我國境外直接投資協調機制的構建探析

陳愛萍

(山東科技大學 經管學院，山東 青島 266510)

一、問題的提出

近年來，伴隨著我國國際競爭力的不斷增強和“走出去”戰略的深入實施，我國已成為新興的對外直接投資來源地。我國企業的對外直接投資額流量和存量都有不同程度的增加。2010年，我國對外直接投資增長了100多億美元，達到760億美元的歷史最高水平。但是我們必須承認，我國企業境外直接投資實踐目前尚處于起步階段，其發展規模既不可同發達國家的企業境外投資相提并論，也不可與我國對外開放吸引外資規模同日而語，在管理服務水平和法制建設等方面較之世界平均水平也相去甚遠。針對這種情況，為了更好地促進我國企業的境外直接投資活動，為我國企業境外直接投資創造公平競爭的國際經營環境，建立我國企業的境外直接投資協調機制就顯得尤為必要。

二、我國境外直接投資協調機制的構成及基礎

(一)我國境外直接投資協調機制的構成

在對外直接投資過程中，政府雖然不是對外投資的主體，但政府的支持是任何跨國經營企業都必不可或缺的。調查資料顯示，在企業進行跨國經營遇到的困難中，有40%直接與政府有關，如審批渠道不暢、國家的管理體制不能適應國際市場競爭的需要、產業政策不合理、外匯管理過嚴、社會服務缺失等;另外的45%與政府的政策有間接關系，如融資困難、人才缺乏等;真正的外部環境問題只占15%。因此，政府應該是企業境外直接投資協調機制的主要構建者。有鑒于此，本文對我國企業境外直接投資協調機制的構建主要從宏觀層面對境外直接投資中的管理、服務、保護和利益協調機制四個方面加以研究。各項協調機制包括不同的內容，同時具有各自不同的功能。

境外投資的管理協調機制是指政府對境外直接投資管理的職能分工、審批管理、外匯管理和稅收管理等。

境外投資服務協調機制是指政府對本國投資者在境外投資時提供的包括信息提供、技術幫助、方向指導和資金支持等措施體系。建立境外投資服務機制應重點考慮明確海外投資產業導向，構建政府資金支持體系和服務體系，避免企業“走出去”的盲目性。

境外直接投資保護協調機制是指一個國家對本國投資者在境外直接投資過程中可能遇到的一系列非經營性風險提供的保護協調措施體系。

企業境外直接投資的利益協調機制是為了推動企業境外直接投資的順利開展，維護企業的合法利益，在承認不同利益主體合法性的基礎上，對各利益主體通過政策、法律、外交等手段對其利益進行調節的一套制度體系。利益協調機制調節的并不僅僅是經濟利益，還包括政治利益、文化利益等。

在制定我國企業協調機制的問題上，不能單獨考慮管理協調機制、服務協調機制、保護協調機制或利益協調機制，而應該把它們看成一個整體、一個系統，從系統全局的角度出發來制定相應的協調措施，使這些機制之間能夠相互促進、共同發展，使我國企業境外直接投資協調的總體目標達到最優。這四個協調機制之間的關系如圖1所示:

(二)我國境外直接投資協調機制的構建基礎

政府作為境外直接投資協調機制的主體，其協調職能的發揮主要是依據政府制定的一系列宏觀管理政策措施、法律法規以及簽訂的雙邊條約或參加的國際公約，這些也構成了我國企業境外直接投資協調機制的基礎。

圖1 我國企業境外直接投資協調機制框架

隨著我國企業“走出去”的步伐逐漸加快，我國對外直接投資在世界投資活動中的地位日益重要，為了配合國家投資戰略轉變，規范引導企業的境外直接投資行為，扶持我國企業的對外投資經營活動以及加強與外國政府或國際機構合作以更好地維護我國企業在外投資利益，我國政府制定了一系列指導性政策，還相繼適時制定了針對性較強，更加具體和更具操作性的國內法律與行政規章，并參加了多個國際公約，構建了我國目前較為完善的對外投資政策體系，同時也成為我國企業境外直接投資協調機制的構建基礎。

三、構建我國企業境外直接投資協調機制的政策建議

隨著我國企業境外直接投資的不斷擴大，其在投資過程中面臨的一系列問題，都需要有效的協調合作來解決，構建合理的協調機制成為當務之急。面對我國企業境外直接投資經驗不足的現狀，我們必須借鑒國外的有效做法，結合我國的實際情況，以協調理論為指導，構建適合我國的企業境外直接投資協調機制。具體的政策建議如下:

