媒介信息融合與產業規制制度改革

岳芃

摘要：本文基于行動者－網絡理論從技術變化、媒介信息融合導致產業利益沖突的這一視角出發，分析由國家、產業管理部門、產業的企事業單位以及社會公眾圍繞媒介信息技術的變化所構成的網絡關系，在此基礎上認為在國家、產業管理部門、產業的企事業單位以及社會公眾與媒介信息技術的互動過程中有效實現各方利益的有機整合是實現“三網融合”的充分必要條件，而對廣播電視和電信產業進行產業規制制度改革是有機整合各方利益的關鍵所在。

關鍵詞：行動者－網絡；媒介融合；產業利益沖突；產業主導權；產業規制制度

文獻標識碼：A文章編號：1002－2848－2011(02)－0099－07

早在20世紀80年代，計算機和通訊技術的發展導致技術和產業在全球范圍內出現快速融合。通訊技術(telecommunications)和計算機技術(comput-ers)融合，產生遠程信息處理技術(telematics)。大眾電子傳媒(electronic mass media)與遠程信息處理技術融合，產生多媒體信息處理技術(mediamatics)。數字技術、光纖通訊技術、互聯網技術等一系列的技術變化導致原來屬于不同產業或市場的信息產品的技術基礎出現趨同傾向，同一種信息傳播服務可以通過不同的傳輸網絡來進行，同樣，同一個信息傳輸網絡可以傳輸不同的信息傳播服務。這樣，不同的信息傳播服務的替代性和互補性就明顯提高，多種信息傳播媒體相互競爭、相互融合，例如互聯網和電視的融合產生網絡電視；電信網和電視的融合產生了手機電視；電信和廣播電視的融合產生了IPTV等業務，原本分立的產業之間的邊界逐漸趨于模糊，原有的市場邊界不斷被打破，市場不斷擴展。

在中國，廣播、電視、電話、手機及互聯網等大眾媒介信息傳播涉及到電信和廣播電視兩大產業。20世紀90年代之前，模擬技術一直是中國信息傳播技術的基礎。在模擬技術下廣播電視產業和電信產業在進行信息傳播時所采用的技術手段和相關設備存在明顯差異，它們提供信息傳播服務的技術標準也不相同，因此，基于各自的信息傳輸網絡它們傳輸各自的信息內容，即在電信市場上通過固定和移動網絡提供固定電話和移動電話服務，通過互聯網提供網絡服務；在廣電市場上通過有線和無線網絡提供廣播電視節目服務，同時，在產業管理上采取了分業管理、壟斷經營的管理模式。然而，中國現行的分業管理、壟斷經營的管理模式制約了這些新興傳媒技術和產品的發展。早在2001年，“三網融合”就被政府列入信息傳播產業的發展規劃中，但是一直未能付諸實施。為了適應全球媒介信息技術發展和市場變化的趨勢，培育戰略性新興產業，國務院于2010年做出正式啟動“三網融合”的重大戰略決策。然而“三網融合”在過去的曲折經歷表明，“三網融合”不只是簡單的技術問題，它涉及到由此引起的廣電和電信產業組織結構變化以及產業規制制度改革等問題。只有解決這些問題“三網融合”才能得到實質性推動。研究這些問題的意義不僅如此，而且還在于對分析中國在推動交叉科學發展以及戰略性新興產業發展的過程中由技術變化而引起的相關產業間的融合以及產業規制制度改革具有重要的借鑒意義。因此，本文基于行動者－網絡分析理論從技術變化、媒介信息融合導致產業利益沖突的這一視角出發，分析由國家、產業管理部門、產業的企事業單位以及社會公眾圍繞著媒介信息技術的變化所構成的網絡關系，在此基礎上認為在國家、產業管理部門、產業的企事業單位以及社會公眾與媒介信息技術的互動過程中有效實現各方利益的有機整合是實現“三網融合”的充分必要條件，而對廣電和電信產業進行產業規制制度改革是有機整合各方利益的關鍵所在。

