南京試點“貧富大雜居”

陳統奎

52歲的張岱是南京景明佳園一位普通居民，他揮舞著手中的一份晨報，氣憤地向記者講述，他的信箱每天都會被撬，即使他加了一道鎖，報紙還是天天丟失。沒法子，他只能天天去收發室領報紙，“說白了，因為窮，小區里的很多人有貪小便宜的意識”。始建于2002年的景明佳園是南京最早的一個大型經濟適用房小區，被戲稱“窮人區”。張岱對“窮人區”這種保障房模式很有看法，他認為應該是貧富雜居，“富人把窮人帶動起來”。

2011年，保障房建設政治化，中央和地方政府簽訂目標責任書，地方政府感受到前所未有的壓力。以南京為例，這座城市領到的保障房建設指標是江蘇省所有市縣中最重的，5.7萬套，幾乎是蘇州、徐州、常州等地的兩倍還多。到2015年，南京計劃建成各類保障房27萬套，約2000萬平方米。南京工業大學建筑學教授汪永平憂心忡忡地對記者說：“這么大的量，如果全部把城里窮人集中到城鄉結合部，變成‘窮人區，會帶來很多社會問題。”

反思過錯再出發

2002年起，南京開始大規模建設保障性住房。至今為止建成的保障房小區雖然解決了部分低收入人群的住房問題，但同時也備受詬病。從地理方位上看，南京市現有的經濟適用房小區主要集中在郊區或城鄉結合部，大多分布在繞城公路沿線，少數分布在主城區范圍，但也都位于主城區邊緣，位置較為偏僻。加上交通不便、生活配套設施不齊全等問題，居民抱怨不斷。

城南外共青團路邊的“景明佳園”是南京最早建設的經濟適用房小區，總共有3期工程，從2002年開始一期建設，面積為54.3萬平方米。小區以拆遷安置戶為主，集聚了近2萬名居民。建成初期，由于處于城區邊緣地帶，交通等各項設施不完備，居民頗為苦惱。“小區出行只有一條線路的公交車，看病只有一個私人診所，寄信沒郵局，取錢沒銀行。”而今，經過幾年的發展，記者發現，景明佳園的各項硬件配套設施已趨于成熟。隨著地鐵1號線的開通，步行15分鐘能到地鐵站，超市、酒店等各項小型商業設施也發展起來了，郵局、銀行、小型醫院也相繼進駐小區。

位于棲霞區的攝山星城則是另一個典型例子。2004年10月動工建設，總占地面積超過110萬平方米，一期占地43萬平方米。2007年建成落戶時，堪稱江蘇省最大的經濟適用房小區。東南大學建筑系講師郭菂告訴記者，這個小區由于和市區距離很遠，建成的時候只有一輛公交車與城區連接，有人稱之為“鬼城”。“里面住的大都是集體土地的拆遷戶，還有少量城市里的拆遷戶，他們屬于兩個不同的集體，這邊過去的人和那邊的‘農民就完全沒有交流，他們生活在那個社區里感覺很孤獨。那個地方就是個100萬平方米的孤獨小區，只有小型的社區型商業區，有一些小的菜場、超市。”

交通，是他們最大的苦惱。一位居民告訴記者，他的兒子在城區上班，剛搬到這里的時候湊錢買了輛私家車，開車上下班，小區里另外兩個年輕人一起付油費搭車。后來，這兩個人不到市中心工作了，他兒子自己承擔不起加油費，車子只好停開，改為“乘公交—換地鐵—換公交”的方式上下班。“他每天7點不到就起床，轉幾次車才能到單位。”攝山星城距離市中心約30公里，那天記者從南京市中心打車花了近一個小時才到達，單程費用近90元。

郭菂說，攝山星城是南京一個比較失敗的保障房建設，“對攝山星城來講，首先，要解決它的交通問題，和外界有聯系。第二，大部分的人口是集體土地上的農民，除了種地沒有其他技能，但現在他們已經從農村人口轉變為城市人口了，他們需要城市人口的謀生技能。社區可以為他們安排培訓，比如培訓保安、家政、計算機之類的，讓他們有一技之長，才能夠去謀生。”目前，這個小區的很多居民都無事可做，盡管很多人只有40多歲。59歲的居民老薛在主街道上擺攤修理自行車，社區管委會免費特供了一輛“便民服務車”。聊起新生活，老薛直呼“住不慣”：“還是以前做農民好，自由自在。以前糧食和蔬菜都是自家種的，肉是自家養的牲畜，水是自家打的井，現在一切都變成要花錢買了，壓力很大。”

