中央高層推動食品安全治理

張銀海

上海染色饅頭事件令人震驚，此類問題如不能盡早得到解決，將危害極大。

食品安全問題似乎是當下中國最熱門的一幕丑劇。瘦肉精事件尚未平息，4月，上海染色饅頭又像一重磅炸彈引爆全國；隨后接棒的則有溫州毒饅頭、廣東墨汁粉條、遼寧毒豆芽等。常年風起云涌的食品安全事件，像一雙雙粗重的鋼琴手，一次次肆虐地撩撥人們敏感的神經。

似乎與以往的任何重大食品事件雷同，上海染色饅頭事件的處理同樣遵循“權威媒體揭露、相關領導表態、幾個部門突擊、若干人員服罪、過段時間冷卻”的五段式套路，戲法陳舊老套，別無新意。但由于此事發生在代表中國發展最高水平的城市之一上海，發生在日常消費量最大的主食之一饅頭，更由于此前一系列重大食品安全事件所積蓄的民怨，使得上海染色饅頭事件可能具有某種分水嶺的意義。

正如該事件發生兩天后的4月14日，溫家寶總理即對此類事件發表嚴重看法，稱這些惡性食品安全事件足以表明，“誠信的缺失、道德的滑坡已經到了何等嚴重的地步”。而隨后的4月21日，李克強副總理也表態稱，對食品安全問題，“要以《食品安全法》為準繩，重典治亂”。正副總理面對13億人所表現出的痛心和決心，或許表明，政府高層真正認識到，食品安全問題已是一種國家亂象，食品治理與維穩相關，刻不容緩。

上海灘某位不愿透露姓名的著名政治學者也認為，上海染色饅頭事件令人震驚，此類問題如不能盡早得到解決，將危害極大。

問題各方共造問題饅頭

作為上海染色饅頭事件的揭露者，央視的《消費主張》欄目把暗訪鏡頭對準上海盛祿食品有限公司分公司的饅頭生產車間和華聯、聯華等上海著名超市，并告訴我們：一個饅頭從生產到流通到銷售，所有環節都可能會出問題。擁有正規生產許可證的盛祿食品公司在臟亂差的環境里制作饅頭，違法添加各種添加劑和色素，將過期饅頭作為原料再生產，標注虛假生產日期。質監部門讓廠方送來樣品，在辦公室里馬虎完成檢查。超市則同樣馬虎完成檢測或省略檢測。所有程序形同虛設。結果，這些外表光鮮，實則連生產者也承認自己“打死都不會吃，餓死都不會吃”的饅頭，就這么堂而皇之地、每天3萬個地流向華聯、聯華、迪亞天天等超市的幾百家門店，流向百姓的飯桌，而且銷量還不錯。同時，很多消費者都相信，這家被曝光的制造商，絕對不會是上海唯一有問題的制造商。

問題的糾結之處在于：生產者是正規的生產者，但是它常年生產違法產品；監管部門也是正規的職能部門，但是它經常失職；超市是正規的大超市，但是它常年販賣問題產品。在食品安全問題面前，所有權威通通倒下。這些原本最可信任的各方尚且如此，那么滿街流動的小商小販、小作坊、小山寨，其中的食品安全隱患也更不可預期。利益各方共同造就一個高風險的社會，讓普通消費者滿眼狐疑，又孤立無援。

最為可怕的是，上海染色饅頭事件還表明，生產商、超市可能已經形成某種松散的聯合，一起站在消費者的對立面。生產商可以在監管部門頒發的生產許可證下，利用監管部門的玩忽職守，大量生產問題饅頭；監管部門樂得個清閑自在，遇有風吹草動才奮力突擊，再發表一些不痛不癢的檢討；而超市明知饅頭售價如此低廉，必有問題，卻看中低價商品的攬客效應，反正有責任也賴不到自己頭上，大不了出事時，大擺無辜和痛心狀。此外，有媒體爆料，一些食品生產商為了打進知名超市，常常與超市合作，租用超市攤位，利潤與超市分成，而超市也因而對食品質量降低要求。

