地方官員行為與經濟發展:一個分析框架

郭廣珍 彭坤

摘要：本文在對地方官員行為的相關文獻進行分析的基礎上將影響官員行為的多個方面，即財政分權、政治晉升和腐敗，構建了一個統一的分析框架。利用這一分析框架，我們考察了不同因素對官員行為(主要是努力和腐敗)的影響，并得到了相關命題。與那些只研究一方面因素對地方官員行為影響的文獻相比，利用我們的框架得到的結論更加全面。

關鍵詞：政治晉升；財政分權；腐敗；經濟發展

文獻標識碼：A文章編號：1002－2848－2011(02)－0075－06

一、引言與文獻綜述

目前大量研究中國經濟發展的文獻越來越多地注意到了政治體制的影響作用如財政分權體制、和官員腐敗問題等，盡管這些角度看起來有很大的不同，但是通過分析我們可以看出這些方面都會對官員，特別是地方官員的行為產生影響。而且，在現實中很多政策的出臺，如私有化，并不是中央政府的推動的，而是地方政府根據其收益最大化計算后的選擇，有人甚至認為中國的經濟改革的關鍵是“征得地方政府的同意和支持”。因此，在分析中國經濟發展時就必須考慮地方官員的行為。

然而，目前大量的文獻將研究的視角集中在地方官員的重要性，也就是對經濟發展的貢獻上。一般認為地方政府對經濟發展的影響主要通過三種途徑，即分權體制、政治晉升體制和官員腐敗，因此，郭廣珍將相關文獻分為以下三類：第一類文獻是關于(財政)分權體制問題的分析。雖然中國在政治上被認為相對集權，但在很多方面，如財政上，卻是高度分權的，數據統計顯示，中國省級財政支出很長時間內一直都大大超過中央財政支出。所以，中國的財政分權體制也被稱為財政聯邦制度，并一度被認為是促進中國經濟發展的一個重要因素。受此類觀點影響，學者們也做了大量實證研究，但是得出的結論并不一致；第二類文獻將目光轉向了中國一個特殊的政治制度安排：黨管人事。在中國評價地方官員的文件中，經濟指標(特別是GDP)占了很大比重，尤其是在20世紀80年代以后。這種特殊的制度安排使得中國政治對經濟的影響作用比其他國家更大。這類文獻將激勵理論中的錦標賽模型應用到政治領域，進而構造出了政治晉升模型。該理論也得到了一些實證研究的支持，然而一些實證研究也得到了相反的結果；第三類文獻則打破了上面兩類文獻中對官員“仁慈”的假設，并假設官員也要追求其自身的利益最大化。因為中國目前的司法體制并不完善，官員的賄賂行為就不得不被考慮進來。其實，在經濟發展的過程中，官員的腐敗問題在其他國家，如美國也是很常見的。但是，學者們對腐敗在特定的環境下究竟是阻礙經濟發展，還是促進經濟發展存在不同看法。

總而言之，通過對以上文獻分析表明，每一種解釋都存在不足，所以目前中國地方政府行為的研究簡直是“盲人摸象”。我們認為僅僅考慮其中單個方面對經濟發展的作用很難得到一致的結果。盡管也有些文獻考慮了其中兩個因素，但還沒有文獻同時將財政分權、政治晉升和腐敗三個方面對官員的激勵作用加以研究。下面我們將構造一個(地方)官員行為和經濟發展的框架，通過這個框架我們可以分析財政分權、政治晉升以及腐敗同時發揮作用時，官員行為如何對經濟發展產生作用，并分析各個因素之間是如何相互影響的。只有將多個因素結合起來統一分析才可以彌補單一分析的不足。

二、政治晉升、財政分權與官員行為分析

1.分析框架

在我們的框架中，如圖1所示，假設存在一個中央政府和兩個地方政府，每個地區各有1個企業。我們假設不存在地區保護，因此這兩個地方的企業都面臨完全競爭的市場。兩個地方政府進行公共設施投資，也不存在相互的外部性問題。下面我們對每一個行為主體進行設定。

首先是中央政府。我們這里的中央政府是一個外生行為主體，即并不參與博弈，而僅僅提供外生環境變量，具體而言就是外生決定稅率和財政分權比例，因此，可以進一步決定中央和地方政府最終得到的財政收入。

當然，最重要的行為人是地方官員，而地方官員的行為主要受到兩個方面的影響，即經濟領域(財政分權和腐敗)與政治領域(政治晉升)。在經濟領域，按我們以上財政分權的設定，地方政府可以分到一部分財政資源。地方政府官員對這些財政資源有兩種配置方式，第一是進行公共設施投資，進而提高當地企業的產出；第二是用于在職消費或者貪污。盡管地方官員的腐敗有很多種，而本文僅僅利用第二部分資源衡量腐敗。