一、行動者－網絡理論及其在產業規制制度改革中的應用

行動者－網絡理論(Actor－network theory)是社會科學和技術研究的跨學科研究方法。它既不是用傳統的單純分析技術－物質(technical－material)因素的方法，也不是用社會簡化論(social reduction—ism)的方法只分析技術所引起的社會變化，而是采用整合了技術和社會因素的一般對稱原理(princi—pie of generalized symmetry)的方法來解釋和說明社會和技術的演變過程。這一理論的一個重要特點在于行動者－網絡理論中的行動者不僅包括反映社會方面的人的因素即社會因素，也包括物質因素，如技術，它們兩個方面共同構成一個完整的網絡。行動者－網絡理論分析了在網絡中的行為人如何圍繞著物(如技術)的變化而要求協調有關行為人的利益的動機和行動，如圖1所示。就此而言，它既不同于過去強調技術的技術決定論，也不同于強調制度因素重于一切的制度決定論。

在構建行動者－網絡以整合各方利益的過程中，“提議”(inscription)和“轉換”(transformation)是兩個重要的概念和步驟。“提議”是網絡中的技術發生變化時行為人在社會形成適應這一技術變化的制度安排過程中希望這一安排應該具有的特性，它包括幾個方面，如行為人提議了什么?誰提議的?行為人的利益是以何種方式提出來的?在實現這些提議時行為人的力量有多強或面臨的難度有多大?等。“轉換”意味著一個行動人在其提議與其它行為人的利益發生沖突而難以實現時重新表述其提議以適應技術變化、促進與其它行為人的利益相協調。因此，在特定的行動者一網絡中，行為人圍繞著技術及其變化通過多階段的“提議”、“轉換”，最終實現利益的有效整合。

包括King，Peng Gao等學者從制度角度分析了國家在推動產業融合與產業規制制度改革中的重要作用，但是已有的研究不能解釋為什么國家在特定的時間推出推動產業融合的政策措施?為什么有些政策措施在特定的時間才能取得明顯的政策效果?等諸如此類的問題。行動者－網絡分析理論為回答上述問題提供了一個恰當的分析工具。在中國，圍繞著媒介信息融合形成了一個行動者－網絡。在這一網絡中，行為人包括國家、產業管理部門、產業內的企事業以及社會公眾；物質因素包括技術、產品和市場等。

(一)國家。作為國家和社會整體利益的代表者，國家對電信和廣播電視產業的融合既考慮要符合國家整體的改革戰略，又要確保其融合能夠促進產業快速發展，發揮其作為戰略新興產業對經濟增長的重要帶動作用，同時，也要能滿足社會公眾對新興的媒介信息產品和高質量服務的需求。

(二)產業管理部門。在中國分業管理的模式下，工業與信息化部是電信產業的管理者，廣播電影電視總局是廣播電視產業的管理者。在目前的政府管理模式中，盡管已經進行了“政企分開”，但是。在產權上，這些政府管理部門和產業內企事業單位有著難以完全割裂的關系。因此，工業與信息化部和廣播電影電視總局在行使職能推動本行業和相關市

場發展的同時，總是希望盡可能給產業內企事業單位的利益以最大的保護。

(三)產業內的企事業。它們是電信和廣播電視產業和市場的主體。作為電信產業和市場上的主體，電信企業不僅完成了企業化改造，而且為了適應全球電信市場改革的發展趨勢，中國電訊產業也進行了相應改革，通過分拆、兼并和重組使得市場上的壟斷格局被打破，電信企業間的競爭日趨激烈，他們對開拓新產品和市場有著高漲的熱情。對廣播電視產業而言，其特有的政治性和社會性使得政府對廣電行業實行嚴格的行政管理，廣播電臺、電視臺都是國家所有，有線和無線網絡傳輸機構也由國家控股。盡管廣電產業的產業化進程在不斷加快，廣播電臺、電視臺以及有線和無線網絡傳輸機構希望推展新產品和新市場發展，但是，目前的獨家壟斷地位使得它們習慣于被保護。

