城市軌道交通應急管理模式初探

曾建軍

(廣州中咨城軌工程咨詢有限公司 廣州 510030)

目前，我國已經有28個城市已經建成或正在開展城市軌道交通工程建設。以廣州市軌道交通線網規劃為例，2010年軌道交通線網建設目標是完成9條線路，總里程達到237.6 km，148座車站。根據其遠期規劃，未來廣州軌道交通線網將完成21條線路，總里程將達到803 km。結合廣東省城際軌道交通線網規劃，至2020年廣東省城際軌道交通線網將達到2000 km，覆蓋整個珠三角地區。但是，隨著城市軌道交通線網規模的不斷擴大，突發事件對其運營的影響也日益嚴重，由于城市軌道交通運營所處環境的特殊性，加上涉及的部門眾多、技術系統復雜，致使城市軌道交通系統在遭遇突發事件時具有隱蔽性、封鎖性、人員和設備高度密集、空間和布局受限制等特點，一旦發生突發公共事件，人員疏散和救援困難，處置不當將產生巨大的人身和財產損失，對社會經濟和生產造成重大影響。

長期以來，我國在事故預防和事故調查處理方面有著良好的基礎，但應急救援相對滯后，一直是安全生產管理方面的一個薄弱環節。因此，如何建立一個有效的危機控制和管理機制，提高城市軌道交通企業應急處置能力，減少突發事件對運營及社會的不良影響，將危害降低到最小程度，已經成為提升城市軌道交通服務水準和衡量城市軌道交通管理者工作水準的重要標準。

1 國內外城市軌道交通突發事件和應急管理

1.1 國外城市軌道交通所面臨的安全形勢

城市軌道交通問世100多年以來，曾經發生過多起重大突發事件，導致大量人員傷亡，給社會帶來了極為不利的影響。特別是近10年來，恐怖主義和社會不滿者的破壞活動日益頻繁，城市軌道交通運營的突發事件頻發問題(見表1)，給城市軌道交通企業的應急管理特別是事前應急管理帶來了嚴峻挑戰，因此，建立一個完善的城市軌道交通應急管理體系勢在必行。

表1 國外部分城市軌道交通的嚴重事故

1.2 我國政府在加強應急管理方面的要求

近年來，我國對公共安全、危機管理非常重視，面對突發事件發生時存在的問題，廣泛開展了對于突發事件應急系統的研究，取得了許多很有價值的研究成果。

比如，面對重大突發公共事件，如何實現全面監測監控，并快速、動態地全面了解應急現場的狀況?面對不同條件下的突發公共事件，如何科學預測其發展趨勢及后果，并快速預警?面對跨部門的重大突發公共事件，如何科學決策、綜合協調和高效處置?

2003年“非典”之后，黨中央、國務院提出了加快建設突發公共事件應急機制的重大課題。2006年12月，《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃(審議稿)》(國辦發［2006］106號)交有關部委討論，規劃中明確提出“十一五”期間，在國內各部門現有專業信息與指揮系統基礎上，重點建設國家、部門、省市三級政府應急平臺，實現應急信息資源整合與共享、健全信息綜合研判、指揮調度、輔助決策和總結評估等功能，形成完整、統一、高效的應急管理信息與指揮協調體系。2007年9月21日，國務院下發了《國家應急平臺體系建設指導意見(試行)》(應急辦函［2007］108號)，并在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》中首次把公共安全列為重點領域，應急管理已經上升為國家層面上重要和長遠的基本事務。因此，明確應急平臺建設是應急管理的一項基礎性工作，對于建立和健全統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，預防和應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，減少突發公共事件造成的損失，具有重要意義。

2008年，建設部為了提升城市軌道交通行業應急管理水平，增強國內各城市軌道交通企業的應急處置能力，委托廣州市地下鐵道總公司開展了“城市軌道交通安全預警及應急指揮平臺”的研究。