從這些問題出發，2011年南京提出了“大型社區開發”的保障房理念。第一個動工項目是“岱山星城”，占地370萬平方米，預計居住人數將達9萬人，2012年交付使用。項目配建了部分普通商品房、中低價商品房、廉租房、公共租賃房、人才公寓等多種保障房形式。其中，公共租賃房和人才公寓的面積約占總量的1/4。按照規劃，地鐵7、8號線都要經過這里，幾大公交線路也同步規劃。大社區內，有完善的分級配套，幼兒園、中小學，包括醫院、商場、銀行等。

郭菂認為“岱山星城”的理念走在了“全國前列”。

從配角到主角

南京保障房建設，一開始并非“保障”，而是“安置”。不理解這個內涵，就無法理解早期保障房建設為何“缺胳膊短腿”，包括窮人聚居現象。

2008年之前，南京的經濟適用房主要定位于解決拆遷人口的居住補償上，東南大學建筑系博士張嵩告訴記者一組數據：2008年以前南京的拆遷補償住房占整個經濟適用房總量的90%，其中集體土地拆遷補償住房占70%，城市土地拆遷補償住房占20%，另外10%才是城市低收入居住困難人口。經濟適用房大部分用于安置拆遷戶，需要保障的城市中低收入人群只能“望樓興嘆”。

“打著經濟適用房的旗號，實際上就是拆遷安置房。這是‘打擦邊球，是交換而非保障。”張嵩說。南京大學城市科學研究院副教授胡小武進一步分析：“在過去相當長的一段時期，南京的保障房沒有成為主角，并且也沒有完全體現出保障房對于中低收入者的真正保障性作用。”

2009年后，南京逐步將經濟適用房和拆遷補償房加以區分，并于2010年初將保障范圍擴大到家庭人均收入低于1000元的低收入家庭，住房保障門檻有所降低。南京十二五規劃《綱要》指出，2015年將提供各類保障性住房27萬套，其中拆遷安置房18萬套，經濟適用房住房3.2萬套，公共廉租房3.5萬套，廉租住房1萬套，限價商品房1.3萬套。也就是說，今后南京的保障性住房體系將不再是單一的經濟適用房，更不是單一的拆遷安置房。政府在文件中寫道：“要擴大保障住房的政策受益面，人均居住面積在15平方米以下的城市低收入困難家庭，實現‘應保盡保。”

隨著“應保盡保”口號的提出，保障房被列為“民生重點工程”，南京的保障性住房建設開始由配角向主角轉變。郭菂告訴記者：“南京保障房的建設量和商品房開始持平了，2007年南京的保障房建設量只占總建設量的25%，現在占50%，以后會越來越多。”今年中央和各省簽訂保障房建設目標責任書后，各省再往下分配指標，保障房建設成為和政績掛鉤的政治任務，“必須完成”。郭菂透露，今年南京涉及“岱山星城”項目的各位局長均接到上級“施壓”，一票否決制，“建設中哪一塊出了問題，哪位局長就走人”。

作為社會學博士，胡小武對保障房的思考超越了單一的建筑學角度：保障房要真正成為城市建設用房的主角，理念轉變非常重要。要讓保障房不成為雞肋，更不會成為一種身份劣勢，就要從居住區域、居住環境、交通、公共醫療、教育、商業等基本生活所需的要素進行系統設計與規劃，更重要的是還要從解決居住與就業、居住與發展的角度系統思考。

郭菂提醒記者，今年開工建設的“岱山星城”正是這種系統思考的產物：“城市新城區建設，一塊生地怎么變成熟地？香港的經驗是，先公屋，政府投資公共設施，再引入私有房屋開發商。”一旦保障房建設能有效推動新城開發，政府便有了真正的動力。

在郭菂看來，“大型社區開發”的價值在于，它以公共財政投入公共基礎設施，因勢利導，吸引開發商在保障房周邊開發商品房，從而達到“貧富大雜居”的目標。為此，南京進行了行政資源配置，保障房建設“由各區牽頭”升格為“由市里統籌”。檢討以往，各區牽頭最大的弊病是，缺乏系統思考相應的權力和財力，往往忽視配套設施的同步建設，出現了“窮人住的地方富人不來”的尷尬。

