電解鋁行業的尷尬調控

邢少文

一個行業，在長達8年的時間里，對于是否產能過剩一直爭論不休。中央政府不斷地強調產能過剩，企業卻在不斷地擴張產能。在中國的一些行業中，這樣讓人難以理解的怪狀并不少見。

2011年4月20日，工信部、發改委等9部委聯合印發《關于遏制電解鋁行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的緊急通知》，該《通知》要求各地要立即叫停擬建電解鋁項目；對于各地方的優惠政策也將一律廢除；對違反該《通知》規定的人員將追究責任。

緊急通知一出，關于“產能過?！钡臓幾h復起。而頗讓人有些訝異的是，根據中國有色金屬工業協會的統計，電解鋁行業竟有2/3的產能屬于未經國家部委正式批準的“黑戶”。這比另一個能源重工領域的鋼鐵行業更甚，鋼鐵行業有一半的產能屬于“違規產能”。

如今看來，8年的“抗擴張”之戰，早已宣告功敗垂成。只是，如何解決這種政府與市場錯位的深層矛盾？

過剩爭議

過剩還是不過剩，這是一個老問題。

工信部賴以得出產能過剩結論的數據是，到2010年底，全國電解鋁產能2300萬噸，實際產量1560萬噸，設備利用率僅70％。而2010年1~11月鋁冶煉行業利潤104.41億元，銷售利潤率僅3.59％，遠低于工業行業平均水平。

但工信部的數據卻與中國有色金屬工業協會的統計數據出現了打架的現象，根據后者的統計，2010年電解鋁行業的設備利用率為75%~80%。

5~10個百分點的差異，對電解鋁行業來說意味著什么？“正常的設備利用率一般在88%~92%之間，如果是70%，明顯是偏低的，企業可能就處于虧損狀態了?！敝袊宓V集團的人士對本刊記者說。

“70%的設備利用率對電解鋁行業和企業意味著行業資源利用率相當低，資源浪費嚴重。”中投顧問公司冶金行業研究員苑志斌對記者進一步解釋說。

苑志斌分析，兩個數據打架的可能性是由于信息的覆蓋度存在相當的誤差，誤差的大小與機構調查市場的深入程度有關。同時，行業內也存在一定數量的“隱形”企業以及“隱形”產能，未能納入調查范圍。因此，工信部統計的設備利用率與行業協會數據不太一致。

五礦集團人士認為，從70%的設備利用率并不能推導出行業整體產能過剩的結論，“中國電解鋁在過去幾年中一直處于快速擴張的狀態中，新項目不停地在投產，但在計算設備利用率的時候，是利用一年中的總產能作為分母，這導致的情況是，比如一個20萬噸的項目，最后一季度才開始投產，實際產量可能只有3萬~4萬噸，但計算出來的整年設備利用率，明顯就是偏低的。”

“有10幾家企業都處于這樣的投產情況，整個行業的設備利用率就被拉低了。”他說。

如果從總供給和總需求的角度來分析，“產能過?！币徽f也是備受爭議的?！吧嫌蔚纳a能力和下游的需求量并不匹配，下游鋁加工的需求量超過了2200萬噸，電解鋁企業并沒有出現自動降產的情況?！鄙休p時代金屬信息咨詢公司市場總監王登文對記者說。

而另一個特殊的情況是，2010年為國家“十一五”規劃收尾之年，為了完成“十一五”期間的節能減排任務，各地采取了拉閘限電、部分關停電解鋁等節能減排壓力較大項目的舉措，導致設備利用率的下降，“設備的閑置并不是因為供求關系導致的。”五礦集團人士認為。

對所謂產能過剩的不認可，導致企業仍在繼續擴大產能，統計顯示，目前全國擬建電解鋁項目23個，總規模774萬噸，總投資達770億元。而據王登文透露，新一輪的電解鋁建設正在新疆展開，多個擬建在建項目將獲投產。

擴張的原因

事實上，產能過剩的爭議這些年一直伴隨著電解鋁行業。

2001年，中國成為世界第一產鋁大國，并首次實現了由電解鋁的凈進口國轉變為凈出口國。但在2003年，國家發改委等6部委及央行共同出臺了《關于制止電解鋁行業違規建設盲目投資的若干意見》，禁止不符合產業政策和發展規劃的電解鋁、氧化鋁項目的批準。然而，隨后電解鋁的產量就從2003年的554多萬噸增長到2007年的1250萬噸。

2009年，國家發改委再度重申：3年內原則上不再核準新建、改擴建電解鋁項目。但這一年里電解鋁產能反而出現了25%以上的擴張，及近700萬噸的擬建、在建產能，至2010年已突破2000萬噸。

政策的限制并未能阻止電解鋁產能的一路狂奔，原因何在？

“這些年電解鋁產能不降反升的真正原因在于經濟利益推動下的產能擴張，在金融危機之前，國際市場鋁價一直處于上升的階段且利潤相當豐厚，在宏觀經濟高速增長的情況下，電解鋁具有投資價值?！痹分颈笳f。