(四)社會公眾。隨著收入水平的提高，作為消費者的社會公眾對媒介信息產品和服務的消費需求不斷增長，特別是對媒介信息產品和服務的質量要求不斷提高。

在“三網融合”的過程中，國家、產業管理部門、產業內的企業以及社會公眾為了相應的利益圍繞技術及其變化這一物的因素進行多次、多階段的“提議”、“轉換”。隨著時間的變化，網絡中的行為人的利益以及技術、產品和市場等物的因素都在發生變化，從而導致了社會和技術制度安排也處在演化之中。網絡中行為人的利益及其轉換會受到社會和技術變化的影響，這些影響在社會方面表現為電信和廣播電視產業的發展態勢、國家對電信和廣播電視產業的改革設想以及國際上信息傳播領域的發展趨勢；在技術方面表現為技術的發展趨勢。

二、中國媒介信息融合的歷史演變進程

為了便于分析，本文從歷史演變的角度來分析媒介信息融合的制度演變進程。這一過程可以分成三個階段，即2001年之前，2001年至2009年以及2010年以后三個階段。

(一)2001年之前。20世紀90年代，隨著數字技術、光纖通訊技術以及互聯網技術的快速融合發展，電信產業的壟斷經營模式在全球范圍內開始被打破。美國在1996年通過了電信改革法案，推動電信市場全面自由化。隨后，英國和歐盟通過相應立法對電信進行改革將這一市場的競爭推向一個更高的水平。20世紀90年代末，周其仁根據全球電信領域技術和管理變革的這一趨勢就提出了對電信、廣播電視產業進行改革，推動“三網合一，數網競爭”以加快媒介信息融合，形成新興戰略產業的建議。從國家的角度上來說，當時的戰略考慮是加快電信產業改革，打破獨家壟斷地位提高電信企業的競爭力以應對國際競爭。作為當時管理電信產業的信息產業部重點考慮的是將中國電信分拆為中國移動、中國電信及中國衛通分別經營移動通訊、固定電話和衛星業務，打破獨家壟斷，在電信市場引入競爭。從廣播電視產業方面來看，無論是廣播電臺和電視臺還是廣播電影電視總局在廣電產業快速增長下都希望加快有線廣播電視網絡的建設進程以適應廣播電視市場發展的需要。作為社會公眾來講，盡管希望通過“三網合一，數網競爭”獲得更多、更好的媒介信息產品和服務，但是國家、產業管理部門以及產業的企事業單位在當時不會考慮社會公眾的訴求，社會公眾的提議也不會被轉換。

(二)2001年至2009年。在這一階段，數字技術、光纖通訊技術以及互聯網技術及其應用的速度進一步加快，電信產業領域推動的打破壟斷、促進競爭的改革取得初步成效，電信企業的市場競爭意識和競爭能力明顯增強，對從事網絡電視、手機電視、IPTV等產品和服務提供的積極性很高，并且，引入這些產品和服務所需要的網絡、技術和設備基礎較好，信息產業部(后為工業與信息化部)也認為引入這些產品和服務有助于保持產業的高速成長，因此，信息產業部積極支持電信企業提供這些產品和服務。對廣播電視產業來說，廣播電臺、電視臺都是國家所有，有線和無線網絡傳輸機構也由國家控股。盡管廣電產業的產業化進程在不斷加快，但是，獨家壟斷地位使得它們不能適應“三網融合”條件下來自市場的競爭壓力。與以提供傳播內容為主的廣播電臺、電視臺相比較，“三網融合”使廣電產業最為重要的基礎網絡服務提供商——有線網絡傳輸機構面臨最為嚴重的挑戰。一方面是因為廣電的有線網絡在技術上需要完成數字化雙向改造后才能在“三網融合”后具備與其它運營商平等競爭的技術基礎；另一方面，廣電網絡現有的分級所有、分級管理的體制使現有網絡在數字化雙向改造中面臨著體制轉換、產權改革以及大量資本投入等問題。因此，盡管廣電產業中的基礎網絡服務提供商，即有線網絡傳輸機構知道“三網融合”會給自己帶來新的市場機會，如互聯網接入服務、電信增值服務，甚至基本的電信服務，但同時它也深知在短期自己所面臨的競爭壓力遠大于機遇，自然不希望立即實施“三網融合”，廣播電影電視總局作為產業利益代表者也明白如果實行“三網融合”將會對廣電產業帶來嚴重沖擊，所以，也不愿意在技術、網絡基礎設施沒有完成改造的情況下進行“三網融合”。國家在看到電信產業改革取得初步成效后，希望推動“三網融合”，于是在2001年提出將三網融合作為國家的新興產業發展方向。社會公眾自然也希望通過“三網融合”能夠消費到更多信息產品和更好地服務。然而，在這一網絡中電信和廣電產業無論是企事業單位還是產業管理者都無法在“三網融合”上找到共同點，任何一方行為人所提出的“提議”都不能“轉換”使各方利益得以協調，這些差異和不協調導致該戰略方針遲遲未能付諸實施。