2 國內外城市軌道交通應急管理狀況

當前，國內外部分大城市的軌道交通已經基本成網，并形成了各自不同的運營管理模式和系統構成方式。調度指揮中心的設置分為分散、集中或者兩者結合等多種形式。

2.1 國外城市軌道交通企業應急管理狀況

目前，英國倫敦地鐵、法國巴黎地鐵、加拿大多倫多、美國紐約地鐵都在進行應急指揮中心的建設。但是，據了解，國外的這些應急指揮中心都是單層級管理的控制中心，沒有出現多層級管理的控制中心。

1)英國倫敦地鐵對150個車站的監控系統進行了集中改造，形成分布式的系統，可以實現多條線集中的控制和管理，也可以不設集中的控制中心，因為各條線路的信息可以實現互通和共享，每個節點都可以獲得與之相關的完整信息。

2)法國巴黎地鐵設有14條路線的控制中心，集中監控管理這些軌道線路，該控制中心還負責統一協調控制巴黎的各種公交系統。

3)加拿大多倫多綜合控制中心系統為法國阿爾斯通公司研究開發的ICONISTM系統，包括 ATS和SCADA系統，于2003年建成。

4)美國紐約形成了一個大型的ATS系統，集中在一個控制中心內，各線路底層的控制系統分散設置。

5)西班牙馬德里地鐵設有14條線路集中的控制中心，對線路進行正常的運營監控和管理及協調，同時具有14條線路的應急指揮功能。控制中心設有一個集中的中央控制室，采用統一的系統平臺，實現14條線路的集中單層級監控和管理。

2.2 我國城市軌道交通企業應急管理狀況

目前，北京地鐵已經建成集各線路控制中心與線網調度指揮中心、線網清分清算管理中心于一體，高度集約化的軌道交通指揮中心，形成線網指揮中心—線路控制中心兩個層級的管理模式。其中，線網調度指揮系統按照“只監不控”的原則進行建設，具有線網監視、運營協調、應急調度指揮以及信息共享等功能。

上海地鐵建立了軌道交通網絡運營協調與應急指揮中心(COCC)，該系統目前側重于監控和協調指揮功能，應急管理的功能和系統能力還有待進一步強化。深圳地鐵正在籌建由16條線路組成的線網集中控制指揮中心。香港地鐵青衣控制中心，負責監控管理7條線路，各條線路還有自己的后備控制中心。由于各線的中央級系統沒有整合，相互間沒有關聯，只是在模擬屏上整合了各線路的顯示信息。

廣州地鐵自4號線開始，出于對運營安全、管理方便及工程建設進度等因素的考慮，線路各中央級系統設備集中設置在車輛段，將遠程終端設置在區域控制中心，同時在車輛段設置集中維護監控室，平時對中央系統設備進行維護和管理，必要時可以作為后備控制中心。分散設置各線中央級系統設備，降低了集中設置帶來的運營風險，實現了中央級系統設備與實際控制中心分離的方式，為地鐵運營安全創造了有利條件，積極構筑以線路(區域)控制中心、線網控制指揮中心、城市軌道交通安全預警與應急指揮平臺為核心的三級應急指揮管理體系。目前，廣州城市軌道交通安全預警與應急指揮平臺的建設已經完成招標，正處于建設階段。

部分城市軌道交通應急管理模式的特點和優缺點見表2。

表2 部分城市地鐵應急管理模式的特點和優缺點

3 城市軌道交通應急指揮體系建設

為確保城市軌道交通發生突發事件時能快速調配各方力量、資源，就需要強化應急管理的權威，突破區域和部門間的限制，高度整合各方面的資源進行搶險救災。

3.1 城市軌道交通應急管理指揮體系的構成

根據我國城市軌道交通應急管理的現狀，建議采用集權式工作模式，建立城市軌道交通應急管理指揮體系，一般應由應急指揮中心(應急平臺)、線網控制中心(TCC)和各線路控制中心(OCC)等3個層次構成(見圖1)。

3.2 城市軌道交通應急平臺的功能與定位

城市軌道交通應急平臺建設是應急管理的一項基礎性工作，對于建立和健全統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，預防和應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，減少突發公共事件造成的損失，具有重要意義。

