我國涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理法律法規(guī)狀況及要求分析

安小米 穆勇 王薇 劉精精 望旺 葉六奇

摘要：目前各類文獻(xiàn)研究均指出我國涉及隱私的個(gè)人信息的保護(hù)與管理缺少專門立法，對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)與管理的規(guī)定分散在多個(gè)法律法規(guī)條文中，但對(duì)相關(guān)法律法規(guī)文獻(xiàn)的現(xiàn)狀缺少全面的調(diào)查和信息管理研究視角的分析。本文調(diào)查了我國涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理的103部法律法規(guī)文獻(xiàn)，從個(gè)人信息全流程管理及其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)等多角度對(duì)這些法律法規(guī)的相關(guān)要求進(jìn)行了分析，得出了我國涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理的法律法規(guī)現(xiàn)狀及未來工作建議。

關(guān)鍵詞：個(gè)人信息 個(gè)人信息 保護(hù) 個(gè)人信息管理 隱私 法律法規(guī)

隨著信息化建設(shè)的不斷深入發(fā)展，涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理問題已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的諸多方面，越來越受到社會(huì)的關(guān)注。近年來，過度收集、擅自披露和提供、非法買賣公民個(gè)人信息的案件時(shí)有發(fā)生，給公民生活帶來了極壞的影響。調(diào)查研究涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理法律法規(guī)現(xiàn)狀，完善我國涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理法律法規(guī)和制度，顯得尤為必要和迫切[1]。

目前各類文獻(xiàn)研究均指出我國個(gè)人信息保護(hù)與管理缺少專門立法，關(guān)于涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理的規(guī)定分散在多個(gè)法律法規(guī)條文中，但對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)狀缺少全面和系統(tǒng)的調(diào)查，現(xiàn)有研究主要為法律視角，缺少信息全流程管理的研究視角[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10][11] 。本文以103部涉及隱私的個(gè)人保護(hù)與管理法律法規(guī)文獻(xiàn)為樣本（其中，法律33部，行政法規(guī)13部，部門規(guī)章22部，最高人民法院司法解釋12部，規(guī)范性文件23部），以信息全流程管理思想為指導(dǎo)，定量研究和定性研究相結(jié)合，從多角度分析了我國涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理的相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)狀。

一、涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理

的法律法規(guī)文獻(xiàn)數(shù)量及其時(shí)間分布

調(diào)查揭示，最早出現(xiàn)涉及隱私的個(gè)人信息文件是1984年制定的《人民法院訴訟檔案管理辦法》。1984年至2010年的27年間，相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量大致呈現(xiàn)增長的趨勢，詳見圖1。1984年至2000年文獻(xiàn)數(shù)量增長較為緩慢，僅有部分年份產(chǎn)生1至2部涉及隱私的個(gè)人信息的法律法規(guī)，但在2001年至2010年期間，文獻(xiàn)數(shù)量明顯增長，僅2009年就有22部法律法規(guī)頒布，這也反映出，我國涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)和管理問題逐步受到重視，正在逐步走向法制軌道。另外，從文獻(xiàn)內(nèi)容來看，《刑法》、《郵政法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《保險(xiǎn)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《調(diào)解法》等均有涉及隱私的個(gè)人信息議題，主題越來越豐富，涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理的法制建設(shè)問題已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的方方面面。

二、涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)

與管理的法律法規(guī)文獻(xiàn)主題分析

1984年至2010年的27年間，103部法律法規(guī)文獻(xiàn)按主題劃分，覆蓋醫(yī)療、金融、行政、司法、社會(huì)勞動(dòng)保障、網(wǎng)絡(luò)、未成年人、信息化、農(nóng)業(yè)、公安、證件、通信、電信、教育、婦女、律師、統(tǒng)計(jì)、旅游等18個(gè)方面。其中，醫(yī)療、金融、行政、司法、社會(huì)勞動(dòng)保障和網(wǎng)絡(luò)這六個(gè)主題的法律法規(guī)中涉及到隱私個(gè)人信息的法律法規(guī)最多，分別占到總量的13%、12%、11%、10%、9%和8%（如圖2所示）。深入研究其內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，司法領(lǐng)域涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理活動(dòng)主要來源于行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟等案件處理活動(dòng)；金融領(lǐng)域涉及隱私的個(gè)人信息主要有稅收記錄、信用記錄、銀行賬戶信息等個(gè)人信息；醫(yī)療領(lǐng)域涉及隱私的個(gè)人信息主要是患者的傳染病信息、健康記錄、保險(xiǎn)信息等個(gè)人信息；社會(huì)勞動(dòng)保障領(lǐng)域涉及隱私的個(gè)人信息主要是勞動(dòng)爭議記錄、勞動(dòng)者的就業(yè)信息等個(gè)人信息。

