農村基層組織人員職務犯罪法律適用研究

劉忠革 陸波

[關鍵詞]農村；基層；職務犯罪

隨著國家惠民政策力度的不斷加大，村集體經濟組織的面貌得到了根本改變。但是，農村基層組織人員的犯罪也呈現加強態勢，直接影響到黨的公信度和農村的穩定，這就需要我們檢察機關偵查部門準確把握法律，正確界定職務犯罪，依法打擊破壞經濟發展環境的腐敗行為。

一、關于主體的界定

全國人大常委會關于刑法第九十三條第二款的解釋中提出“農村基層組織人員”從事七項行政管理工作時是 “其他依照法律從事公務的人員”，這對于我們檢察機關打擊農村基層組織人員職務犯罪提供了法律依據。在法律實踐中，我們應該區別情況分別對待。

1.兼任上級黨委、政府副職的村書記。目前，一些農村黨支部書記上掛為鄉黨委、鄉政府副書記或副鄉長以及鄉人大副主席等職務，比如望奎縣的15個鄉鎮中每個鄉最少有兩名村黨支部書記擔任“上掛”職務，他們都是經過縣委組織部考核和縣委常委會議研究決定任命的。對于此類村黨支部書記我認為應該認定為國家工作人員，他們可以構成貪污罪的犯罪主體。

《刑法》規定：“國家工作人員是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》明確：“所謂委派，即委任、派遣，其形式多種多樣，如任命指派、提名、批準等。不論被委派的人身份如何，只要是接受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派，代表國家機關、國有公司、事業單位到非國有公司、企業、事業單位、社會團體中行使管理職權，都可以認定為國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員。”所以對于被縣委常委會議任命兼職“上掛”的村書記，他們就是受國家機關委派從事公務的人員，他們是國家工作人員。

2.“兩委”班子成員。“兩委”是指村黨支部和村民委員會，他們是否屬于《解釋》規定的 “農村基層組織”中的 “其他依照法律從事公務的人員”呢？

《村民委員會組織法》明確規定“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”農村黨支部在農村的地位作用和影響在村委會之上，他與村委會應并列屬于全國人大常委會關于《刑法》九十三條解釋中所指的村“基層組織”。《村委會組織法》規定村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成。根據立法解釋要求， 村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列七項行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，村民委員會等村基層組織人員從事前款規定的公務，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，適用刑法貪污受賄罪的規定。法律以及司法解釋已經明確農村基層組織行使職權受檢察機關監督的范圍。我們認為，“兩委”班子成員只有在行使七項政府行政管理工作時，其構成職務犯罪的，應由檢察機關管轄。

3.村民小組組長。村民小組組長由村民小組會議推選，任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事業的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定。村民小組本身屬于村民委員會派生的機構，村民小組長一般都由村民委員會人員兼任，所以應當按照基層組織人員對待。因此，村民小組長在協助政府從事上述七項公務時，利用職務上的便利非法占有公共財物的，應當按照貪污賄賂罪定罪處罰。

二、關于公務活動的理解

公務活動就是指對公共事務的管理活動，其內容范圍廣泛，形式上也表現多種多樣，《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》明確“從事公務，是指代表國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等履行組織、領導、管理、監督等職責”，強調“公務主要表現為與職權相聯系的公共事務等的職務活動”。農村基層組織人員哪些行為是公務活動，筆者認為，應從兩個角度理解，一是本村公務活動，二是協助政府完成的七項行政管理公務活動。

《村民委員會組織法》規定，村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，公共衛生與計劃生育，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境等等服務性、公益性、互助性活動。這就是本村公務活動，但是村民委員會法律定位是群眾性自助組織，是集體經濟性質。對于村公務活動，筆者認為，只有“上掛”為鄉鎮黨政副職的村黨支部書記，違犯其中規定貪占公共財物的，就應該由檢察機關立案偵查。而“兩委”成員和村民小組長違犯前款規定的，只能按照職務侵占由公安機關管轄。

協助政府的行政管理工作是：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。這項工作實際上是政府的行政職能的延伸，使得“兩委”成員和村民小組長都具備了行政公務的職能。“兩委”班子成員和村民小組長違犯前述條款的，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，依照刑法第八章的貪污受賄罪的規定定罪處罰。

第二款中要注意只有當事件條件（協助政府行政管理）和主體條件（其他依法行使公務人員）集合，才構成貪污賄賂職務犯罪，受檢察機關反貪部門的監督。

三、農村基層組織人員能否構成瀆職罪

我國刑法關于貪污賄賂犯罪與瀆職罪的犯罪主體要求不一樣。貪污賄賂犯罪的犯罪主體為國家工作人員包括國家機關工作人員和準國家工作人員，而瀆職罪的主體僅限于國家機關工作人員。農村基層組織人員在協助人民政府從事七種行政管理工作時，是否屬于“在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員”？村民委員會是農村基層自治組織，具有行政管理職能，其從事7種行政管理工作是協助人民政府開展工作，而不是受人民政府委托代表人民政府行使職權。“協助”與“受托”不同，后者是接受全面委托，在全面行使職權的同時也應承擔全面的責任。因此，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事7種行政管理工作時，是屬于國家機關工作人員之外的其他國家工作人員。村民委員會等農村基層組織也不應承擔這方面的法律責任，所以不應作為瀆職罪的犯罪主體。□

（編輯/李舶）