圖1 軌道交通應急管理系統結構

應急平臺是以公共安全科技和信息技術為支撐，以應急管理流程為主線，軟硬件相結合的突發公共事件應急保障技術系統，是實施應急預案的工具;具備風險分析、信息報告、監測監控、預測預警、綜合研判、輔助決策、綜合協調與總結評估等功能。能動態生成優化的綜合協調方案和資源調配方案，形成實施應急預案的可視化實戰指南。

1)應急平臺不僅僅是信息平臺。信息平臺只能提供過去和現時的狀態數據，而應急平臺需要提供未來災害發展趨勢、預期后果、干預措施、應急決策、預期救援結果評估，以及全方位監測監控，發現潛在威脅。

2)應急平臺不僅僅是指揮平臺。應急平臺是為應急管理服務的，包括平時和戰時，能對突發公共事件進行科學預測和危險性評估，能動態生成優化的事故處置方案和資源調配方案，形成實施應急預案的交互式實戰指南。

3.3 城市軌道交通應急指揮中心的功能與定位

城市軌道交通應急管理體系，致力于提高城市軌道交通應急指揮中心在發生突發事件時的快速響應、科學決策、聯動指揮與及時處理的能力，支持跨部門、跨區域、跨行業的聯合救援行動。

1)城市軌道交通應急指揮中心在應急管理體系中的定位是:以解決生產實際問題為核心，以解決企業宏觀應急事件為目的，以實現與外部承上啟下的管理為目標，主要服務于值守應急、信息匯總和綜合協調的應急管理工作。

2)城市軌道交通應急指揮中心在應急管理體系中的職責:使用者通過單一的、優化的人/機界面，就可以實現方便和更有效的管理;可以了解突發事件的全面信息，并建立全方位的聯系;線網內外的各方可以通過一個統一的接口聯系;在建立和制訂各種方案及對人員定期訓練的基礎上，集中技術手段，有效地支持應急事件的處理。

發生事件時，城市軌道交通應急管理指揮中心代表政府行使指揮權，在應急處理的組織里擁有最高權力，指揮線網控制中心和各線路控制中心，啟動相應的應急預案。城市軌道交通應急管理指揮中心的處置原則是有利于集中調度內部和外部救援資源，指揮現場救援指揮部盡快恢復運營，避免突發事件擴大。在這個結構下，各線路OCC和線網控制中心都成為應急指揮中心指揮下的線路和線網資源、設備的監控和管理機構，其職能是監控應急救助行動的進展。在應急救助方案中，負責線網各運營功能的管理，包括電力管理、行車調度、FAS系統、疏散人員的設備、通信設備管理等。城市軌道交通線路控制中心與應急指揮中心比較見表3。

表3 區域(線路)控制中心與應急指揮中心比較

4 需要進一步解決的問題

1)要正確認識城市軌道交通應急管理是一個防災減災大系統，應根據事故災害發生的不同階段，構建不同的防災子系統，不能只著眼于事故災害發生后的應對措施。

2)集權式的應急指揮模式，在建設過程中存在一定的風險，主要體現在與現有行政體制沖突比較大，需要進行體制調整，理順指揮關系，在新的模式下要定義好責、權、利的關系，否則協作容易出現問題。

3)由于軌道交通應急指揮中心與其他專業部門間耦合程度高，特別是資源共享緊密，同樣需要做好協調關系。

5 結語

城市軌道交通作為現代化城市最大的基礎設施之一和交通系統的主干，是城市的生命線。建設技術先進、功能完善的軌道交通應急管理體系，為軌道交通應急指揮中心和現場的應急救援指揮針對突發性事件，提供信息獲取、信息共享、自動預警、快速評估、輔助決策、命令發布、聯動指揮等功能，實現提升應急處置能力，使乘客和公眾利益得到最大限度的保障，從管理上和技術上是可行的，也能適應當代應急管理形勢的需要。

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