當前林業生態項目管理中存在的諸多實際問題

賈振營

[摘 要]當前林業生態項目管理中存在的諸多實際問題,可能給林業生態項目管理帶來不良影響和制約。從有利于林業建設的長遠發展和提高管理效率出發,如何抓住農村產業結構調整和林業建設得到空前關注的有利時機,以林業重點建設工程為龍頭,抓住體制改革與創新的先發效應,是林業建設的決策者、管理者思考的重大課題。

[關鍵詞]林業；生態項目；管理

國家在全國范圍內同時啟動多個林業生態工程項目,這一重要改革措施,對于加快全國林業生態建設步伐和提高林業工程的建設質量會起到巨大的推動作用。充分顯示了國家綜合實力的增強和對林業指導思想的轉變。就目前的現狀來看,項目執行過程中還存在諸多實際問題。

1.從法律層面解決和保護林農的土地使用權制度

林業建設周期長、自然風險大、經濟收益低的行業特點,決定了其對國家鼓勵性政策、穩定的土地制度具有比傳統農業更迫切的要求。要解決林業建設中諸如進度不快、效益不高、保護困難等問題,如果從農民最關心的土地制度、收益歸屬和法律保障等根本處入手,遠比采取“揚湯止沸”式的行政措施好得多。其中,土地使用制度是最關鍵的,最初的農村經濟改革就是通過把土地公有制的所有權與土地經營使用權分離,極大地解放了生產力,取得了改革的成功。在新形勢下,要解決林業工程建設中遇到的困難和問題,應當進一步明確土地使用權具有準所有權的規定性,它包含承包權、使用權(經營權),還有抵押權、入股權、轉讓權等多種權利,并以法律形式肯定它是一種物權,應按私人財產給予保護,應將土地使用權用法律形式固定下來,形成法律依據。特別是在積極構建法治型社會主義市場經濟的時候,體制創新和完善的法治環境對發揮管理職能、提高工作效率才是至關重要的。因此,在創造良好政策環境的同時,更應當對群眾所擁有的林地使用權、自主經營權、林木收益權等,從政策層面的規定上升到法律層面上來保護。

2.建立健全新的資金管理模式,提高投資效益

首先,建立以報賬制為核心的資金管理模式,充分發揮資金管理在項目建設中有效的調控作用,是林業項目管理體制創新的重要內容,是提高工程建設資金投資效益的根本性措施。所謂報賬制,就是造林實體首先啟動資金、自籌資金和地方配套資金實施工程建設,完工后經檢查驗收,根據檢查驗收結果提供的合格面積進行報賬。這樣不僅有利于地方資金的投入,而且避免了只重數量而不管質量的思想傾向,能夠增強造林單位的質量意識和風險意識,可以有效解決投資不見效益問題。其次,健全對工程建設資金的強制審計監督制度,一是可以督促各級地方配套資金的及時到位,二是保證國家投入的專項建設資金不被挪用。再次,要完善檢查驗收制度,確保以低成本、高效率、客觀地為項目管理單位提供準確的報賬依據。

3.建立開放式項目申請管理機制

鑒于目前自上而下的項目申請和管理制度,特別對于林業生態工程項目的建設目標與群眾追求經濟利益的愿望之間存在沖突,要建立協調一致的原則,或是通過增加投資讓群眾有利可圖,或者采取政府行為搞行政推動。在國家積極推動民營、私營等民間資金和力量投資林業建設的情況下,為了從體制和制度上徹底解決林業建設中長期存在的所有權和使用權不明等眾多頑疾,對諸如土地所有權和使用權、經營實體的性質等敏感而又關鍵的領域,進行大膽地探索和創新,堅決抓住新一輪農村產業結構調整和體制改革的先發效應,積極探索建立開放式林業工程項目申請管理機制。建立公開的項目申請制度,一是可以鼓勵農民個體、私營、民營等社會民間資金投資林業,使不同的造林實體能夠享受同等的資金補助,如果是扶貧性質的項目,當然還要考慮防止土地壟斷和扶貧目標的實現問題;二是有助于項目管理部門集中精力進行技術指導、質量管理和監督,而不必越俎代庖做一些本不該管也無力管好的工作,有利于提高工作效率;三是全社會的公開申請制度,有利于形成公平競爭機制,促進真正意義上的工程業主或項目法人負責制的建立,進而完善、規范項目監理制度,最終從管理體制和制度層面上提高林業工程項目的整體水平。

4.建立低成本、高效率的科學管理體制

對在建的眾多工程項目通過整合,實現規范管理、降低成本、提高效率,是現代項目管理始終追求的目標。目前各項目歸口管理單位不一致,工程布局和規劃設計都各自為政,重復的設計、施工和管理,不僅客觀上造成項目區的大量重疊、統計數據混亂,而且還加大了管理費用的支出。應當以林業分類經營思想為指導,根據綜合開發、統一治理的模式來規劃項目布局,實施協調性管理。按照現代管理學理論和林業項目的特點,按照決策、組織、指揮、控制、創新等管理職能,統一協調項目管理機構,樹立項目的整體觀念,構建大布局、大思路、大發展的項目管理局面,克服工作中無謂的重復,建立一支統一協調的高效率、低成本的管理隊伍,減少因重復管理而造成的經濟損失及人力物力的浪費。

5.建立完善的配套機制

按照現代林業的建設思想,在以保護和改善生態環境為重點,建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系為目標的大背景下,林業工程項目建設不僅需要良好的政策環境,更需要建立完善的制度環境。一是在分類經營規劃的基礎上,根據市場經濟需求,在森林采伐限額管理辦法中,對商品用材林的采伐給予放開的政策,或明確給予充足的采伐指標,建立符合市場經濟條件的采伐限額管理制度;二是要抓住全社會關注林業的歷史性機遇,建立支持承包大戶、私營、民營企業等不同實體參與林業工程建設的管理辦法和實施細則的制定,為促進和加快多元化實體造林進程提供可操作性的規范制度和依據;三是實施規范的項目管理制度,特別是林業重點工程項目的規劃、設計和經營中,要普遍引入國際上通行的“社區林業評估”的工作程序和方法。□

（編輯/李舶）