促進地區基本公共服務均等化的轉移支付制度研究

陳頌東

（鄭州大學，河南 451191）

轉移支付是政府調節地區公共服務差距的重要財政制度，轉移支付的規模結構直接關系著地區公共服務均等化的實現程度。我國的轉移支付制度在一定程度上緩解了地區財政能力的差異，但各項轉移支付的效率差別和轉移支付資金配置結構的扭曲卻限制了轉移支付體系均衡地區財力的功能，因而必須對轉移支付制度進行規模調整和結構優化，增強轉移支付制度的有效性。

一、我國基本公共服務的地區差距

由于自然條件、地理環境、政策等原因，我國東部、中部、西部和東北部的經濟社會發展差距由來已久。雖然國家為了促進區域協調發展分別于1999年、2002年和2005年實施了西部大開發戰略、振興東北老工業基地戰略和中部崛起戰略，①以2002年中央提出振興東北老工業基地戰略為依據，我國東部包括北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南10省市，中部包括山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽6省，西部包括廣西、四川、貴州、云南、重慶、青海、西藏、新疆、內蒙古、陜西、寧夏、甘肅12省市區，東北部包括黑龍江、吉林、遼寧3省。區域協調性有所增強，但地區公共服務差距未見明顯縮小。由于義務教育是最為基本的公共服務，并且2002年-2009年我國小學預算內教育經費占小學教育經費的70%以上，因而不同地區之間財政能力的強弱直接關系著義務教育地區均等化程度。有鑒于此，本文以小學生均預算內教育事業費的地區差異為例來描述地區之間公共服務的均等化狀況。

（一）小學生均預算內教育費的地區比較

就小學生均預算內教育事業費而言，中西部比較低，中部最低，東北部最高。2002年中部、西部生均教育費為590.35元和733.45元，中部、西部與東北部絕對差為525元和381.9元。到2009年中部、西部生均教育費增加到2519.88元和3121.83元，中部、西部與東北部絕對差為2132.3元和1530.35元。中部、西部小學生均預算內教育經費與東北部的絕對差距出現擴大趨勢。

（二）各地小學生均預算內教育費與全國平均水平的比較

2002年全國小學生均預算內教育事業費813.13元，東部、東北部生均教育事業費比全國平均水平高29.35%和37.17%，中部、西部生均教育事業費比全國平均水平低27.4%和9.8%。2009年全國小學生均預算內教育事業費3357.92元，東部、東北部生均教育事業費比全國平均水平高36.62%和38.54%，中部、西部生均教育事業費比全國平均水平低24.96%和7.03%。

由此可見，中西部地區小學生均預算內教育費明顯低于東北部地區，絕對差還在擴大。同時，中西部地區小學生均預算內教育費也低于全國平均水平，與東部、東北部義務教育經費相對差也在擴大。中西部地區與東部和東北部地區的義務教育非均等化程度在加深。

二、我國財政能力的地區差距與轉移支付的績效

由于財政支出是政府提供公共服務的成本，財政收入是政府間財政能力格局形成的基礎，因而區域間公共服務的差距既是不同地區間財政收入差異的結果，又是中央轉移支付矯正地區間財政能力差異乏力的表現。我國四大區域間公共服務非均等可從區域財政能力差異和中央轉移支付的效率中得以詮釋。

對地區間財力差異的度量，可以采用基尼系數、變異系數、泰爾指數等指標，不同的指標計算出來的數值有著一定的差異，但反映出來的變化趨勢基本一致。在這里，為了研究的方便，以各地區接受中央轉移支付前的人均一般預算收入為基礎計算人均財政收入變異系數，以各地區人均財政支出為依據計算人均財政支出變異系數，兩者差額可看出轉移支付的效果（見表1）。

其中：CVX為東部、中部、西部和東北部地區之間財政收入或支出的變異系數，Xk表示四大地區中各地區人均財政收入或支出，表示全國地方人均財政收入或支出，n為地區個數，這里取4。