在政治領域，主要是政治晉升發揮作用。地方官員作為中央政府的代理人出現，由于其努力是不能被中央政府觀察，所以中央政府只能選擇其他指標對其進行激勵。這里我們認為假設中國中央政府將GDP作為一個可觀察的指標，并在不同地方政府間實施政治晉升的錦標賽機制還是比較客觀的。在這種體制下，如果一個地區的產出(即該地區企業的產出)大于另一個地區的產出，該地區的領導人就獲得晉升。由于地方企業的產出并不一定和官員努力完全正相關，也就是說，官員付出高努力，企業產量也不一定高，因為企業產量還會受到其他因素的影響，而這些因素是不確定的。但是一般情況下，官員努力越高，企業高產量的可能性就越高。顯然晉升可以提高官員的效用。當然，無論他是否獲得晉升，都要付出一定的努力成本。這樣一來，地方官員的效用函數由三部分構成，即通過對財政分權的財政資源的腐敗行為中得到的效用、通過自身努力提高本地區企業產量而可能晉升的效用和自己努力付出的成本。

第三個要考慮的行為主體是企業，我們假設每個地方只有一個企業，并且都處于完全競爭市場中(可以想象有很多地方)，其產品價格可以標準化為1，因此我們可以不考慮產品市場的問題。在新古典經濟學中，企業的生產決策僅由其生產成本決定，也就是由其擁有的技術水平決定。而在我們這里，影響企業行為還有另外兩個方面的因素。其一是公共支出，它取決于地方政府通過財政分權而分得的財政收入和其用于公共支出的比例。我們將公共支出直接放入企業的生產函數，因此中央政府的公共設施支出直接納入企業的行為決策；其二是地方官員的努力，也就是說，地方官員的努力，如減少進入壁壘、縮短審批過程等，可以提高企業生產效率，其實也相當于降低企業的生產成本。

2.官員行為分析

各行為主體行動的順序為：首先，在觀察到中央政府制定稅率與財政分權比例后，并考慮到企業的行為，地方政府同時選擇腐敗比例和努力的水平。其次，觀察到地方政府的行為后，企業根據自己面臨的約束做出選擇。按照以上框架，我們可以得到以下假說。

假說1(影響地方官員努力因素的假說)：如果官員對政治晉升的評價越高、努力對于產出水平的影響越確定、分權水平越高以及稅收水平越低，那么官員努力水平會越高。

下面我們對每一項做逐一分析。首先如果官員對政治晉升的評價增大時，也就是說政治晉升對他很重要，則他在政治晉升方面的努力會增加。Li和

Zhou發現自20世紀80年代初以來，中國在選拔和提升地方官員時的標準由過去的純政治性指標變成經濟指標，尤其是GDP增長率。所以在這種情況下，官員的政治目標和國家的經濟發展目標是激勵相容的。官員為了政治晉升而競爭，激勵他們提高地區GDP和利稅。這類文章通過構造錦標賽模型，討論了政治晉升對經濟的影響。而張五常通過自身的觀察把縣際之間的競爭歸結為中國經濟制度的核心，認為分權在縣級層面的實施使得縣級政府之間的競爭最為激烈。其次，如果努力對于產出水平的影響越確定，則其晉升的可能性就越大，所以其努力也就越大。一些研究從相反的角度證實了這一結論，即如果努力對產出的影響不確定，或者影響不大，官員的努力也就不會太大。例如Cai和Treisman就指出在其他條件，如稟賦，差別較大的情況下，相對弱勢地區的官員可能就會破罐子破摔，放棄競爭甚至轉變為純粹的掠奪者。

再次，分權程度越大，則說明如果本地區企業的產出越大，本地區官員控制的財政資源就越多，而官員越努力，本地區企業產出就越多，因此他會更努力的。這一結論也和很多認為從中央政府向地方政府的分權是中國經濟改革成功的關鍵的文獻相一致。而傅勇的實證研究表明，1980年開始的分權化改革極大地提升了財政激勵的強度，這一特征并沒有因稅制調整和大規模的垂直轉移支付而改變。這意味著，至少在經濟利益上，地方政府(官員)有很大的動力推動經濟增長。也就是說，分權提高了地方官員的努力。

最后我們看稅收的影響，盡管稅收降低時地方官員通過財政分權得到的財政資源越低，但是低稅率會提高企業的生產積極性，進而當地的產出會增加，這就會提高其在政治晉升中的可能性，這樣在政治晉升上的努力獲得晉升回報的可能性也會增加，因此會加大努力程度。