(三)2010年以后。雖然主要的有關各方在“三網融合”的模式上難以達成一致，但是，電信企業率先在市場上不斷進行嘗試，推出各種媒介融合產品。廣電產業內的企事業單位也認識到技術的發展導致的媒介融合的趨勢是無法阻擋的，所以，它們在盡可能推遲“三網融合”進程的同時也在提出互聯網的網絡接入和電信增值服務。代表電信企業的工業與信息化部和代表廣電企事業的國家廣播電影電視總局一方面默許其所屬的企事業單位在市場上不斷推出新產品和服務的行為，另一方面，向國家提出符合自身產業利益的“三網融合”方案。國家看到廣電和電信企事業單位在市場就產品和服務提供上的無序相互競爭不斷蔓延時，認為采取實質性“三網融合”政策的時機已經成熟，國務院于2009年5月19日批轉了國家發改委《關于2009年深化經濟體制改革工作意見》(國發[2009]26號)指出：要落實國家相關規定，實現廣電和電信企業的雙向準入，推動“三網融合”取得實質進展。社會公眾對此期盼已久，自然會全力支持。2010年1月13日國務院正式確定了“三網融合”的時間表，至此，“三網融合”才算正式拉開帷幕。上述分析表明，在中國推動“三網融合”、促進戰略性新興產業的制度形成過程中，國家發揮著重要的引導作用，但是，如果不能通

過國家、工業與信息化部、國家廣播電影電視總局、電信企業和廣電企事業單位以及社會公眾之間的多次“提議”和“轉換”、實現多方利益的有效整合，“三網融合”難以實現。

“三網融合”在中國還將經歷一個漸進的過程，今后，在“三網融合”的推動中，仍然存在著行為人之間進一步的利益沖突和整合，表現在：

第一，廣電和電信產業的發展水平差異導致持續的產業利益沖突。長期以來，廣播電視傳播是滿足人民文化娛樂生活的主要方式之一，也是宣傳黨的方針政策的重要渠道，中國廣播電視產業天生就具有壟斷性質。盡管電信產業也具有行政性壟斷和自然壟斷的雙重屬性，但是，在全球范圍內的電信競爭和放松管制的電信改革趨勢的影響下，中國的電信業開始了打破壟斷、形成有效競爭的電信產業改革，電信市場更為競爭和開放，電信的主要運營商的創新能力和市場競爭力更強。由此可見，“三網融合”給廣電產業，特別是廣電的有線網絡傳輸機構將帶來更大的壓力，對其產業利益形成更強的沖擊；相反，電信產業則把“三網融合”看作拓展業務和市場、增加收益的難得機遇。因此，“三網融合”帶來的兩個產業間的利益沖突是“三網融合”艱難而曲折的根本所在。

第二，產業發展中的產業主導權之爭。廣電和電信產業盡管都實行了“政企分開”，實現了監管部門和產業內企業相分離，但是，工業和信息化部、國家廣播電影電視總局和與其有行政隸屬關系的市場運行主體由于人事權、產權歸屬等方面的關聯必然存在著難以分割的利益關系。因此，工業和信息化部、國家廣播電影電視總局不僅作為相關領域的監管者行使監管職能，而且，也分別是電信產業和廣電產業的利益代表者和維護者。在“三網融合”致使廣電產業和電信產業的利益發生沖突時，國家廣播電影電視總局與工業和信息化部都從維護本產業利益的角度出發，采取不中立、不公正的立場來看待和處理信息傳播媒介的相互滲透和融合，例如“三網融合的具體方案之爭”、“國家廣播電影電視總局緊急叫停部分地區電信IPTV”事件。這些沖突集中反映在有關“三網融合”過程中的產業主導權之爭。

