發展低碳經濟與財政政策建議——基于層次分析法的分析

余麗生,馮 健,虞 斌

(浙江省財稅政策研究室,浙江 杭州 310012)

一、文獻綜述

最早提出 “低碳經濟”概念的是英國,2003年,英國政府在能源白皮書 《我們的能源未來——創建一個低碳經濟體》中首次提出低碳經濟的概念。

低碳經濟的提出最初源于氣候變暖和能源安全的考慮,隨著實踐的不斷深入,低碳經濟的內涵也在不斷深化。國家發展和改革委員會能源研究所課題組 (2009)認為,低碳經濟不僅意味著制造業要加快淘汰高能耗、高污染的落后生產能力,而且要積極引導公眾反思那些浪費能源、增排污染的不良嗜好,促進人們轉向 “低碳”或 “可持續”的生活方式和消費理念,從而充分發掘服務業和消費生活領域節能減排的巨大潛力。[1]賈德昌 (2009)認為,低碳經濟一般是指以低能耗、低污染為基礎的綠色經濟。其核心是在市場經濟基礎上,通過制度框架和政策措施的制定及創新,形成明確、穩定和長期的引導及激勵機制,提高新能源開發、生產、利用能力,實現節能減排,促進人類生存和全世界經濟發展的變革,這是人類社會繼農業文明、工業文明之后的又一次重大進步。[2]潘家華 (2008)指出,中國從高碳經濟向低碳經濟轉變,包括低碳能源、低碳產業、低碳城市、低碳交通運輸、低碳物流、低碳企業、低碳技術、低碳家居與建筑、低碳商品市場、低碳服務市場等方面的發展。[3]張世秋 (2008)認為,低碳經濟的核心是強調低消耗、低排放、高產出的增長模式,它涵蓋了從原材料開采、加工、使用和消費的各個過程,特別是低碳技術的開發和利用、低碳產品的生產和消費以及低碳能源的開發和利用。從以上各位專家學者的提法可知,低碳經濟是一種低能耗、低污染、低排放的經濟模式,目標是使溫室氣體排放量降低到最低程度,實現經濟社會的可持續發展,實質是能源的高效利用和能源結構的轉變,核心是制度創新和技術創新。[4]

綜觀各種觀點,我們認為,把握低碳經濟的內涵需要注意以下幾點:一是發展性。發展低碳經濟最終的落腳點是發展,要深刻理解發展低碳經濟的目的不純粹是為了節能減排。[5]控制溫室氣體排放、防止氣候進一步變暖是我們要控制的中間目標而不是終極目標,在節能減排的同時必須充分考慮到經濟發展的需要。二是全面性。單純地理解低碳經濟僅僅是能源、產業、技術或環境的某一問題是非常片面的,實際上,低碳經濟涉及到了社會、環境、經濟等方面,是一個復雜的綜合性問題。三是長遠性。低碳經濟要求進行能源消費方式、經濟發展方式和人類生活方式進行一次全新變革,是人類調整自身活動、適應地球生態系統的長期戰略性選擇,而非一時的權宜之計。發展低碳經濟將比以往的工業革命意義更為重大,影響更為深遠。

二、實踐探索

(一)增加資金投入,推進環保節能建設

多年來,浙江省財政一直加大對環保節能的投入力度,努力推進生態省建設和污染減排。據統計,2006-2009年,省級財力共投入12.4億元用于發展循環經濟、進 “811”環境保護新三年行動計劃和企業節能降耗。重點支持循環經濟項目建設,促進生態環境保護和治理,對重點節能項目和重點用能行業節能新技術、新工藝及新產品的研究開發和推廣應用。

(二)優化支出結構,提高科技創新水平

近年來,浙江省以經濟轉型升級為契機,大力推動循環經濟的發展,不斷增加科技經費投入,積極推動科技創新。從全省地方財政科技撥款看,由2003年的29.4億元增加到2008年的88.2億元。科技創新經費的不斷增加,有效地加強了對新型能源及可再生能源開發利用的支持力度,增加重大循環經濟科技開發和應用推廣項目的投入,推動能源替代與梯級利用技術、再生水回用技術、“零”排放技術、綠色再制造技術、廢棄物綜合利用技術的發展。

(三)擴大政府采購,增加低碳產品購買

2008年、2009年,浙江省政府節能環保采購累計金額為34.71億元,節能環保產品采購金額占同類產品采購金額比例達到70%以上。政府積極采購綠色環保節能產品,不僅有利于節約財政資金,提高資金使用效率,而且大大降低了政府機構能耗水平,支持了企業發展低碳產品的積極性,對全社會形成低碳新風尚起到了良好的引導作用。

