減稅不是稅改的全部

姚軒鴿

把稅改等同于“減稅”，稅改將永遠只能沉陷滿足于技術性、枝節性的微調，從而自覺不自覺地逃避或懸置稅改的終極目的，背離稅改增進全社會和每個納稅人利益總量的終極目的。

10年前，筆者曾寫過一篇《當前減稅爭論的分歧究竟在哪里》的小文，從“減稅”的概念、前提、標準和論證方法四個方面做了些探討，令人憂心的是，在全球性的“減稅”浪潮中，當年的爭論至今還在繼續，而且幾乎成為一種集體無意識——“減稅”就是稅改的終極目的，“減稅”就等于稅改——從而全面規制和左右著稅改的方向和思路。

問題更在于，如果將“減稅”等同于稅改的終極目的，按照這種邏輯推導，豈不是不征收一分錢的稅制與稅改，就是最優良最先進的稅改?這說得通嗎?可見，將“減稅”等同于稅改的終極目的，在邏輯上難以貫通自洽，其內在矛盾與荒謬性也顯而易見。

然而，邏輯上行不通，并不意味著在現實中也就行不通。如果繼續這種稅改思路，我們面臨的現實挑戰或者巨大風險將在于：稅改將永遠只能沉陷滿足于技術性、枝節性的微調，從而與人類文明稅改不是擦肩而過，就是背道而馳。稅制的現代化轉型也將會遙遙無期，成為阻滯現代化進程的“攔路虎”。

事實上，中國稅改面臨的最大挑戰之一就在這里：它必須是為了增進全社會和每個納稅人利益總量這個終極目的。因為，把中國稅改等同于“減稅”，邏輯上，中國稅改目標的確定、路徑的選擇等等，都只會在“稅負”的增減，“稅負”的“誰負”，稅率的高低，稅種的開征與停征，稅種的組合，稅目的調整，免征額的高低，以及稅制的繁簡、稅基的寬窄、稅率的高低，還有征管的寬嚴等枝節要素方面著力，從而自覺不自覺地逃避或懸置稅改的終極目的，可能會背離稅改增進全社會和每個納稅人利益總量的終極目的。

“減稅”：關鍵是誰主導的?

常識告訴我們，“減稅”肯定比“增稅”更受納稅人歡迎。因為，藏富于民總比“藏富于官”可能創獲財富的效率要高。但中國稅改的根本問題不在“減稅”，而在于這種“減稅”是由政府主導的，不是納稅人主導的。

坦率地說，就“減稅”本身而言，它作為一種調整征納稅人權利與義務的行為，不僅僅在于這個“減稅”稱謂和內涵，更在于這個減稅的決策主導者是誰，體現的是誰的稅收意志。進一步說，體現的是多少納稅人或公民的意志。毋庸諱言，一種稅改，體現的納稅人意志越廣泛，公民人數越多，就越接近稅改的終極目的，就越能最大限度地增進全社會和每個納稅人的利益總量。

顯而易見，體現納稅人意志的公民人數，是評價一個稅改優劣的根本標準。因此，真正優良的稅改，其實就是不斷增加稅收意志的公民人數的稅改，否則，只會滿足于既定框架內技術要素的修修補補。

按照這一邏輯，“減稅”就會因為設計者背景的不同而呈現大相徑庭的形態。官主的“減稅”，一定更多有利于官員。征稅人主導的“減稅”，會更多有利于征稅人；納稅人主導的“減稅”，也會更多有利于納稅人。

只有明白了這個道理，才可能觸及當下中國稅改難題的內核：為什么在“減稅”的價值導向下，政府的稅收會連年以兩位數的百分比超速增長?1994年全國稅收收入5070.79億元，用了5年時間，1999年就增加到1萬億元，再用4年時問，2003年就增加到2萬億元，再用4年時間，2007年又蹦到4萬億元，再用3年時間，2010年就增加到77390億元。

就納稅人而言，為什么感受到的只是“有增有減”式的稅改?“你今天納的稅多些，我明天納的稅少些”、“今天這個稅種停征了，明天那個稅種又開征了”、“今天這個稅種的稅率降了一些，明天那個稅種的稅率又從幾級變降為幾級”，或者“今天免征額是800元，明天又是2000元”，或者“今天這個可以抵扣，明天那個可以抵扣”等等。但總體而言，政府的稅收總收入總是“有增無減”，而且必須保證年年能夠“戰略性增長”。

