上移，舉債的債務主體必須是省級政府，越到底下就越亂，就越沒有辦法控制。”王俊說，而且地方政府的舉債要進入預算管理，向立法機構進行匯報，否則地方債務的風險就得不到根本的控制。