三、實證分析

(一)指標設計

在參考其他研究的基礎上,結合浙江省的實際情況,浙江省低碳經濟發展總體情況研究指標體系設計為四個模塊,即能源消耗、污染排放、經濟社會發展、生態環保四個模塊、三層評價指標體系,這一指標體系共有16個評價指標,詳見表1。

表1 浙江省2003～2008年低碳經濟發展評價指標體系

(二)數據采集

根據相關數據指標的設置,從 《浙江統計年鑒(2008)》、《浙江60年統計資料匯編》、《浙江省能源利用狀況白皮書 (2003-2008)》、《浙江省水資源公報 (2003-2008)》收集有關數據,如表2所示。

表2 浙江省低碳經濟發展水平原始數據

(三)指標處理

1.無量綱化處理。無量綱化方法主要有標準化處理法、功效系數法、極值處理法等,這里采用極值處理法。設Xij、X′ij分別為第i個評價指標的初始值和極值處理后的指標值 (i=1,…,16,j=2003,…,2008),記mj=min{Xij,i=1,…,16},Mj=max{Xij,i=1,…,16},(j=2003,…,2008)。具體的評價指標應用有兩種類型:一種是正向指標,即指標越大,低碳經濟發展水平越好;二是負向指標,即指標越小,低碳經濟發展水平越好。正向指標的無量綱化處理方法為:

表3 浙江省低碳經濟發展水平指標無量綱化處理結果

表4 各指標權重值

(四)計算結果

表5 浙江省2003～2008年的低碳經濟發展水平指數

(五)指數結果的分析

1.綜合指數。由表5可見,2003-2008年浙江省低碳經濟發展水平的綜合指數區間在 (-0.3380,0.3465),不難發現,在總的趨勢上浙江省低碳經濟發展水平在不斷提高,尤其2006～2008年的綜合指數有較大幅度提升,表明浙江省的低碳經濟發展水平進步明顯。

2.能源消耗指數。從2003-2008年考察,浙江省能源消耗指數呈現一個先低后高的 “V”型走勢,2003-2005年,能源消耗指數逐漸下降 (-0.1598,-0.1952),2005-2008年,能源消耗指數在逐步增大 (-0.1952,-0.0617),從總的趨勢上看,能源消耗指數也在不斷提高。但同時隨著浙江省經濟社會的快速發展,全省對能源的需求不斷增強,全省能源消耗總量由2003年的7618萬噸標準煤上升到2008年的15117萬噸標準煤。能源消耗總量的不斷增加一定程度上抵消了能源效率提高所帶來的積極效應。

3.污染排放指數。表5顯示,2003-2008年污染排放指數由-0.1878上升到0.1545,總體上呈積極向好的一面。這一時期,單位工業產值廢水排放量、單位工業產值廢氣排放量、單位工業產值工業固體廢物排放量的三個指標降速明顯,分別由2003年的37.66噸/萬元、2.34立方米/萬元、0.000896噸/萬元下降為2008年的19.36噸/萬元、1.70立方米/萬元、0.000164噸/萬元。與此同時,工業廢水重復利用率和工業固體廢物綜合利用率分別達到了60%和90%以上。應該說,這一時期,污染減排得到有效控制。

4.經濟社會發展指數。從經濟社會發展指數來看,2003-2008年指數變化相對復雜,從總的趨勢上看,整體上還是呈現向好的趨勢,但指數具有一定的波動特征。更深一層分析,之所以會有如此的波動性,從經濟結構上考察,產業結構調整的力度并不十分明顯,不少縣市依然以工業作為經濟發展的支柱,六年的時間僅上升了一個百分點。同時,浙江省城鎮家庭每百戶汽車擁有量由2003年的2.98量/百戶突飛猛進到2008年的19.65量/百戶。

5.生態環保指數。從生態環保指數看,2003-2008年浙江省生態環保指數呈現不斷上升的趨勢,在 (0,0.2008)之間,表明近年全省的生態環保工作成效顯著。從所選取的指標來看,浙江省的森林覆蓋率已經達到60%以上,城市人均公共綠地面積接近10平方米/人,城市污水處理率也達到了的70%以上,這些指標表明了浙江省環保工作的顯著成效。