其實，退一步講，政府征的稅那么多，如果能夠真正“取之于民，用之于民”，對于只想過一個安心席常日子的一般民眾而言，或許也會抱著多一事不如少一事的明哲保身心態，睜一只眼，閉一只眼。問題是，關涉民生基本問題的教育、醫療保健、就業等基本社會保障經常缺錢，而幾年前9000多億“公款接待、公車消費、公款出國旅游”的“三公消費”，實在有悖稅收治理的大道常理。預算公開，財政透明，今天仍然有待加快推進。

“減稅”式稅改可能催生更大的社會不公

不談稅收，只談“減稅”，不會必然減少納稅人的稅收負擔和稅痛，還可能催生更大的稅收不公，滋生更多的稅收特權者，從而侵蝕一個社會的基本生存與發展結構。這個道理，亞當·斯密一再強調：“社會存在的基礎與其說是仁慈，毋寧說是公正。沒有仁慈，社會固然處于一種令人不快的狀態，卻仍然能夠存在；但是，不公正的盛行則必定使社會完全崩潰……反之，公正是支撐整個大廈的主要支柱。如果去掉了這根柱子，人類社會這個巨大而廣闊的建筑物必定會在一瞬間分崩離析。”比如，傳統專制體賦稅制，就一次又一次地催生了最大的社會不公，直至改朝換代，一切推倒重來。

公正是指行為主體之間利害的平等交換，就稅收公正而言，根本在于征納稅人之間權利與義務的平等分配，而不在于納稅人之間就既定的“稅負”誰來負擔。固然，“稅負”誰來負擔也是稅收公正的應有之義。

因此，真正的最有意義和價值的“減稅”，一方面可以最大限度地體現納稅人意志，另一方面則有助于增進全社會和每個納稅人的利益總量。事實上，“減稅”要成為促進稅改優化的積極舉措，嚴格說來，只有在這兩個前提下才可能成立。而且，稅權在使用過程中，必須擁有實質性的有效監督機制。

要真正體現以人為本

任何社會要進步和繁榮，都只能基于每個社會成員創造性潛能的最大發揮，基于每個社會成員的自我實現。就稅收治理而言，稅收作為一種“必要的惡”，要實現增進全社會和每個納稅人利益總量的終極目的，就必須有助于激發每個納稅人的創造性潛能，有助于每個納稅人的自我實現。而唯一的選擇，就是尊重每個納稅人的自主與自由的本性，鼓勵他們按照自己的稅收意志去創獲財富。

這意味著，“減稅”不僅僅是一個減少納稅人具體稅收負擔的問題，而要能夠真正體現“以人為本”的價值精神，進而有助于充分發揮每個納稅人的創造性潛能。也正是在這個意義上說，“減稅”還是‘增稅”，稅負輕重，稅率高低，以及稅負“誰負”等問題，確實不是稅改的根本問題。稅改的根本問題在于：一是稅改的終極目的究竟是為了什么?為了誰?二是稅改由誰來主導?換言之，只要納稅人愿意，哪怕是將自己的財富全部捐獻給政府又如何?相反，如果征稅未經納稅人同意，用稅無視納稅人的存在，哪怕是拿走一分錢也視同搶劫。如此，所謂“減稅”空間的大小，以及給誰減稅，如何實現減稅等問題，在筆者看來，就只能劃歸次要行列了。

毋庸諱言，將“減稅”等同于稅改。并且確立為稅改的終極目的或目標，這是一種以“數量”大小輕重為價值導向的稅改思路。實踐證明，其現實危害不可估量。當代中國需要的稅改，應該是“以質量為主，數量與質量并重”價值導向的稅改。“以質量為主”，就是要體現以人為本的價值理念。也只有這樣的稅改，才是優良先進的稅改，才是可以動員和激勵無數納稅人創獲財富熱情和原動力的稅改，也是最有可能最大限度地增進全社會和每個納稅人利益總量的稅改。

稅改的根本出路

片面偏狹的“減稅”式稅改思維，正在面臨歷史與現實的雙重挑戰與壓力，如何超越和告別“減稅”式稅改思維的慣性，確立中國未來稅改的方向，開啟稅制改革設計的新思路，這是新一輪稅改應該攻克的碉堡。無疑，根本出路在于將增進全社會和每個納稅人的利益總量作為稅制優化和稅改的終極目的，建立有效的納稅人利益表達機制，建立有效的稅權監督與制約機制，給稅權拴上結實的韁繩。

總之，如何才能擺脫“減稅”式、“朝三暮四”式的思維慣性，這是當下面臨的最大難題。關鍵在于能否在稅改的終極目的上形成共識，認同將增進全社會和每個人的利益總量作為稅改的終極目的，并以此作為判定稅改優劣的終極標準。