(一)以協調監督為核心，審批為輔助，健全境外直接投資管理協調機制

1.設立獨立統一的境外直接投資管理協調機構

協調機制的運行首先要依靠具有協調功能的機構，機構的設置是機制有效發揮作用的前提和基礎。政府作為規則的制定者，有責任和義務為協調機制的運作提供組織環境，并且根據我國企業境外直接投資階段和現實情況也只能采取以政府主導的方式建立相應的協調組織。國際上，政府主導的協調機構建設的普遍做法有兩種:一種是由一個統一的部門來管理，另一種是由一個多部門組成的機構來管理。鑒于許多國家都有專門的機構組織進行管理境外直接投資活動，根據我國的實際情況，建議組建“境外投資協調委員會”來進行境外直接投資的宏觀協調和統一規劃，主要負責制定海外投資發展戰略、宏觀管理政策與措施等。

2.完善審批制度，提高審批效率

多頭管理帶來的一大影響就是企業境外投資項目往往要經過多個部門審核，審批環節過多，且個別環節存在重復審核和審核標準不一致的現象。這些繁瑣的審核手續，往往貽誤了企業對外投資的時機。境外投資協調委員會應該統一我國的境外投資審批標準，使審批內容更具合理性，審批程序進一步簡化，審批內容減少，審批效率進一步提高。

3.強化境外直接投資的后續監管

原有境外投資審批體系存在著審批嚴，后期監管弱的問題。在境外企業日常管理環節上新出臺的《境外投資聯合年檢暫行辦法》和《境外投資綜合績效評價辦法(試行)》，加大了后期的監管力度。這兩個措施從規范性和投資業績兩方面制定了考核境外企業的具體細則。上述兩個辦法目前正在實施，并不斷完善。新政策體系中的這些舉措，對加強境外投資的宏觀監管，掌握境外投資變動情況，促進境外投資的健康發展具有積極的意義。

(二)加大支持力度，強化服務職能，完善境外直接投資服務協調機制

建立境外投資服務機制應重點考慮明確海外投資產業導向，構建政府資金支持體系和服務體系，避免企業“走出去”的盲目性。

1.完善境外直接投資信息服務體系

目前，商務部正在定期發布《國別貿易投資環境報告》，建立了境外投資國別環境庫。商務部還與外交部于2004年8月聯合發布了《對外投資國別產業導向目錄》，已制定并發布了紡織、家電行業境外加工類投資的國別指導目錄，列舉了一些國家的投資政策、雙邊合作概況、優惠貿易安排情況等。2004年我國還建立《國別投資經營障礙報告制度》，要求我駐外經濟商務機構、商會及企業等以撰寫年度報告和不定期報告的形式，反映境外中資企業在東道國(地區)投資經營中遇到的各類障礙、壁壘及相關問題。政府相關部門應進一步細化完善境外投資服務方面的措施。

2.提供對外投資便利化服務

借鑒國際通行做法，制定和完善對外投資在金融、保險、外匯、海關、檢驗檢疫等方面的便利化政策和措施。進一步弱化政府在企業對外投資中的行政審批職能，進一步下放對外投資審批權限，簡化審批程序，逐步實行網上申報和各類批準證書網上發放。對外直接投資由商務部協調各有關部門，以國家外匯管理局提供的年度國際收支平衡表中的對外直接投資為基礎，補充各類實物投資金額，涵蓋資源、加工工業和服務業(金融、保險)的全口徑對外直接投資統計，建立一個完整的統計體系。與此同時，要借鑒有關國家通行做法，面向社會對我國對外直接投資做出報告，全面評估我國對外直接投資管理的效果與影響，為指導我國企業對外直接投資、調整對外投資政策和改善對外直接投資管理提供決策參考。

3.鼓勵發展為境外投資服務的社會中介機構

應積極鼓勵發展為境外投資服務的社會中介機構，以形成健全的中介組織體系。現有的公證、律師(包括外國律師事務所代表處)、會計、管理咨詢社會中介機構應增加為企業境外直接投資服務的業務，加速培育和引進國際市場調查公司等中介機構，為境外企業提供資信證明、國內的法律法規咨詢及法律可行性意見書，調查和提供外國合作方的資質、信用及項目可行性評估，為境外企業的經營管理提供高質量的研究咨詢報告。同時，要切實提高中介組織的服務質量。

各行業協會總會及分會應依據國家和地方境外投資產業指導目錄，科學、公正地確定能源企業進行境外投資所需的資質條件，根據行業優勢、產品特點以及投資動因確定目標市場，加強境內母公司之間以及境外企業之間的聯系、交流和溝通。