四、政策建議

發展低碳經濟,財政政策作為宏觀調控、資源配置的手段,可以發揮重要的作用。低碳經濟作為一項系統性、綜合性的經濟發展模式,需要一個科學、合理的財政政策支撐體系予以配合。根據低碳經濟發展的客觀要求,財政政策可以在以下幾方面發揮作用。

(一)拓寬扶持政策,加強低碳技術創新

從財政的角度,可以從幾個方面努力:一是加強重點低碳技術的投入。將高能效技術和清潔能源技術的開發作為低碳領域技術創新的重點,增加預算投入,推動相關技術的研發,要重點加大對清潔生產技術、核電技術、可再生能源技術等低碳技術的研發力度,提高自主創新能力;二是引導企業加強技術創新。企業是低碳技術的使用和推廣主體,也應該是技術創新的重要力量。應該通過稅收優惠、財政補貼等財政激勵政策,引導并帶動企業增加對低碳技術的研發投入,以推動低碳技術及其產業的發展,并促使低碳技術市場的興起和壯大。

(二)支持低碳企業,發揮企業主體作用

一是加大企業低碳項目的支持。對企業開展節能、節水改造的項目、清潔生產的項目、資源綜合利用項目、先進工藝的研發、推廣與利用的項目、國家和省鼓勵推廣的可再生能源項目等各類發展低碳項目給予一定財政補助;二是設立企業低碳發展獎勵資金。對符合國家相關標準的新材料新能源企業、環保企業、資源綜合利用較好的低碳企業,可以考慮給予一定的財政獎勵。

(三)完善采購制度,增加低碳產品采購

一是不斷完善政府采購制度。進一步完善政府采購節能和環境標志產品清單制度,加大對節能產品的認證力度。二是擴大政府采購環保產品的范圍。鼓勵各級政府部門采購各種節能產品和環境標志產品,不斷擴大節能和環境標志產品政府采購范圍,充分發揮政府環保產品的引導和示范效應。三是強化政府優先采購。根據公平、公開的原則,在其他條件類同的情況下,要優先購買節能率好的環保產品。

(四)加大轉移支付,完善生態補償機制

一是進一步加大省級財政生態環保轉移支付力度。根據環境與生態保護建設的需要,對各類生態功能區實行財政補助,通過 “分類分檔、激勵獎補”的體制加大對欠發達地區和重要生態功能區的政策傾斜。二是繼續完善生態環保財力轉移支付分配方法。繼續探索生態功能保護、環境 (水、氣)質量改善等兩大類指標以外的指標,以及改進兩大類指標內的二級指標,使指標反映能更加全面;科學合理地進行指標權重分配,使考核指標更加合理地反映生態環保水平。

(五)落實稅費政策,強化激勵約束作用

在稅費落實過程中,從激勵的角度:對企業購置資源節約型和環境保護型的設備,不僅可按一定比例實行稅額抵免,同時還可以給予設備加速折舊,從而鼓勵企業對低碳設備的購置與使用;對低碳經濟示范企業或者達到國家規定的能源降耗和環境保護標準的企業的低碳設備,允許實行加速折舊;對資源綜合利用、清潔生產開展較好的節能、環保企業給予一定的稅費減免;對企業進行低碳領域投資的行為,應給予一定的鼓勵,給予投資退稅的政策優惠,以促進低碳產業的發展。從約束的角度,應加大對污染排放收費特別是對超標準排放懲罰性收費的力度,逆向激勵企業以減少污染排放為目標進行廢棄物循環利用和無害化處理,收取的費用主要用于污染的治理和補貼廢棄的回收、再生利用和無害化處理。

[1]國家發展和改革委員會能源研究所課題組.中國2050年低碳發展之路:能源需求暨碳排放情景分析[M].北京:科學出版社,2009.78-80.

[2]賈德昌.低碳經濟時代向我們走來 [J].中國工程咨詢,2009,(4):13-16.

[3]潘家華.滿足基本需求 “碳預算”及其國際公平與可持續含義[A].張坤民,潘家華,崔大鵬.低碳經濟論,[C].北京:中國環境科學出版社,2008.63-79.

[4]張世秋.低碳經濟:鏈接區域污染控制、氣候變化減緩與可持續發展的橋梁 [A].張坤民,潘家華,崔大鵬.低碳經濟論[C].北京:中國環境科學出版社,2008.80-89.

[5]余麗生,馮健,陳優芳,虞斌.基于國際比較視角透析我國低碳經濟學發展取向[J].地方財政研究,2010,(6).