統計數據顯示，在2003年中央部委制止盲目投資意見之后，2004~2007年，鋁冶煉行業的利潤總額分別為106億元、119億元、281億元和369億元。2008~2009年由于金融危機影響，鋁治煉行業利潤總額分別下降至124億元、59億元，2010年則回升至118億元。

中國電解鋁在此期間產能的不斷擴張，投資回報率的攀升，不但得益于整體經濟的快速增長，包括房地產、汽車、基礎設施等行業的需求迅猛，也得益于中國市場在國際市場上具有資源成本以及勞動力成本較低等優勢，國際競爭力較強。

其中，地方政府在助推產能的擴張中也扮演了重要角色。“地方政府在拉動GDP與開發鋁土礦資源的意愿下同樣也是電解鋁項目擴張的推手?！痹分颈笳f。由于重工業所帶來的GDP業績增長，地方政府為電解鋁提供了低成本的土地、環保、貸款利率甚至優惠電價，在國家層面，也享受了出口退稅的優惠政策。

就在這樣的市場環境下，中央出臺的各種限制措施顯然是難以阻擋企業對于利潤的追求的，但卻一直都未放棄遏制這種擴張的努力，不斷動用和收縮各種審批權限。

“電解鋁項目審批權原則上是歸屬于國家發改委，但也牽涉其它部門，而地方政府投資的主要審批權在地方政府手中，在地方政府的推動下經常會出現繞道建設、先上后批等現象，也就是說目前的部分電解鋁項目多是通過不正規手段上馬，多為黑戶?！痹分颈笾赋觥?/p>

電解鋁行業未批先建的數量到底有多大？根據中國有色金屬工業協會的透露，現時的2300萬噸產能中，只有600萬噸是有國家發改委批文的，這意味著，有2/3以上的產能是屬于“黑戶”。

有色金屬技術經濟研究院原副院長劉援朝曾指出：“2005年以后國家要求所有的電解鋁和氧化鋁項目必須經過環評，通過環評后才能報國家發改委審批；2006年起還規定，所有未獲批的項目沒有土地使用權。而且從2005年以后，真正獲批的項目就很少了?！?/p>

這種政府調控與市場推動中出現的落差，給行業反而造成了負面影響：“中國鋁工業面臨的問題在于，市場信息非常不透明，由于國家不鼓勵產能擴張，項目上馬都不是很公開的事，大家各自背靠，搞不清楚市場情況到底是怎么樣的?！鄙休p時代金屬信息咨詢公司總經理董春明說。

調控利弊

“宏觀政策對產業應該發揮積極的引導作用，而不應該是強行用行政手段去限制。”王登文指出。

一個例子是，2007年發改委為限制產能，公布《鋁行業準入條件》，在該《條件》中，不但規定了企業項目的生產規模、資本金比例，甚至細化到了長期合同原料比例、產品結構，以及具體的能耗指標和成品率。“不同的企業生產方式和管理流程不一樣，怎么可能把這些比例都控制在同一個程度呢？”王說。

這都注定這些政策最終無法執行，形同虛設，逃脫不了失敗的命運。

“如果政府要引導行業，那可以取消出口退稅和電價優惠這些行政扶持措施，在項目用地和環保評估上查處違法的做法，但不要替代行業和企業的來亂發布信息和亂替企業做決策?！焙幽弦患颐駹I電解鋁企業人士對記者抱怨說。

他還指出這些政策導致了行業內的不公平競爭。電解鋁作為能源化工行業，最早由冶金部主管，中國鋁業一家獨大，后來撤銷這種計劃管理體制后下放到地方，才促進了中國鋁工業的大發展，2001年后市場化步伐逐漸加快，打破了過去由中鋁一家供應上游原料氧化鋁的局面，民營企業的崛起帶動了行業的發展。

“經濟形勢好轉以及盈利回升是引導企業擴張的主要因素，由于市場配置資源的作用并未充分發揮，因此，國企仍是擴張的主力。顯然，電解鋁行業競爭環境并未充分體現公平性，市場在資源占有、能源供應、項目審批、貿易政策等方面仍然存在非市場性因素?！痹分颈笠嗾f。

以2004年為例，在嚴控投資過熱行業的背景下，中鋁同樣進行了擴張，在全國最大的電解鋁基地河南進行了多項投產和并購，并屢屢進行海外并購，盲目擴張的結果在2008~2009年，中鋁就巨虧120億元。

由于電解鋁對能源的依賴，電力成本占了電解鋁生產成本的40%以上，因此擁有自主發電能力的企業在成本上相當重要，中鋁、中電投等國有企業在電力成本上無疑是占據了優勢，因此，在有些地區，取消電價優惠政策便出現了對國企和民企厚此薄彼的情況。目前在西部地區的擴張中，國有企業也占據了優勢。

在最新的《通知》出臺之前，中鋁2010年年底已完成兩大項目總計45萬噸電解鋁的技改和建設，今年將正式投產。

“未來這些大量的‘黑戶產能怎么辦？現在還沒有給出答案，但從補辦手續的情況來看，大型的國有企業明顯比民營企業掌握著更多的資源?！鄙鲜雒駹I企業人士表示了擔憂。