14年:城管走到十字路口

石勇

每一次，城管進入輿論風暴的中心，都給中國社會帶來一陣劇痛。小販夏俊峰在2011年的這個夏天的命運，在社會心理的焦灼中，再次把制造了這一悲劇的城管體制，推到一個新的十字路口。

伴隨著城市化、現代化進程，城管在中國已經存在了14年。無論在法理上它如何被指控為沒有存在的合法性，但在事實上，它已經成為一個職能繁多、權力很大、在城市管理上為各地政府所倚重的部門。它帶來的嚴重問題，折射了政府在既有城市管理、社會治理模式上的危機。

到了全面反思——或許還應做出選擇的時候了。

“城管思維”的魔咒

14年前，也就是上世紀末的1997年5月，當城管橫空出世的時候，沒有人想到，在此后的歲月里，它會與公務化暴力、與在街頭和小販漫長的拉踞戰、與“城管操作實戰手冊”的暴力宣言、與一個污名化的群體形象聯系在一起。

中國的改革開放到20世紀90年代末，進入了一個城市化加速的階段。隨著戶籍制度的逐步松綁，大量的農村人口涌入城市。同時，隨著國有企業改革的深入，大量工人下崗，城市貧民似乎是一夜之間冒出歷史的地表。這些淪為社會底層的人群，在欠缺制度保障的情況下，依賴于已經發育的市場為生。其中，為數不少的人選擇了做小攤販。現有的資料顯示，僅僅在1996年，在北京就有超過1000個“馬路市場”，同時沿街叫賣的小販至少數以萬計。

具有流動性特征的小商販的大量存在讓既存的國家權力控制模式一定程度失靈，所謂“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”。“失控”的焦慮開始在城市政府那兒萌生。

正是在這個背景下，北京市宣武區在全國第一個成立城管隊伍，當時的思路，就是把各個部門的行政處罰權集中起來。其存在的唯一“合法依據”，就是《行政處罰法》關于“相對集中行政處罰權”的規定。此后，各地城管紛紛以“執法”的名義，戴上大蓋帽，威武地走上中國社會的前臺。

站在今天的時間節點，作為行使政府的各種權力的城管的“出生”，并不僅僅是缺乏一張全國性法律的證書，而是在一開始，賦予城管以如此之多的行政處罰權，就沒有約束它可能濫權的制度設計。

事實上，從一開始，城管的功能定位和工商、衛生、交通等部門就有所不同，后者執行的是國家對社會控制方面的權力，因此除了屬于地方政府的一個部門，從中央到地方，它還有一個垂直的權力架構；而城管，則主要是滿足地方政府進行城市管理，打造一個權力按其意志對城市進行控制的秩序的需要，在某種意義上，它并不是工商、衛生、交通等部門的“職能集合”，而是各地城市政府的一個“管家”。

時間進入21世紀，中國的現代化、城市化進程再次加速，地方政府不約而同地急欲施展它們對于城市建設、城市拆遷改造等的偉大抱負。

由此，城管的職能猛然擴大，從驅逐小販到發放廣告牌，從查處違建到拆遷，屬于“城市管理”的范疇，幾乎無所不包。城管，成為政府推行自己的城市管理、社會治理思路，或執行自己意志最方便的工具，他們不僅僅出現在小販出沒的街頭，也頻頻出現在強拆現場。

秩序美學對公務化暴力的召喚

2000年9月6日，四川省眉山縣。幾名城管人員上街“執法”，在整治亂擺攤設點時發威，將一名小販亂拳擊傷，另一名小販被甩下貨車身亡。這是進入21世紀，見諸媒體的第一起城管打死小販事件。

此后，城管的公務化暴力，在媒體聚焦中有愈演愈烈之勢。2008年1月7日，湖北省天門市水利建筑工程公司經理魏文華因用手機拍攝城管和村民沖突的現場，被城管人員暴打致死。這是曾經震驚全國的城管打死“非執法對象”事件。

