選擇性執法的因和果

李海波

2011年5月，因世界蹼泳冠軍陳斌在廣州花都區的違建別墅被城管部門強拆，關于城管執法中“選擇性執法”再度成熱點問題。這個事件本身并無什么爆炸性，但是當“世界冠軍”、“違建別墅”、“城管執法”三個關鍵詞結合到一起時，便足以引起社會公眾的關注了。陳斌夫婦在被拆廢墟前舉起“維權”、“不公”的標語，向人們訴說著他們的怨氣。氣從何來？陳斌質疑：“小區有43宗建筑被認定違建，為什么只有我們兩家別墅完全推倒？執法的公平性和公正性何在？”

也就是說，陳斌并沒有直接為自己的違法行為不存在進行辯解，而是認為：這么多違法建筑，憑什么單單處罰我？從法律上講，如果陳斌以這個理由提起訴訟，他的理由是站不住腳的，別人的行為是否合法并不是你可以采取違法行為的理由。而且，花都區城管部門也是這樣答復的：陳斌的別墅確屬違法建筑，其他的正在調查中，如有違法，一律拆除。

關于城管部門的下一步行動，我們暫且繼續關注，但該小區的別墅大多屬于未取得《建設工程規劃許可證》的情況下，擅自拆除原建筑物進行改建、新建，對此城管部門已經認定為違法建筑，現在先把陳斌的房子拆掉，仍難逃選擇性執法之嫌。

什么是選擇性執法？

選擇性執法并不是一個非常明確的法律概念，從字面上來看，指的是執法機構對于被管理的相對人，在執法過程中采取不同的標準，有選擇地進行管理或者處罰。

從廣義上來講，選擇性執法是一種普遍存在，因為執法人員是有限的，而被管理者的行為是無窮的，所以在履行職能中肯定會有所取舍，不可能面面俱到。比如實踐中常用的抽查、抽檢等，就是典型的選擇性執法。如果這種選擇是出以公心，是為了達到總體的執法效果，那么這種執法方式無可厚非。

但被人們所詬病的選擇性執法，往往是因為執法者在選擇的過程中夾雜著見不得人的內幕，這種執法行為就不具備公正性可言，自然為人們所深惡痛絕，甚至還不如不作為，因為如果不作為的話，頂多那個違章建筑還立在那里，侵害了個別人的合法權益，但是這種“選擇性執法”關系到眼下最為刺激公眾敏感神經的政府行為是否公平公正的問題，進而關系到政府的公信力及法律的尊嚴。

在現實中，選擇性執法還會產生“破窗現象”，也就是說，如果打破這扇窗戶沒人管，那么別人就可能受到某種暗示，去打爛更多的窗戶。進而向社會、系統傳遞出一個錯誤的信息：對法律不必當真，可以在執法的空間中躲避。不僅是城管執法，近年來的食品安全、煤礦監管漏洞，土地、建設領域的腐敗現象，基本上都可以從選擇性執法中找出原因。

這種選擇性執法有個人利益至上的原因。俗話說“吃人家嘴短、拿人家手短”，如果執法者收受了被管理人的賄賂，從而影響到了自己的選擇，這就是典型的權力尋租，是一種犯罪行為。

筆者在百度上搜索“城管、受賄”顯示：找到相關結果約3610000個，其中個案，不加詳述。更為惡劣者，一些城管人員以自己的管理權力作為要挾，向被管理者收取“保護費”，不交就會依法處罰你，這種選擇性執法給城管招來了更大的罵名。

選擇性執法還有更深層次的原因。

領導的干預

這在實踐中很常見，即所謂的“打招呼”、“批條子”，這種情況下，執法者們一般也不會深究原因，就地歇兵不動。對于我們的行政機關來說，和法律相比，領導的指示永遠管用。

同樣是在廣州，同樣是城管執法，去年發生的拆除“二沙島”富豪別墅事件就得到社會輿論的正面評價。能夠在那里買房子的人都是有頭有臉的人，非官即富，所謂違法行為也長期為公眾所周知，但在實踐中城管部門很難去執法，你還沒進門呢，房主就找到你的領導了，這時候法律只能暫緩執行。去年的不同是因為市領導直接進行干預了，當然這是正面的干預，要求拆除違章建筑，城管部門才得以將拆除行動往下進行。

這種情況下公眾將執法不力的后果都扣到城管的頭上也是不公正的，都在官場上生存，你不能指望城管領導們都是一副海瑞的性格。況且這種情況哪個部門都有，只不過城管的權限涉及公眾的直接利益，所以被關注得多一點。而且城管沒有權力直接封殺媒體的報道，也沒有能力直接將批評者以“誹謗罪”抓至大獄，因此在網上對城管的罵聲猶如汪洋大海。