假說2(影響地方官員腐敗程度因素的假說)：官員對政治晉升的評價越高、努力對于產出水平的影響越是確定性時，貪污腐敗水平會越低；當分權水平越高時，如果來自政治晉升的收益較大，則貪污腐敗水平會越高，否則如果來自政治晉升的收益較小，則貪污腐敗水平會越低；當稅率水平較高時，如果來自政治晉升的收益較大，則貪污腐敗水平會越高；相反如果來自政治晉升的收益較小時，則貪污腐敗水平會越低。

首先如果官員對政治晉升的評價很高，那他就會努力提高本地企業的產出，而增加公共支出可以降低企業生產成本，進而提高產出，這樣一來，官員就不得不降低腐敗的程度，該結論對選拔什么樣的官員具有借鑒意義。因為該結論表明，如果官員對政治收益的評價很大，則其貪污的程度就會變小。其背后的原因是腐敗的收益相對變小，進而腐敗程度會下降。

其次如果努力對產出水平影響越確定，這樣他努力得到回報也就越多，也就是說在政治晉升方面獲得的收益也相對增加，因此腐敗的收益相對變小，進而腐敗程度下降。

下面是關于分權程度的影響。我們認為這一條件的影響是不確定的：當貪污的水平比較低時，分權水平越高的話，貪污腐敗水平會越高。Shleifer和Vishney認為，政府分權會增加對賄賂的需求，這一思想也被正式化了。而且，分權導致的大量腐敗也被實證分析證實，例如Treisman用一個虛擬變量來表示分權，通過研究發現聯邦制國家擁有更高的腐敗率。Che觀測到，分權使得地方政府盡可能地為自己謀求利益，鼓勵了設租行為。這也是為什么20世紀80年代后，盡管地方政府控制了大量資源，但并沒有促進私營企業的發展的原因。梁若冰就利用中國30個省、市、自治區的數據分析表明，地方政府的財政分權系數與地方政府的土地違法行為的數量是顯著正相關的。而吳一平也發現財政分權惡化了腐敗問題，即財政分權與腐敗之間呈現正相關關系。而陳抗等對中國的研究表明，1994年分稅制使中央加強了預算內財政收入的集權，使得地方政府從“援助之手”回到了“攫取之手”。我們這里的解釋卻是因為他們在政治晉升中得到的收益變得相對較小了，而他們的理論是，當中央集權之后，地方的最好策略是選擇非預算收入來增加自己的利益。

但是當貪污腐敗的水平比較高時，分權水平越低，即越集權的話，貪污腐敗水平會越高。一個主要的機制應該是分權化(聯邦制)通過培育區域間競爭而減少了腐敗地方政府對賄賂的需求。例如Huther和Shah就發現分權與腐敗之間是負相關的。而基于中國的研究表明，改革初期的放權政策，如價格雙軌制、設立改革的試驗基地等，也使得官員腐敗的可能、收益大大增加。

最后是稅率對腐敗的影響。首先，當來自政治晉升的收益較大時，稅率的提高會增加腐敗的程度。而當來自政治晉升的收益較小時，稅率的提高則會降低腐敗的程度。這一結論好像有點和現實相反，但是只要注意兩點就可以理解該結論了。第一，我們這里沒有對貪污進行懲罰的假設，這和現實情況很不一樣；第二重要的在于要注意到企業行為的作用，對于地方政府而言，企業的作用只有一個，即企業的高產出會提高其政治晉升的概率。稅收提高顯然會降低企業的產量，但是在政治晉升的收益較大時，企業的高產量對于地方官員政治晉升的效用產生的作用相對不重要了，而當稅率較高時，地方分得的財政較多，進而貪污的收益會增大。所以當稅率提高時，地方官員會選擇更多地貪污，即更少的公共設施投資!

相反當政治晉升的收益較小時，稅收越高，腐敗程度卻會降低。魏尚進根據20世紀90年代初14個主要投資國向41個東道國直接投資的金額，研究了腐敗對東道國吸引外國投資能力的影響，得到的結論是，稅率的提高會降低腐敗。進而他還得到這樣一個結論，東道國的腐敗程度與東道國稅率是負相關的。

三、擴展分析：貪污可能被發現的情況

我們現在考慮地方官員貪污后可能會被發現，我們假設地方官員貪污后可能會被發現的概率，官員被發現后被處罰一定的罰金。

假說3(影響地方官員努力因素的假說)：如果官員對政治晉升的評價越高、努力對于產出水平的影響越確定、稅收水平越低的話，官員努力水平會越高。分權水平越高，當對官員腐敗行為處罰力度較低時，官員努力水平會越高；但對官員腐敗行為處罰力度較高時，官員努力水平反而越低。