禍端，肇始于對“秩序美學”的追求。

按照當代英國社會學巨擘齊格蒙特·鮑曼的解釋，“秩序美學”是人類社會進入被稱之為“現代”的歷史階段后，因為在心理上對于陌生、具有流動性的“異質”（人或物）感到不適，便想通過建構一個秩序，來排斥、控制這些“異質”，獲得一種對和自己有關的一切的確定性、掌控感的渴望。就如同一個既很難界定他的身份，也很難控制他的行為的陌生人闖入了一伙人中間，這伙人對于他的存在，在心理上會非常的不舒服，總感覺受到威脅，內心會有一種控制他，或驅逐他的沖動。

這同時是對“他者”和流動性的警惕和恐懼。而現代社會恰恰就是陌生人社會，其最大的特征也恰恰就是永無歇止的流動性——商品從產地流動到各個商品市場，流動到任何一個有需求的地方；人從農村流動到城市，從這個城市流動到那個城市，從城市的這個角落流動到那個角落。

和西方經過漫長幾百年才修成“現代社會”的正果不同，中國的政治、經濟和社會結構轉型相對較快，城市化進程更是一日千里。在這一背景中，作為主導者的各地政府普遍具有焦慮，因為流動人口的流動性，和很多人從體制里剝離出來而尋求市場庇護的過程，正在削弱政府對社會進行控制的能力。

按照鮑曼的說法，一個人所擁有的權力越大，追求秩序美學的渴望就越蝕骨。這種心理邏輯和既定制度下權力行使的邏輯一結合，城市政府往往會把對秩序美學的先驗渴望，滲透進對“異質”、“他者”進行控制、驅逐的制度設計中。各地城管的出現，以及其功能的發揮，都很好地體現了這一原則。

這意味著，城管體制本身有兩個預設。一個預設是：小販、乞丐等人群都是防范的對象，他們的存在，正在玷污城市所打造的美學景觀，并且威脅權力所建構出來的城市秩序；另一個預設是，這些人群始終是體制的“他者”，是權力基于自身的美學秩序和利益所支配的客體，這一權力支配過程，無論是體現在“管理”還是“處罰”上，都是單向的，這些被設定為“被管理者”的人群放大了他們的弱勢，除了肉身，無任何反向約束的能力。

正是基于這兩個預設，有些城管人員在“執法”時，在心理上獲得了暗示和支持，沒有約束人性中惡的沖動，野蠻、暴力執法像陰影一樣伴隨著他們。

2009年，一本《城管執法操作務實》的資料曝光，被稱之為“城管執法秘笈”。資料里面所充斥的暴力和如何對付小販的訓誡讓人震驚。有人辯白這不是制度性產物，但公眾依據經驗還是認為，這是一種“集體無意識”的折射。

合乎邏輯的是，一些素質低下的城管行為所產生的負面影響，作為一種政治后果往往需要政府來承擔。也就是說，政府本身其實也是秩序美學，以及秩序美學召喚出來的公務化暴力的受害者。

2010年8月3日，四川內江城管“執法”時引發群體性事件，當地派出所也被大批民眾圍堵。這類因城管暴力執法而引發的群體性事件，已經成為當今中國群體性事件的一個源頭。城管的野蠻執法，本身成為制造政治風險的因素——越到今天，越顯得如此。

街頭拉踞戰：城管的道德成本

在城管和小販漫長的街頭拉踞戰中，中國的社會結構不時地痙攣。

從一開始，政府對秩序美學的渴望就碰到了一個在中國城市化、市場化過程中非常麻煩的問題：小販等弱勢群體的生存權。

的確，從城市的美學景觀上看，小販等人群的存在，與整潔有序的街道、光潔明亮的高樓大廈并不協調，就秩序美學的設計來說，他們也逸出于政府對城市秩序的控制之外。然而，他們有一個最大，看起來在道德上也能夠壓倒對他們“亂擺攤”進行取締、處罰、驅趕的理由，那就是生存——作為社會弱勢人群，他們需要以這種方式謀生。