一位城管朋友曾對我說：我們工作又辛苦，實惠也不多，還總挨罵，我們才是弱勢群體啊。我當時說，沒有法律的保障，所有人都是弱勢群體。

除城管之外，這方面選擇性執法的典型近年還有深圳的“海上皇宮”和北京的“天上人間”。全北京的警察甚至全國人民都知道“天上人間”里面有賣淫嫖娼行為，但是多年以來沒人敢動，甚至“天上人間”在民間成為一個傳奇。終于有一天，“天上人間”被扳倒了，于是乎又宣傳掃黃打非取得了進展，但是也不見有哪個保護傘被依法處理。

其實，掃與不掃，拆與不拆，經常是無關法律尊嚴，只有權力博弈。

執法的現實難度

就城管的職責而言，大多屬于城市管理的老大難問題，諸如：違法建設、無照經營、小廣告、黑摩的等，在中國任何一個城市都會大量存在。在我們國家現在的發展階段，城市化加速，失地農民增多，農民工進城又融不進城市，那么這些行為甚至有一定的合理性，至少部分解決了進城農民的生存問題。

但是這些均違背了現行的法律，而且都是城管部門的職責所系，那么管還是不管？管意味著斷絕了部分人的生路，群眾不滿意；不管意味著城市的秩序得不到維護，領導不高興。于是乎這部分問題就有意無意地變成了選擇性執法。平時可以放一放，遇到領導批示或者什么大型的活動就來一次運動戰，小販們則以游擊戰對應之，反倒形成了城市邊緣的一種平衡。

通過城管選擇性執法的成因，我們可以看出來，有些問題光指責城管是沒有用的，因為它既解決不了權大于法的問題，也解決不了社會轉型期的城鄉矛盾問題，甚至城管機構的產生都是權力的產物。城管介于社會大眾和社會管理終端的矛盾集合點上，有人說城管是中國集中反映社會矛盾的一個“怪胎”也并不為過。有的學者基于城管的種種問題提出廢除這個機構，這更是典型的書生誤國，因為問題的原因沒有解決光撤掉這個機構毫無意義。再說，就算城管是一個侵害公民利益的機構，但存在一個這樣的機構總比存在8個這樣的機構強。

人們對于城管執法的指責實際上是對社會公平正義的一種強烈呼喚。即使在封建社會，我們這個民族也從來都沒有喪失對于法律的夢想，即使這個想法還比較幼稚，比如“王子犯法與庶民同罪”，對于包青天的渴望延續千年而不衰。最為精辟的是司馬光在《資治通鑒·漢文帝十年》中的論述：“法者天下之公器，唯善持法者，親疏如一，無所不行，則人莫敢有所恃而犯之也。”我們可以用這個觀點來批評城管部門的選擇性執法，應該理直氣壯，看，老祖宗都這么說你。

但是國人從古至今的法律理想有一個最基本的缺陷，那就是都將法律作為統治者的一種管理工具，而不是將法律作為保證權利尤其是個人權利的一種信仰，皇帝口頭會說嚴行法律但自己實際永遠不受法律的約束。上面有一個大皇帝，下面還會有中皇帝和小皇帝，他們在自己的管轄范圍內都是凌駕于法律之上的力量。如此，“人莫敢有所恃而犯之也”是不可能的，至少在權力者那里就行不通。因此眾多的政治家們的夢想都是成為皇帝成就自己的權威，而不是創新制度樹立法律的權威。因此我們過去各朝代的政治史就是一個又一個輪回周期，打倒了前朝的東西實際上建立起來的還是以前那一套。

回到選擇性執法這個話題，如果真正要革除這個弊端，那就要使得我們的制度運行機制真正樹立起法律的權威。只要在我的職責范圍內有證據證明這是一個違章建筑，我就可以依法去拆除他，誰來干預也沒有用，哪怕這就是官員家的房子。換個角度，如果說選擇性執法是一個永久的話題，那么在法治社會里，可能優先選擇的是先拆除官員家的違法建筑，這也體現了法律約束政府權力保障個人權利的核心價值。

毋庸置疑，我們現在的管理體制和法律制度還有不完善之處，我們談論的城管選擇性執法盡管是個小命題，但要解決這個問題必須要有大文章。可貴的是，我們的領導者已經認識到改革的方向與迫切性，我們正向建設法治國家一步步推進。不久前溫家寶總理在“兩會”記者招待會上的講話可以代表高層對這一問題的清醒認識：“公平正義是社會主義的本質特征，也是社會穩定的基礎；當前，我以為最大的危險在于腐敗，而消除腐敗的土壤還在于改革制度和體制；政治體制改革是經濟體制改革的保障，沒有政治體制改革，經濟體制改革不可能成功，已經取得的成果也有失去的危險。”

實現民族的法治理想，任重而道遠。