三、信息全流程管理視角下涉及隱私的

個(gè)人信息保護(hù)與管理的法律法規(guī)要求分析

以信息全流程管理為指導(dǎo)思想，以構(gòu)建涉及隱私的個(gè)人信息管理體系為分析框架，以個(gè)人信息管理體系規(guī)劃、實(shí)施、檢查和改進(jìn)（plan-do-check-act，簡稱PDCA）整個(gè)循環(huán)過程和全流程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制為分析對(duì)象，調(diào)查研究涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理法律法規(guī)文獻(xiàn)在基本術(shù)語定義、管理原則、信息采集、安全與保管、使用與共享、監(jiān)察與問責(zé)、救濟(jì)七個(gè)方面的管理要求。調(diào)查揭示103個(gè)文獻(xiàn)中法律法規(guī)在安全性、使用與共享、使用與共享例外和管理咎責(zé)四個(gè)重要方面要求最多。

對(duì)于安全性要求，103部法律法規(guī)文獻(xiàn)中有61部有明確要求，在保密制度、技術(shù)措施、保障機(jī)制和可控措施等方面都有較為完整的規(guī)定。如中辦發(fā)〔2004〕34號(hào)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》第二十六條規(guī)定：“遏止影響國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的各種違法、有害信息的制作和傳播，依法打擊竊取、盜用、破壞、篡改信息等行為。實(shí)行信息安全等級(jí)保護(hù)制度。加強(qiáng)信息安全技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，重視引進(jìn)信息技術(shù)及產(chǎn)品的安全管理。”

對(duì)于使用與共享要求，在65部法律法規(guī)文獻(xiàn)中有10部明確規(guī)定國家機(jī)關(guān)各部門間使用與共享涉及隱私的個(gè)人信息必須符合使用目的要求，有條件地進(jìn)行。如《中華人民共和國郵政法》（2009）第三十六條規(guī)定：“因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)可以依法檢查、扣留有關(guān)郵件，并可以要求郵政企業(yè)提供相關(guān)用戶使用郵政服務(wù)的信息。郵政企業(yè)和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)配合，并對(duì)有關(guān)情況予以保密。”

對(duì)于使用與共享例外要求，在65部法律法規(guī)文獻(xiàn)中有43部提及。使用與共享例外要求主要規(guī)定了國家機(jī)關(guān)各部門處理特定涉及隱私的個(gè)人信息時(shí)，不得使用和共享的情況。如《中華人民共和國行政訴訟法》（1989）第三十條規(guī)定：“代理訴訟的律師，可以依照規(guī)定查閱本案有關(guān)材料，可以向有關(guān)組織和公民調(diào)查，收集證據(jù)。對(duì)涉及國家秘密和個(gè)人隱私的材料，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定保密。經(jīng)人民法院許可，當(dāng)事人和其他訴訟代理人可以查閱本案庭審材料，但涉及國家秘密和個(gè)人隱私的除外。”

對(duì)于管理咎責(zé)要求，在65部法律法規(guī)文獻(xiàn)中大多數(shù)都規(guī)定了對(duì)于違反人員的處罰行為，包括觸犯法律法規(guī)，泄露涉及隱私的個(gè)人信息應(yīng)追究的行政和刑事責(zé)任等。如《中華人民共和國民法通則》（1986）第一百二十條規(guī)定：“公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)受到侵害的，有權(quán)要求停止侵害，恢復(fù)名譽(yù)，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。法人的名稱權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)受到侵害的，適用前款規(guī)定。”第一百二十一條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”第一百三十四條規(guī)定：“承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有：……（九）消除影響、恢復(fù)名譽(yù)。”

四、結(jié)論

1.關(guān)于涉及隱私的個(gè)人信息概念的界定

分析103部法律法規(guī)中提及隱私和個(gè)人信息的相關(guān)章節(jié)，涉及隱私的個(gè)人信息是指信息主體不愿向他人公開的個(gè)人信息，它包括身份信息、身體狀況信息、個(gè)人活動(dòng)記錄和私人資料等。