貧富大雜居

張嵩曾研究過南京市低收入人群的居住空間分異問題，他發現，“最重要的不是低收入人群沒有房子住，而是他們的房子不在他們想住的地方。”此前，南京市保障房在規劃選址上普遍彼此相鄰，在主城區邊緣沿繞城公路蔓延成帶，形成規模巨大、結構清晰的低收入人群居住帶，低收入人群隨著城市延伸而邊緣化，成為“城市邊緣人”。這讓張嵩很悲觀，他認為保障房建設不是規劃設計問題，而是“政治問題”：“居住空間不是由收入決定的，而是權力決定的。比如拆遷農民，他們就無法選擇。誰擁有權力，誰就擁有空間的選擇權。”

在目前土地財政制度下，保障性住房的土地是由政府劃撥，在利益的驅動下，政府選擇郊區的偏遠地塊來建設保障房，從而使低收入人群被孤立在城外，加上出行不便，導致本來就困難的就業“雪上加霜”。記者在秦淮區“匯景家園”經濟適用房小區看到，才下午3點多，小區門口就擺起了很多小桌椅，幾十個居民聚集在一起打牌、搓麻將，還有看熱鬧的。其中大部分人是中青年。“他們生活在離城區很遠的地方，交通出行不便，所以寧愿坐在家里吃低保，這樣就導致了進一步邊緣化。”張嵩說。

問題不止如此，張嵩在調研時發現，經濟適用房居民“普遍感覺社會地位低人一等”，尤其在地理位置相對偏僻的小區中這種狀況更加明顯。這些低收入人群意識到社會層級之間的流動困難，繼而容易導致仇富、自暴自棄等心理失衡。房地產商潘石屹寫過一封給任志強的公開信，也談及這一現象：“有人說，窮人和窮人生活在一起就沒有矛盾，富人和富人生活在一起也沒有矛盾。事實正好相反，窮人和窮人生活在一起，矛盾更大。因為他們相互之間很難提供就業的機會，如果長期窮人和富人生活在兩個不同的區域，他們就會缺乏了解，一旦缺乏了解就會產生偏見，而偏見正是社會不和諧的本質……結果給人們帶來的是不便、冷漠、虛榮心，甚至沖突。”

在這種反思之下，南京提出了“大社區理念”，以區域新城的方式打造保障房建設。具體來說，保障房建設按照“大雜居，小聚居”的原則，規劃設計建設不同梯度收入群體的多種房源，包括廉租房、公租房、經濟適用房、拆遷安置房、產權調換房、中低商品房和商業配套。在實現“大雜居”的同時，不同收入人群又相對獨立。記者注意到，蘭州等城市試點“貧富混居”，結果引起“窮人不領情，富人不買賬，開發商竭力反對”的惡果。郭菂對記者說，“貧富混居”不是狹義上的讓窮人和富人住在同一個小區，甚至同一棟樓上。其真正含義是，城市規劃要形成“大融合、小分散”的空間布局模式，讓窮人與富人公平地享受公共配套資源和自然環境資源。

郭菂稱之為“分梯度混居”，即在一定空間分割的同時，使高檔的社區能夠為低檔的社區提供一些就業機會。比如中高檔社區需要雇傭保姆、保安等服務人員，而低收入人群住的地方近了，工作方便了，他們也愿意來工作。這樣就形成了窮人和富人之間共融的良性互動。另外，也能促進社會不同階層之間的融合，減少因低收入人群集中產生的系列問題和矛盾，避免社會排斥和隔離。當然，“操作上一定要注意比例問題，不能說一大片的保障房中間圍一個高檔商品房。”郭菂強調。本質上，這就是“貧富大雜居”，而不是政府規劃出一個“貧富混居”的小區，強行把窮人和富人住到一起。

“以前的城市社區是自然而然發展過來的，有窮人也有富人，這是基于長期以來的生活環境積淀，是一種文化上的融合。硬把窮人和富人放在一起，他們并不能和平相處。”郭菂說。在此基礎上，郭菂對保障房建設的選址提出了自己的建議：首先，納入“居住社區”范圍進行選址，避免孤立選址；其次，以合適的規模與其他商品房住區混合，“分類梯度混合”，并提供不同社區之間連接的“媒介”——比如公園、圖書館、藝術館、體育館等公共設施；再且，必須在地鐵沿線，距離地鐵站步行15分鐘左右的地段選址，以地鐵為軸，通過短途小巴連接居住社區中心和地鐵站；最后一點，適當與產業用地靠近，提供就近就業機會。

“住房問題是經濟問題，也是社會問題。”郭菂說。