作為承載信息傳媒產品、發揮主要功能的基礎網絡目前在中國由電信網絡、廣電網絡和互聯網三者共同構成，在媒介融合技術不斷發展的條件下它們都面臨著進一步改造和升級。目前，廣電網絡已建成了連接各省省會的國家級干線網以及各省和地市擁有的連接所屬城市和家庭的網絡。這一網絡主要是用來接收有線電視節目，但是不能上傳信號，無法實現類似互聯網式的雙向互動，也不能實現數據、語言和視頻業務的寬帶接入，只有對現有的廣電網進行數字化雙向改造才能實現上述功能。電信網絡是以提供語音業務為主的，盡管能夠實現點對點的服務，但是，其在其網絡上傳輸數據、視頻和高清電視業務等的效率不高，難以滿足用戶的要求。在廣電網絡和電信網絡進行升級改造時就存在著技術標準的選擇問題。隨著第三代通訊(3G)技術、下一代互聯網(NGN)技術、移動互聯網(Mobile Internet)以及物聯網(the Internet of Things)的發展，廣電網絡和電信網絡與互聯網相互融合，形成基于IP技術、以互聯網為核心的“三網合一”，實現互聯互通。本來應按上述思路確定統一技術標準，但是，國家廣播電影電視總局與工業化和信息產業部都意圖以自己為主導，融合其它網絡。為此，國家廣播電影電視總局牽頭提出了建設下一代廣播電視網(Next Gen—eration Broadcast，NGB)的構想。該網絡以有線電視數字化和移動多媒體廣播(CMMB)的成果為基礎，以自主創新的“高性能寬帶信息網”核心技術為支撐，構建適合“三網融合”、有線無線相結合、全程全網的下一代廣播電視網絡。工業化和信息產業部也提出建設下一代網絡(Next Generation Net，NGN)。該網絡是一個能夠提供包括語音、數據、視頻和多媒體業務的基于分組技術的綜合開放的網絡架構，通過開放的接口規范與傳統網絡實現互通，通用移動性、允許用戶自由地接入不同業務提供商支持多樣標志體系，融合固定與移動業務等。

目前廣電和電信在基礎網建設中都按自己所提出的技術標準將對方的資源和領域納入到自己的未來網絡規劃中，在技術上仍是兩條線路，并沒有走上優勢互補的道路。廣電和電信分別建設的這兩個網絡的建設周期都比較長，如果對期間的技術和市場需求的變化趨勢沒有科學、準確及客觀的把握，就可能帶來投資的盲目性，給國家造成重大損失，嚴重損害整個社會的利益。這一產業主導權之爭的根本原因在于雙方都希望牢牢控制產業主導權，在未來的信息傳媒市場上爭取主動，獲得更大利益，這種以保障各自部門的行政性壟斷地位的做法的后果是以犧牲社會利益為代價的。

三、適應媒介融合的產業規制制度是中國“三網融合”實質性推動的重要保障

電信和廣電產業在技術、網絡基礎設施及服務方面的融合對傳統的產業規制制度提出了挑戰。傳統上對電信和廣電產業規制是基于自然壟斷理論的。事實上，人們對于自然壟斷的認識是不斷深入的。Vscusi，Vermon和Harrington從產業成本函數與產業市場需求交互作用的層面考察了對自然壟斷部門進行界定的問題，他們對美國電信業的分析表明，技術變化和需求變動的共同作用影響著自然壟斷產業邊界的變化。隨著媒介融合技術的出現、市場需求及市場容量的變化，會使自然壟斷行業的技術經濟特點發生變化，其自然壟斷特性也會發生變化，自然壟斷產業的邊界也會出現變動，因此，自然壟斷在時間上處于動態變化的過程，從強自然壟斷向弱自然壟斷以至向競爭性產業完全轉變。因此，基于壟斷經營、分業監管的產業規制制度阻礙競爭，限制了媒介信息技術、產品和服務融合和所帶來的社會利益的實現，必須進行改革。