這樣，無論是否有“執法依據”，城管在碰到小販時，如果沒有把自己的行為約束在“文明執法”的范疇內，就通不過人們關于道德正當性和心理合理性的檢驗。而如果在“執法”過程中發生公務化暴力，就碰觸到了民眾關于同情心、關于正義的敏感神經。基于這兩點，以及對不受約束的權力的防御，小販往往能獲得民眾的社會支援，一起形成一個譴責城管的心理共同體和輿論陣線。

很容易想象，一旦自己賴以謀生的工具被收繳，或被砸爛，小販和城管的沖突將如同宿命。這兩個群體，由此陷入一個相互傷害的死結。在城管的公務化暴力背后，小販的報復性暴力如影隨形。

2006年8月11日，小販崔英杰推著三輪車在北京中關村賣烤腸，恰遇城管。他的三輪車被扣押，在單膝跪地哀求無果后，激動的他突然從后面揮刀沖向城管副隊長李志強，致其死亡。

和很多城管與小販沖突的事件一樣，崔英杰獲得了輿論普遍的同情。對于李志強來說，這可能并不公正。但它以極端的事例隱喻了這一點：城管已經成為一種社會“污名”，以致民眾在看待他們時，預先就帶著“偏見”。

客觀地講，城管隊伍的實際情況，和他們的“公眾形象”并不一定相符，也就是說，并沒有像呈現在公眾視野中那樣“壞”。但是，作為“執法者”，和很多執行國家權力的部門不同，他們的身體形象直接出現在民眾的視野里，并且是以肉身進行“執法”，因此，一旦有“野蠻執法”的情況，特別是打傷人、打死人，就會具有很強的刺激效應，對社會心理構成強烈的沖擊。而這種“形象”，通過在公共領域的傳播，也就成為城管整體形象的具象化符號。

城管的這種形象使它付出了巨大的道德成本。無論在心理上如何，在道德上他們確實是“弱勢群體”。2008年，武漢一位10歲的小學生，因為父親是城管，在學校遭到同學的指責和鄙視。有一位城管父親，他感到自卑。

城管體制在發揮其功能時，負面后果不僅表現在損害政府形象、制造社會悲劇上，還深入破壞人的心理結構和社會的精神結構。而這，同樣讓人擔憂。

籠罩在城管頭上的三重焦慮

整整14年，一路走來，城管引發無數的聚焦、爭議，從民間到官方，從小販到學者，從道德到法規，從機構變遷到管理體制變更。關于它的愛恨，構成中國社會的一大熱點，始終沒有消退。

中國的城市化、市場化、現代化之路深深地烙上“城管”的特征。

城管所碰到，以及本身出現的種種問題，萌生了三重焦慮：保護城管的焦慮、城管形象的焦慮，以及城管存在合法性的焦慮。

保護城管的焦慮因“暴力抗法”而引起。顯而易見，小販對城管“執法”的抵觸、反抗，甚至是對城管的報復性暴力，既可能威脅城管人員的“人身安全”，也威脅到政府用權力維護秩序美學的努力。因此，必須加強他們的“戰斗力”和“抗打擊能力”，一個方法就是對城管進行“武裝”。

在這種思路下，2006年6月，廣州成立城管專業執法隊，配備有防爆頭盔、防刺背心等；同年8月，配有各種防暴裝備和先進的高科技設備的城管也先后在北京和上海出現。有政協委員和官員，甚至提議成立“城管警察”。

這是一個根本的方向性錯誤。它會被理解為是加強對小販等社會群體的暴力恫嚇。而就效果來說，也無法給城管和小販的對立，以及城管工作的難度解套。這是在一個有待檢討的把小販等人群設定為“敵人”的預設上，越走越遠。

和“武裝”城管相反，在城管形象的焦慮中，政府采取了溫和的方式，比如加強城管與小販的溝通，增強雙方的理解；比如組建“美女城管”，利用視覺效應來消除城管形象的“污名”；而像廣州、北京等城市，則設立了“城管開放日”，給市民與城管的互動，以及積累情緒的舒緩提供了制度空間。