其中，身份信息包括：姓名、出生日期、性別、種族、民族、國籍、宗教信仰、住址、公民身份證號(hào)、聯(lián)系方式、教育背景、學(xué)歷、職業(yè)、婚姻狀況、指紋、血型等個(gè)人信息；身體狀況信息包括：涉及個(gè)人生理和心理的健康信息、病史、醫(yī)療信息以及個(gè)人遺傳信息等個(gè)人信息；個(gè)人活動(dòng)記錄包括：工作經(jīng)歷和個(gè)人經(jīng)濟(jì)事務(wù)、收入和財(cái)產(chǎn)記錄、雇傭記錄、信用記錄、消費(fèi)記錄、交通記錄、犯罪記錄、銀行賬戶信息、與安全碼相關(guān)的訪問碼或密碼等個(gè)人信息；私人資料包括：信函、電子郵件、日記、照片以及會(huì)對(duì)個(gè)人造成負(fù)面影響的個(gè)人活動(dòng)文件、檔案等個(gè)人信息。

2.關(guān)于涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理的重點(diǎn)領(lǐng)域

調(diào)查揭示，法律法規(guī)涉及隱私個(gè)人信息保護(hù)最多的領(lǐng)域是醫(yī)療、金融、行政、司法、社會(huì)勞動(dòng)保障和網(wǎng)絡(luò)，是與人們?nèi)粘９ぷ骱蜕铌P(guān)系最為密切的活動(dòng)領(lǐng)域，也是隱私個(gè)人信息最易泄露的領(lǐng)域。應(yīng)該采用風(fēng)險(xiǎn)管理方法，將這些領(lǐng)域視為高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)主管部門的監(jiān)管，重視法律法規(guī)的教育，規(guī)范信息處理者的行為。

3.信息全流程管理視角下關(guān)于涉及隱私的個(gè)人信息保護(hù)與管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制

研究發(fā)現(xiàn)，我國法律法規(guī)重視對(duì)涉及隱私的個(gè)人信息的安全保護(hù)和合法使用，但缺少將個(gè)人信息作為機(jī)構(gòu)和社會(huì)信息資源的全流程管理，缺少基于PDCA過程的個(gè)人信息管理體系及其法律法規(guī)要求。對(duì)信息化背景下不斷出現(xiàn)的個(gè)人隱私泄露問題，應(yīng)建立基于信息資源全流程管理的IT流程治理方案，以確保涉及隱私的個(gè)人信息的真實(shí)性、可靠性、完整性、安全保密性、合法合理可用性。保證涉及隱私的個(gè)人信息真實(shí)和可靠的關(guān)鍵是前端控制和動(dòng)態(tài)更新，全程管理意味管理活動(dòng)可跟蹤審計(jì)。

各級(jí)政府應(yīng)該重視涉及隱私的個(gè)人信息的保護(hù)和全流程管理，建立健全機(jī)構(gòu)個(gè)人信息管理體系，明確個(gè)人信息管理法律法規(guī)要求，制定個(gè)人信息采集、安全與保管、使用與共享、監(jiān)察與問責(zé)、救濟(jì)的管理辦法，特別重視法律法規(guī)對(duì)安全性、使用與共享、使用與共享例外和管理咎責(zé)的要求，依法依職能管好國家機(jī)關(guān)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的個(gè)人信息，從全流程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制入手，逐步完善個(gè)人信息保護(hù)與管理的管理制度和規(guī)范。

注釋：

[1]中國科學(xué)院法學(xué)所.個(gè)人信息保護(hù)現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告[G]// 李林編，中國法制發(fā)展報(bào)告No.7. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[2]蔣坡. 個(gè)人數(shù)據(jù)信息的法律保護(hù)[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，2008.

[3]孔令杰.個(gè)人資料隱私的法律保護(hù)[M].武漢: 武漢大學(xué)出版社,2009.

[4]郎慶斌，孫毅，楊莉，孫鵬. 個(gè)人信息保護(hù)概論[M]. 北京：人民出版社，2008.

[5]劉德良.論個(gè)人信息的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)[M].北京：人民法院出版社，2008.

[6]齊愛民. 拯救信息社會(huì)中的人格:個(gè)人信息保護(hù)法總論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[7]齊愛民．個(gè)人資料保護(hù)法原理及其跨國流通法律問題研究[M]．北京：武漢大學(xué)出版社，2004.

[8]夏平,王俊紅,周偉民. IT的發(fā)展與個(gè)人信息保護(hù)[M]．北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2007.

[9]張秀蘭.網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)保護(hù)研究[M].北京: 北京圖書館出版社,2006.

[10]周漢華．個(gè)人信息保護(hù)前沿問題研究[M]．北京：法律出版社，2006.

[11]周漢華. 中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法(專家建議稿)及立法研究報(bào)告[M].北京：法律出版社，2006.

作者單位：安小米,劉精精,望旺,葉六奇,數(shù)據(jù)工程與知識(shí)工程教育部中國人民大學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室;穆勇,王薇,北京市信息資源管理中心