住房結構不合理:交通擁堵的第四大原因

王小廣

從成本和資源利用效率來講，郊區應該是低密度住宅，郊區化是富裕的郊區化，而不是窮人的郊區化，這樣的公共選擇既是私人效率最大化，也是公共效率的最大化。

在前幾篇文章中，我分析了導致我國城市交通擁堵的三個原因，即人口過度分散于郊區導致交通流的過度放大、交通路網結構不合理大大降低了交通運行效率及錯把公交優先當作公共汽車優先而大大降低了公共交通效率。這里，我想重點分析導致我國城市交通擁堵的第四大原因：住房結構不合理。這一問題主要反映為市中心住房密度過低及住房布局結構不合理兩個方面。

市中心住房密度過低

我國城市的規劃者普遍地錯誤認為，市中心城市人口密度過高是導致交通問題的主要原因，于是在政策和規劃上的主要措施是盡可能降低城市市中心人口密度，將人口大規模轉移到郊區去。由此“攤大餅”成為中國城市化或城市建設的主要特征。這一模式是中國城市規劃和發展的主要問題，它不僅過度占用稀缺的土地資源，同時，導致城市公共投資成本過高，更根本的問題是這大大增加了人流的交通距離和過度地放大了交通流，讓多數人流動而讓少數人不流動，導致大量無效交通流的增加，出現了在家庭汽車普及率較低（汽車保有量低）的情況下交通擁堵十分嚴重的問題。各級城市政府是如何做到這一點的呢？總結起來不外以下三個途徑：

一是控制市區住房容積率，通過降低住房的平均建筑高度達到降低住房的空間密度。我國國情是人多地少，我國城市化的發展方向不可避免的是大城市取向，那么從節約土地的角度看，我們應該采取比世界上大多數國家更寬松的容積率限制措施，通過增加住房密度來應對土地資源的嚴重不足。但遺憾的是我們卻采取了世界上最為嚴格的容積率限制措施。在我們的許多城市的市中心區，除CBD區域，容積率通常控制在2～3倍，而像日本、韓國以及許多發達國家的大城市，容積率比我們高得多，達到5～6倍，甚至更高。我們看到美國紐約的曼哈頓地區，無論是辦公樓或住宅，平均樓層高達40～50層，東京、漢城、香港均如此，當您站在曼哈頓的街道上，看到的盡是“一線天”。

許多人只看到這些城市住房結構的過密化或擁擠的缺點，卻看不到它的節約土地、提高城市經濟運行效率的優點。在現代社會，后者更重要，城市人的生活質量必須建立在交通高效運行、日常生活方便的基礎上。讓大多數居民留在市中心，減少交通流（特別是減少上下班嚴重不對稱的交通流），是提高交通效率的根本，其最重要的辦法就是增加住房密度。高密度的市中心交通主要靠公共交通解決，而公共交通主要是地鐵，并輔之以公共汽車、步行和自行車。

二是通過不合理的綠化率要求來降低住房的平面密度。將我國的大城市與國際上的大城市比較會發現，我國城市市區綠化率最高，難道綠化率高與交通效率有關系？是的，有很大的關系，我們應該思考一下：為什么美國大城市的市中心區很少有綠化？曼哈頓如此，曼哈頓地區除中央公園外，幾乎看不到一棵樹，更沒有大片的草地，東京也是，香港也是。難道西方發達國家的人不喜歡綠化，不重視生態環境嗎？大城市如果追求綠化，特別是追求高綠化率，那么將從兩個方面降低城市的效率：一方面，浪費了寶貴的土地資源，在市中心區，土地是“寸地寸金”、“流金淌銀”，將其大片或大比例地綠化，必然會大大降低土地的經濟效率。另一方面，提高市區綠化率，意味著會明顯降低住房的平面密度和道路面積，攤大了城市平面空間，增加了交通距離，從而降低了交通效率。

我們的城市規劃部門制定了每個樓房之間要有35%綠化面積的要求，這種平均化的綠化率要求，不僅意味著降低土地利用率、降低交通效率，也導致過于分散的綠化管理成本過高的問題，許多城市中心老小區綠化一遍又一遍，種的草很快就沒了，種的樹最后也稀稀拉拉，原因是管理成本太高，而新小區之所以有漂亮的綠化，是因為讓那些有錢的居民付出了過高的物業費。我們主張總體綠化觀，即采取集中綠化的方式來提高城市的綠化率。提高綠化率可集中在郊區、遠郊及市區的公園區或綠化帶上，而不是在樓房間均勻分布綠化面積。要提高住房密度，在市區內必須減少綠化，少建廣場，特別是少建大廣場。