食品問題下拷問監管部門

同之前爆發的三聚氰胺毒奶粉事件、瘦肉精事件等重大食品安全事件一樣，上海染色饅頭事件又引發新一輪對生產、監管、流通等環節的拷問與反思。其中，在生產、監管、流通等環節中，很多媒體和專家又主要把批判放在生產和監管上。

關于生產環節，大抵認為生產者為謀取私利而踐踏法律和道德，缺乏自我約束，致使社會風氣日下，關于監管環節，則主要認為監管部門監管不力，玩忽職守，部分技術檢驗水準落后，各監管部門責任不清，“九龍治水”，遇事搪塞推脫，缺乏有效懲罰機制等等。

以上所有觀點都正確，但如果追本溯源，要追究最主要責任者的話，生產者、監管者、銷售者等，哪個應該負更大的責任?似乎沒有確切答案。但是，我們所能了解的是，每一回重大食品安全事件爆發，幾乎只有生產者負責抵罪、整頓、挨罰；而負責監管的質檢、工商等行政部門其實則只負責突擊行動、道歉、表決心。這里邊或許存在權力不受有效“監管”的嚴重問題。

在長達104條的現行《中華人民共和國食品安全法》中，與追究相關行政監管部門失職責任有關的只有寥寥兩條，且對“失職”的具體界定也是語焉不詳，只指出需要“查明失職瀆職情況”；懲罰力度也限于行政性的，只有“記大過、降級、撤職或者開除”。即便如此，在以往一系列震驚中外的重大食品安全事件中，除了懲治幾個生產、流通領域的相關責任人之外，很少有監管領域的相關責任人受到懲罰。不受懲罰的監管部門，在一波接一波的重大食品事件中，其一次次表現出的“連夜突擊檢查”、表決心、做總結的精神，就容易被視為只是權力的一種作秀。作秀的背后，是權力的傲慢和不真誠。

以上海染色饅頭事件為例，相關監管部門向市民大表歉意，稱“對不起上海人民”。但龐大的調查組的結論也說：“上海企業生產的饅頭等蒸煮類糕點總體上是安全的，上海盛祿食品有限公司分公司違法使用著色劑屬于個案。”“但由于企業誠信和自身管理水平參差不齊，個別企業故意違法生產產生的風險依然存在，質監部門將繼續保持對生產企業監管的高壓態勢。”似乎食品安全存在某些隱患，也是生產者不自律造成，與監管部門無關。反倒是監管部門迅速行動的力度和虛心向市民致歉的精神值得嘉許。

在尚未平息的“瘦肉精”事件中，行政監管部門的表現也如出一轍。經媒體曝光后，河南相關監管部門高度重視，立即行動。結果經排查，卻證明“瘦肉精”生豬主要集中在河南濟源的周邊4個縣市。吊詭的是，媒體之前所曝光的“瘦肉精”地點，也正是這4個縣市。似乎說明媒體全靠運氣才撞到食品問題內幕，而河南即便存在食品安全問題，也只是極個別現象。

從近幾年的食品安全事件中，人們會發現，一再出現的食品問題與監管部門的馬虎大意、玩忽職守、故意放行以及相關行政領導的暗中保駕密切相關，正吻合《食品安全法》規定的“失職瀆職情況”。比如，在已曝光的“瘦肉精”、“染色饅頭”事件中，一些監管部門已經養成“讓生產者自己取樣送檢”，以及“在辦公室看樣品”的監督習慣。

來自山東和浙江的一些基層監管部門的公務員向媒體爆料，一些地方監管部門的辦公經費和工資福利要靠罰款收費來實現。這樣就造成交費罰款的目的不是為了

整治和確保食品安全，而是為了部門“創收”。其結果是，違法的生產者和銷售者，只要向監管部門上交“保護費”，即可繼續運轉。監管部門為防止生產者和銷售者因過高罰款而無力生產經營，也會適當降低罰款額度，以確保“羊身上還能長出羊毛”，等于監管部門與違法的生產經營者一定程度上已形成“利益相關者”。