(三)以立法為基礎，加強外交保護，健全境外直接投資保護協調機制

1.建立健全境外投資法律體系

隨著我國企業境外直接投資活動的不斷開展，有關企業境外投資活動的國內外法律法規體系逐步完善。但相關對外投資法律體系還不完備，我國至今還沒有出臺專門的類似《對外投資法》、《海外投資公司法》等對外投資法律法規。另外，我國對外投資法律規章主要是針對新建投資方式制定，并沒有專門的海外并購投資法律法規，故造成我國企業對外投資采取海外并購方式進行時處于無法可依的困境，特別是我國能源企業近幾年的海外投資，動輒數億、數十億美元的海外并購并非稀有。由于海外并購無法可依，我國能源企業海外并購存在著法律盲區，也存在較多法律障礙，對海外投資健康發展不利。因此，我國當務之急應盡快制定《中國企業海外投資法》、《海外投資企業所得稅法》、《海外投資公司法》、《海外投資保險法》等法律，使海外投資企業生產、經營和合法權益不致受到侵犯。同時，制定上述法律，使我國簽訂的雙邊投資保護協定及締結的多邊投資保護公約有國內法上的支持。

2.重視雙邊或多邊投資協定的談判與簽訂

由于海外投資具有跨國性，不僅涉及到海外私人投資者與投資東道國之間的關系，而且還涉及到投資母國與投資東道國之間的關系。促進和保護海外直接投資，僅靠投資母國或投資東道國的國內立法遠不夠。資本輸出國為了鼓勵與保護本國的海外投資，往往需要借助雙邊投資保護協定，以保證其國內的海外投資立法的效力和作用。由于歷史原因，中國政府過去在簽署雙邊投資保護協議時，更多地從吸收外資的東道國角度來考慮，卻較少從保護中國企業對外投資的角度去推敲。隨著我國企業對外直接投資的不斷擴大，今后再簽署類似協定，或者對一些協議重新談判時，要加強對中國“走出去”企業的利益保護。此外，中國應該參考德國、法國、荷蘭、瑞典的做法，積極建立對外投資促進機構，制定鼓勵、控制投資風險、促進投資收益保障機制。

3.完善境外投資保險制度

根據商務部的統計數據，我國海外投資較大比例分布在亞非拉的發展中國家，發生政治風險的可能性較大。而一個有效運行的海外投資保險制度能有效地分散、消化我國海外投資者的政治風險損失，使投資者得到更充分、有效的保護。因此，建立我國海外投資保險制度，預防東道國的政治風險的發生，保護我國海外投資及投資利益，已是當務之急。

4.積極進行外交保護

外交保護是一種傳統的海外投資保護措施，是指允許一國依據一般國際法中的屬人管轄權，對另一國違反國際法使其國民遭受損失的行為要求賠償的權利。根據國際法的一般原則來推斷，我國的海外投資者在東道國受到不法侵害或不公正待遇，得不到合理的司法或行政救濟時，我國政府應當通過正當的外交途徑，對該東道國提出求償要求，從而保護我國境外投資者的利益，這完全符合國際法屬人優先權原則。國家基于屬人管轄權，有權利亦有義務為在外國經營事業并受到侵害的本國國民實施外交保護，這是一項被各國普遍接受的習慣法規則。

(四)正視利益沖突，拓寬利益溝通渠道，建立境外直接投資利益協調機制

1.正確看待境外投資活動中的利益沖突

一國企業的境外直接投資活動對企業本身、母國政府、東道國企業、東道國政府以及其他相關利益團體由于經濟目標的差異會產生不同的影響，存在多重利益博弈關系，因此可能會產生一系列的利益矛盾與沖突。針對企業境外直接投資過程中的種種利益沖突現象，我們要去正確面對而不是逃避，認真分析企業境外直接投資過程中各主要相關利益主體的利益差別、利益沖突及其動因，建立我國企業境外直接投資的利益協調機制才能促進其境外投資活動的順利進行。

2.拓寬利益溝通渠道

我國政府雖然對企業境外直接投資過程中所遇到的一些問題積極通過外交、國際爭端解決機制、相關法律法規等途徑盡力加以解決，但溝通方式與渠道還有待進一步拓寬。一方面，政府要注意搭建利益溝通平臺，尤其要注意與投資企業的交流與溝通，建議通過定期到企業調研、召開論壇等形式了解企業境外投資過程中的問題，還可通過網絡等快捷的溝通聯系方式及時了解企業境外投資活動情況，及時協調處理好國家利益與企業利益沖突;另一方面，在協調與東道國政府及企業的利益沖突時要充分發揮政府外交、行業協會及駐外領事機構和商會的積極協調作用，有效化解各利益主體之間的矛盾或沖突。

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