和假說1相比，我們發現官員對政治晉升的評價、努力對于產出水平的影響以及稅收水平對官員努力水平的影響是一致的。

但是，分權程度的影響卻變得不確定了。當對官員腐敗行為處罰力度較低時，分權程度越高，官員努力水平會越高；但當對官員腐敗行為處罰力度較高時，分權程度越高，官員努力水平反而越低。所以，當腐敗可能會被發現時，分權水平的提高卻可能降低官員的努力。

其實，通過對相關實證文獻的分析也可以看出，分權和經濟發展，進而分權和官員努力程度的相關性也是不完全一致。盡管林毅夫和劉志強利用1970－1993年間的省級數據證實財政分權與經濟

增長之間存在正相關關系。但是，也有批評者認為，在實踐中MPF所預期的效果不僅難以實現，而且還產生許多負面效應。這一點也得到了實證研究的支持，陳抗等通過研究1985－1998年省級政府財政收入的相關數據顯示，地方政府從“援助之手”蛻變為“攫取之手”，對經濟增長產生了阻礙作用。而張晏和龔六堂利用包括28個省市在1986－2002年的數據，對中國的財政分權和增長的關系進行了檢驗。他們的估計顯示，中國的財政分權與增長存在明顯的跨時差異，在1994－2002年間顯著為正，而1986－1993年則為負。Zhang和Zou通過研究中國1978－1992年的省級數據檢驗財政分權和經濟增長的關系，表明二者并沒有呈現出正相關關系。

以前的文獻對這些相互矛盾結果的解釋是，這些分權理論的分析單位是政府而不是官員，因此政府的“黑箱”并沒有被打開。但是，我們的框架顯示這種混亂也許與對官員激勵程度不同有關。

假說4(懲罰如何影響地方官員努力的假說)：如果對官員腐敗懲罰的力度越高，對官員腐敗的懲罰準確性越高，官員努力水平卻越低。

該結論按照我們邏輯的解釋是這樣的，因為官員之所以努力是因為努力可以促進產量的增加，而產量的增加又可以增加總稅收。在分權比例一定的情況下，地方政府獲得的財政收入就會增加，這樣官員可以腐敗的份額也會增加。然而，如果對腐敗的懲罰太重，官員的效用就會下降，所以官員的努力就會下降。

假說5(懲罰如何影響地方官員腐敗程度的假說)：如果對官員腐敗懲罰的力度越高，對官員腐敗的懲罰準確性越高，則官員腐敗程度越低。

該結論是很符合直覺的，如Shleifer和Vishny就指出，如果中央政府不能約束地方政府，腐敗將會更嚴重，甚至會發生盜竊型的腐敗，即官員們利用國家稅收而獲取自己的私人收益。而很多關于懲罰腐敗的法學與經濟學領域的論文，也得到了相同的結論。

其實該假說和假說4一起可以從一個側面支持前面提到的“腐敗是‘潤滑劑的假說”。因為如果對腐敗懲罰加大，腐敗就會降低，而且(由于假說4)官員努力也會下降，而官員努力下降，產量就會降低。所以，總體看來就是，腐敗下降時產量就會下降，這正是腐敗是“潤滑劑”的假說核心論點。一個可能的原因是，一些發展中國家過度的管制扭曲了經濟資源配置，而腐敗客觀上起到了對資源扭曲配置進行糾正的作用。

當然，正如Acemoglu和Verdier所提到的那樣，腐敗是阻礙還是促進了經濟增長?或者發展中國家中的大量腐敗是因為政府選擇了較高的腐敗容忍水平，還是因為較高的腐敗使得經濟發展緩慢?諸如此類問題還有待進一步的經驗驗證。

四、結論

中國經濟發展和社會轉軌過程中的一大特色是，在中國經濟發展中發揮重要作用的是地方官員，而不是企業家。同樣，地方政府在我們的框架中處于核心地位，以前學者關于地方政府如何促進經濟發展的看法并不統一，概括起來主要可以分為三類，即政治晉升激勵、財政分權激勵和賄賂。這些文獻的作者各執一詞，而我們認為這三類情況都起作用，而且都是不可替代的。盡管這種觀點看起來有點中庸，但卻可能是最接近真實情況的抽象概括。

當然，為了分析的方便我們不得不舍棄掉一些可能是很重要的問題，如我們并沒有讓中央政府的行為作為外生給定的制度背景；另外，我們也沒有假設中央政府可以對公共設施進行投資，而這可能是影響地方經濟發展的重要因素，特別是在1994年的分稅制改革以后。而且，我們在界定地方官員腐敗時并沒有考慮企業向官員行賄的情況。所有這些省略和抽象都可能會影響我們框架的解釋力度，但幸運的是，僅僅就我們所關心的問題，我們的框架給出了自洽的解釋!

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責任編輯、校對：鄭雅妮