西方主要的發達國家在20世紀90年代后紛紛對其電信和廣電產業規制制度進行了改革。這一改革的目標是放松管制、推動市場競爭程度的提高，建立適應媒介信息技術、產品和服務融合的產業規制政策。這一改革的具體內容包括：

(一)構建適應媒介信息融合趨勢的統一產業規制規則。不僅要將對電信產業、廣電產業不同的管理規則進行統一，而且要將涉及融合的有關方面，如信息技術、多媒體產品和網絡服務等也納入統一的規制范圍。

(二)打破壟斷經營模式，促進市場競爭與開放。這包括基礎網絡和產品與服務市場兩個方面。在基礎網絡方面，促使電信網絡、廣電網絡和互聯網對所有的服務提供商平等開放。在產品和服務市場方面，制定產品和服務的統一技術標準，開放市場，允許符合條件的運營商進入市場。

(三)這一改革具有漸進的性質。構建統一的產業規制規則是困難的。一方面要統一不同產業的規制規則，這不僅涉及到具體的規制方式的統一，而且還涉及到政府管理體制和相關法律制度的變革；

另一方面，媒介信息融合的過程是復雜的、動態變化的，而且具有不確定性。因此，統一的產業規制規則應該是逐步建立的，在不同的領域和不同時期應采取不同的改革內容。

長期以來，中國政府對廣電產業和電信產業的管理采取的是基于固化的產業邊界實行分設的監管架構。廣電節目通過廣電網絡進行傳輸、電信服務通過電信網絡進行提供。廣電運營商要進入電信業務領域必須得到工業與信息化部的批準。同時，電信運營商若試圖進入廣電業務領域必須獲得廣電總局批準。這一監管框架的特點是廣電和電信行業壟斷經營，市場分別由國家廣播電影電視總局和工業化和信息產業部分別監管、以行政手段為主的管理模式。

在媒介不斷融合、信息傳媒市場邊界不斷變動的條件下，以產業利益為中心、固化產業邊界、實行分設的中國現行的產業規制框架必須進行改革。在國務院關于印發《推進三網融合總體方案》的通知(國發[2010]5號)中，明確提出廣電和電信業務雙向進入，但是，仍維持了分業監管的格局。分業監管格局對“三網融合”進程的實質推進形成嚴重阻礙。國務院的“三網融合總體方案”明確指出：2013年至2015年，要基本建立適應三網融合的體制機制和職責清晰、協調順暢、決策科學、管理高效的新型監管體系。因此，改革分業監管體制是當前一項迫切而艱巨的任務。與國外的同類監管體制改革相比，構建完全適應中國“三網融合”的規制制度具有其特殊性、復雜性和創造性。因為國外放松管制的改革實踐是建立在明確的改革目標定位的基礎上，而我們的改革實踐卻先于改革目標定位，是在邊改革中邊定位的；國外的監管改革一直是針對市場主體，即被監管者而展開的，而我們的監管改革不僅針對市場主體，而且也包括對監管者自身的改革。

四、構建適應中國媒介融合的產業規制制度的基本思路

適應中國媒介融合的產業規制制度應該是統一的、有利于網絡資源充分利用以及技術和產品創新的高效監管體系。構建這一產業規制制度的基本思路主要包括：

(一)打破行業壟斷、引入競爭機制。要打破電信和廣電原有的行業壟斷和行政壟斷，不斷引入競爭，不斷降低媒介信息產品和服務的成本和價格，提高質量，增加消費者的產品和服務選擇，更好地滿足消費者需要。這是一個長遠目標，實現這一目標需要一個轉變過程，即由市場壟斷向市場競爭逐步過渡。這一過程應該分為不同階段，在每一個階段應該確定不同的目標，并確保階段性目標和長遠目標相一致。在目前這個階段重點是要打破電信和廣電在各自領域的壟斷經營，相互面向對方開放市場。