第三個導致城市市區住房密度過低的做法就是“拆遷不回遷”。對拆遷采取低補償、不回遷的政策，使許多居民（很多是中低收入階層）被強制地轉移到郊區去，從而大大地降低了市中心區的住房密度。

住房布局不合理

提高市中心區住房密度，讓大多數人留在市區，是降低交通流、解決交通擁堵問題的有效辦法，但如果住房布局嚴重不合理，則會明顯影響這一辦法的效率。歸納起來，有以下三個住房布局不合理問題影響我國城市交通運行效率。

一是在市區及近郊區建設了過多的封閉式小區，分割了道路，嚴重破壞了路網結構，降低了交通的暢通性。在過去計劃經濟時代，已經存在一種不合理的住房布局問題，即機關或國有企業，實行工作與居住一體化模式，形成很大的封閉管理區域，將其與周邊道路分割。隨著商品房市場的發展，這種局面被明顯打破，但代之以住房小區模式，一個小區，小的有幾幢樓，大的有幾十幢樓，將其圍起形成獨立小區，占地上百畝，甚至幾百畝。這從兩個方面大大降低了社會交通效率：一方面，因其封閉性，外部車輛禁止穿行、只能繞行，導致區內道路的“私化”，交通資源浪費，從而使可利用的“公”路嚴重不足。如果是完全開放式的居住區域，就不存在這一問題。另一方面，封閉小區居住模式導致大量斷頭路的產生，許多公“道”因其而中斷或中止，系統化的路網結構被嚴重破壞。

二是城市規則主次的顛倒阻礙了合理的路網結構的形成。我們在城市規劃中缺乏高度穩定性（剛性或法制強制性）的“本底”規劃。在發達國家，這個本底規劃就是路網建設規劃，一切其他規劃以其為基礎。道路規劃是主規劃，住房規劃是次規劃，住房規劃以道路規劃為“本底”，即住房是逐步地填在已經規劃好的路網結構中，已有“路”，就得順路而建房，無“路”，必須按“本底”規劃的要求補上“路”，然后依“路”建房，而不破壞路網結構，這才是科學的、高效的規劃思路。

我國的許多城市規劃卻是采取相反的原則，以住房為中心規劃城市，房地產商主導城市規劃，路是被動地適應住房而建，房建到哪路修到哪。結果，路網被分割，合理的路網結構無法形成。在這一基礎上，建什么房，是建住宅，還是建商場，或是建寫字樓？除了公共建筑配套外，主要由房地產商根據市場而定。我們在城市規劃管理中，恰恰管的就是這些不該管的房屋功能，而真正該管的保證路網建設的合理性和完整性卻被嚴重忽視。

第三，我們城市總體住房布局中存在一個奇怪的現象，即在市區住房和人口密度過低的同時，一些郊區住房密度和人口密度很高，如北京建的大型小區回龍觀、天通苑等。這也是重要的居住結構問題，它對交通體系效率的影響是巨大的。回龍觀、天通苑的堵車到底堵在哪里？很顯然，不是堵在巨型小區里（巨型小區路網結構也不合理），主要堵在巨型小區的進出口，這與整個城市的市中心區與郊區的進出口是一樣的問題。是由于大量的人要進城工作或回家睡覺（“睡城”是對這些小區的恰當描繪）引起的，是減少市中心住房密度的一種反面效應。因為出來的是占絕對多數的居民（占80%），那么，還是要靠高密度解決他們的住房問題。

既然對占大多數的居民來講，高密度住宅是不可避免的，那么，應該讓高密度住宅建在哪里，城市整體效率才最高呢？從對交通效率、居民負擔及城市政府負擔等多方面看，無疑高密度住宅應建在市中心。延伸的一個問題是，經濟適用房或保障性住宅應該建在哪里？回答同樣是市中心，而不是郊區。從成本和資源利用效率來講，郊區應該是低密度住宅，郊區化是富裕的郊區化，而不是窮人的郊區化，這樣的公共選擇既是私人效率最大化，也是公共效率的最大化。所以，發達國家的窮人都住在市中心，也因為如此，我們要對貧民窟的社會經濟作用做重新評價。