在采訪中，上海市楊浦區某基層監管人員告訴記者，他們有時候在做監管檢查時，也會遇到來自上級領導“打招呼”，要求對個別食品企業“有所照顧”，而這些企業要么是地方上的納稅大戶，要么是某個領導招商引資的項目，輕易動不得。

而媒體近日又披露，中國一流產品出口(合格率超99.8％)，二流產品內銷(合格率90％左右)，眾多專家指出食品安全事件頻發暴露部分食品標準嚴重滯后等問題。對此，衛生部官員則反駁，“一流食品出口二流內銷”為偽命題，“各國食品安全標準不同是客觀存在的，有其科學依據。”

在現有針對監督部門失職的懲罰力度極低的情況下，復旦大學公共行政系教授唐賢興在接受記者采訪時表示，對中國的食品安全問題的解決不抱樂觀態度。

食品問題呼吁社會治理

面對一波波重大食品安全問題的沖擊而無法有效解決，很多學者認為，由于食品問題涉及各種利益關系和行為主體，單一地突擊哪一方都不能有效解決，而必須具備綜合的“社會治理”觀念，即在社會利益和主體多元化的現代社會，政府只有讓企業、民間組織、社區等主體共同參與治理，運用法律、市場、協商、行政等手段，才能有效地治理社會，因此，食品問題的治理，不僅急需對生產者、監管者、銷售者等多個主體進行有效的權力制約和立法跟進，更需要引入社會力量參與食品安全的監督監管。相比之下，后者更急需發展。

在監管部門方面，長期存在監管部門過多，各部門只有分工、少有合作、遇事推諉的局面。唐賢興認為，必須在立法上明確各監管部門的職能范圍、明確追究責任的程序，在此基礎上可以考慮建立跨部門的食品監督機構，統一協調管理各個流程的食品安全，以杜絕機構間的相互扯皮推諉的困境。尤其需要對監管部門的失職瀆職進行明確界定，一旦發生重大食品安全事故，對相關責任人嚴懲不貸。可以參考的例子是，在一些西方國家，一旦出現重大食品安全事故，最高到衛生部長，最低到相關監管部門的負責人必須為此負責而引咎辭職。

復旦大學公共衛生學院營養與食品衛生教研室主任厲曙光則認為，盡管對食品問題，監管部門負有不可推卸的責任，但監管部門也有人手短缺的實際情況，比如在上海的一些區，往往有數千家企業，而每個區的實際監管人員則只有幾十號人，因此，食品安全不全是管出來的，更多是食品企業自律的結果。這就需要立法上對違法的食品企業進行致命的懲罰，讓食品生產者有一個怕的、不敢觸碰的東西，讓法律的嚴懲成為食品生產者的“達摩克利斯之劍”。與此相應，立法上也該對超市等食品銷售主體的違法行為做相應懲罰。據了解，美國歷史上也曾出現一些嚴重的食品安全事件，其應對措施正是使用重法。

在紛繁復雜的現代社會，政府的能力是有限的，因此社會力量介入食品問題治理，應該受政府的歡迎和提倡，并做相關的制度設計。

就食品安全領域來說，庸賢興認為要重視行業協會在制定行業標準以及規范行業自律方面的作用和獨立性，但目前行業協會所能發揮的作用相對有限。此外，還要特別重視媒體在食品安全監督方面的職能(媒體治理被詼諧地稱為“媒治”)，媒體可以和高校食品安全研究機構合作，適時發布來自權威研究機構的食品安全相關信息，從而對監管部門形成監管壓力。

記者從上海社團管理局了解到，上海除了個別食品行業協會外，目前尚不存在任何為維護食品安全而設立的民間組織。盡管監管部門一再呼吁市民要對食品問題主動舉報，但由于對監管部門以及消費者協會存在不信任情緒，加上這些部門往往奉行“誰投訴、誰舉證”的原則，普通市民往往無能力或不愿花費精力物力在舉證方面，沒有相關民間組織為依托，普通市民對食品安全的監督效果有限。

復旦青年政治學者熊易寒認為，目前民間組織的發展主要集中在環保、扶貧、教育等領域，而食品安全的監管是行政部門比較核心的行政職能，涉及很大的利益關系，因此有關部門未必有積極性主動和民間合作。