除去“美女城管”這類作秀意味極強的動作外，這些努力無疑值得肯定。遺憾的是，它仍沒有真正觸動城管體制的那兩個預設，從而改變權力行使的邏輯。

這引向了城管存在合法性的焦慮。作為行使政府權力的機構，多年來一直有眾多法律學者質疑它沒有明確的法律地位。這些聲音認為，城管部門的設立，沒有經過全國人大的立法程序，而只是依據國務院的有關文件產生。它執法時確實有法律依據，但只是對原本授予工商、衛生、交通、規劃、園林、環保等部門執行的法律條文進行匯編，是代別人執法，但很難認為，別人委托了或可以委托它執法。

同時，還有聲音補充，根據《行政處罰法》和國務院《關于進一步推行集中行政處罰權執法工作的決定》，從事城管綜合執法必須經省級人民政府批準。但是，一些城市的城管機構并未依照上述程序申報批準。就是說，很多城管的執法主體資格都未取得。

基于此，有人提議廢除城管；但更有人提議，可以在國家層面對城管統一立法。雖然困難重重，但無疑可以徹底破解城管的合法性焦慮。

問題在于，即使這樣，也許仍不能解決城管體制所產生的種種問題，因為這些問題，就其深層邏輯來說，并不是來源于它沒有明確的法律地位這一事實，而是來源于政府在城市化、市場化、現代化過程中的“城管思維”——對秩序美學的渴望、權力不受制約、按自己的意志對經濟社會結構進行塑造。

就此而言，廢除城管，或通過全國立法把它合法化，即使不是偽問題，也是一個相對來說次要的問題。

小販和城管都需要“解放”

14年來，城管問題，本質上是城市化、市場化、現代化過程中，政府該做什么，不該做什么的問題。對這個過程持何種理解，決定了政府會選擇何種城市管理、社會治理模式。

正如無數人看到的，在中國的政治、經濟和社會結構轉型中，政府成為主導者，帶領民眾向一片“現代化”的應許之地邁進。這一特點導致了中國今天的成功。但同時，政府對社會的控制，也遲滯了社會建設的腳步。市場的活力，因政府過強的干預也受到某種程度的抑制。可以說，城管體制與“GDP崇拜”，都是在這個過程中，同一種思維和制度的產物。

在今天，付出了巨大成本后，“GDP崇拜”已經開始退場。而在城管體制出現了那么多問題后，這一點也已經非常清楚：經濟和社會的轉型需要所有人的參與推動，每一個人都不是它們的客體；而一種城市社會秩序的形成，并不能主要由政府強力規劃和整治，它們仰賴于人們，包括小販在市場和社會互動中，在容忍流動性、差異性基礎上的自發形成。這樣形成的城市秩序，既能夠具有社會控制的功能，同時又有永恒的活力。

也就是說，一種穩固的城市和社會秩序，其形成并且具有足夠的韌性，同時也和流動性所具有的“無序”聯系在一起，這不是悖論，而是現代社會的秘密。歐美發達國家的歷史和現實，對此已經作出了回答。

2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上指出，社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設。而在2011年全國“兩會”上，溫家寶總理在作《政府工作報告》時，也提出要創新社會管理，其中一個重要的方面就是發揮社會組織的積極作用。此后，關于社會建設和社會管理改革的信號，在政府文件和領導講話中也不斷地以直接或間接的方式釋放出來，成為2011年前半年一個鮮明的政治特征。

城管體制的改革，就社會建設和社會改革來說，成為不可或缺，而且急迫的一環。小販和城管都需要“解放”。

2011年4月，廣州市海珠區小洲村專門劃出了一塊區域免費提供給小販。這是一個很好的思路，完全可以推廣創新。一方面，對小販的“管理”，可以交給市場選擇和社會組織，城管不必“在場”，從而消除小販生存權與政府對城市社會秩序的控制權的矛盾。從原則上說，只有社會組織和市場搞不定的事情，政府才應該出面。另一方面，對小販的流動性同樣要進行容忍，承認其謀生行為的合法性。

“解放”了小販后，城管可以從對“人”的管理變為對“事”的服務，比如提供衛生配套。無論如何，它提供的應該是城市社會秩序形成和穩固的基礎條件，而不是這個秩序本身。