(二)改革以分業監管為特征的行政管理模式，建立統一的監管機構。加快政府監管方式改革，參照金融、電力等行業監管改革的經驗，成立國家信息傳播監督管理委員會，將原來國家廣播電影電視總局和工業化和信息產業部行使的有關網絡運營的監督審查的行政管理職能交由新成立的國家信息傳播監督管理委員會行使，這樣，國家信息傳播監督管理委員會統一對信息傳播所依賴的基礎網絡(包括廣電原有的有線和無線網絡、電信原有的固定網絡、移動網絡以及互聯網)和基于網絡的產品和服務進行監督管理，確保在網絡的使用上平等接入和公平競爭。為了確保國家信息傳播監督管理委員會對信息傳播的網絡運營行使監管職能，需要為其提供一定的制度保障。這主要涉及兩個方面：一是在未來將要出臺的《電信法》中在法律上明確國家信息傳播監督管理委員會的地位和職責，替代現行的《中華人民共和國電信條例》和《廣播電視管理條例》中確定的工業和信息化部及國家廣播電影電視管理總局對有關信息傳播網絡進行監管審查的相關職能；二是通過《電信法》立法規定或國務院授權國家信息傳播監督管理委員會對運營商在提供信息傳播的產品和服務中發生的糾紛有行政仲裁的權力。針對信息傳播市場上的糾紛，比如同一種信息網絡傳輸服務，基礎網絡運營商針對不同的用戶實行有差別的服務；信息傳播內容的提供商在同樣的傳輸技術條件下對擁有傳輸網絡的不同運營商實行有差別的服務。這些都具有歧視性、不公平競爭的特征，國家信息傳播監督管理委員會應通過仲裁來確保信息傳播市場上的公平、公正。

(三)國家信息傳播監督管理委員會要確保廣電網、電信網和互聯網的開放性。媒介信息在傳播時必須通過一定的基礎網絡來進行。市場的競爭性不僅表現在媒介信息產品和服務之間的競爭，更重要的是要保證基礎網絡(包括廣電原有的有線和元線網絡、電信原有的固定網絡、移動網絡以及互聯網)的開放和平等接入。目前中國的這些基礎網絡在技術上可以實現互聯互通，國家信息傳播監督管理委員會要監督各個網絡在提供網絡接入服務時的平等性，促進既定技術基礎上的數網競爭。國家信息傳播監督管理委員會對所有需要通過信息傳播網絡提供信息傳播產品和服務的經營申請進行審查，如果獲得通過就可以授予運營牌照。申請者可以是網絡的運營商(如廣電的有線和無線網絡運營商、電信的固定和移動網絡運營商以及互聯網的運營商)，即它們既提供網絡接入業務，也提供信息傳播產品和服務；也可以是獨立的運營商(廣播電臺、電視臺、影視公司以及報刊社等)。運營商依據所提供的信息傳播產品的特點自主選擇接入網絡，例如電信可以通過自己所擁有的網絡提供廣播電視節目(如IPTV)，移動公司可以通過自己的網絡提供電視節目(如手機電視)，廣電的有線和無線網絡可以提供寬帶上網、固定電話和移動電話及其增值服務。基礎網絡運營商要無差別地提供網絡接入服務，不能對自己適用和別的運營商不同的差別收費，而且，對別的運營商不能以增大成本或采取轉移定價的方式有意提高網絡接入服務的收費價格。

(四)目前，現有的廣電、電信網絡還不能完全實現互聯互通，需要對現有網絡進行一定的改造，在這方面廣電部門面臨的困難最大，在廣電和電信的雙向市場進入中對廣電進行一定的保護有利于市場有效競爭的長遠目標的實現。在未來進行網絡升級改造中要考慮各個網絡的現有基礎，但是廣電和電信產業不能從各自的產業利益出發，相互爭奪產業主導權，而是要提高網絡的利用效率，有利于新技術和新產品創新，在國家信息傳播監督管理委員會成立之前，國務院統籌協調，落實國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關于鼓勵數字電視產業發展若干政策的通知(國辦發[2008]1號)中有關寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網的發展規劃。從未來技術發展的趨勢看，未來的綜合業務網將是寬帶IP網，因此，廣電和電信在未來的網絡改造和升級中都要以此為基礎，不能在基礎網絡建設中強調自己網絡的完整性和全程全網特性，而是要更好地與寬帶IP網融合，有效實現互聯互通。

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責任編輯、校對：李再揚