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2004年-2008年人均財政收入的變異系數小于2002年-2003年的人均財政收入變異系數，表明2004年以后區域間人均財政收入的公平性比以前有所增加，意味著2002年的所得稅分享改革逐步縮小了地區財政能力差距。2004年-2008年人均財政支出變異系數小于2002年-2003年的變異系數，區域財政支出比以前更公平。2004年后人均財政支出變異系數在下降（2005年除外），意味著由所得稅分享改革帶來的一般性轉移支付資金的增加，增強了中央補助地方資金的均等化效果。2004年-2008年轉移支付的績效逐漸提高，其均衡區域財政能力作用逐步增強，但從2002年到2008年，轉移支付績效僅提高了0.0107，作用并不明顯。2009年人均財政收入和支出的變異系數均有所提高，地區財政能力差異擴大，轉移支付績效下降。

三、中央轉移支付規模的地區均等化效應

中央轉移支付縮小地區財政能力差異的低效率可能源于中央對地方轉移支付的規模過小，有限的轉移支付資金難以縮小地區財政能力的差異；也可能是在轉移支付規模并不算小的情況下，轉移支付資金在各項轉移支付形式之間的分配結構不合理，致使中央轉移支付的均等化效果受限；抑或是轉移支付的規模太小且資金分配不合理，導致轉移支付的效果不佳。下面，我們通過中央對地方轉移支付規模的國際比較來判斷我國中央轉移支付規模是否過小致使地區公共服務均等化受阻的問題（見表2）。

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就財政收入初次分配而言，2002年-2009年我國中央財政集中度為52%-55%，與英國（1990）、美國（1990）、澳大利亞（1991）、加拿大（1989）、阿根廷（1989）、印度（1989）、印度尼西亞（1990）相比并不算高。就轉移支付后的中央財政收入比重來說，我國遠遠低于其他國家。中央財政把占全國財政收入30%以上的份額轉移給了地方，而其他國家大約為10%-20%，我國中央對地方轉移支付的相對規模是比較大的。

就中央地方財政收支比重而言，我國轉移支付之前的中央財政收入比重大于其財政支出比重20多個百分點，國外中央財政收入比重沒有高出其支出比重那么多。我國轉移支付后的中央財政收入比重卻低于其財政支出比重，地方財政收入比重高于其支出比重，國外轉移支付后的中央財政收入比重有的高于、有的低于其支出比重。可見，盡管我國轉移支付前中央收入比重相對于其支出比重高了一些，但我國中央財政轉移支付的相對規模是比較大的，地方財政接受中央轉移支付后的財力滿足了地方支出的需要，現行分稅制下中央對地方較大規模的轉移支付是必要的。

我國中央對地方的轉移支付規模并不小并且很有必要，但事實卻是轉移支付縮小地區財政能力差異和地區公共服務差距的效果不明顯。原因是現行轉移支付制度主要起到了平衡地方政府的收支、實現財政縱向平衡的作用，而對于縮小地區間橫向財政能力差異無力顧及。特別是對于中西部貧困地區來說，接受中央轉移支付后的總財力也僅僅滿足了政府日常支出的需要，無力拿出更多的資金用于改善地區公共服務水平，縮小與東部和東北部地區的公共服務差距。

四、中央轉移支付結構的地區均等化效應

我國中央對地方轉移支付的絕對規模也不小。2002年-2009年，中央補助地方資金①中央補助地方資金包括兩稅返還、所得稅返還、財力性轉移支付和專項轉移支付資金。由7352.7億元增加到28621.3億元，年均增加41.32%，遠高于中央財政支出的增長幅度。然而，由于稅收返還等維護既得利益的轉移支付所占比重較大，致使中西部地區與東部、東北部地區的公共服務差距不僅沒有明顯縮小，反而以小學生均預算內教育經費為代表的地區公共服務差異還有擴大趨勢?，F對中央各項轉移支付形式的效率和轉移支付資金的區域配置結構進行分析。

（一）中央轉移支付的效率

以各地區2005年財政收入為基礎，分別加上各項轉移支付數額，再除以各地區人口，得到各地區接受某項轉移支付后的人均財力，計算接受某項轉移支付后各地區人均財力的變異系數，與各地區人均財政收入的變異系數相比較，得到某項轉移支付對平衡地區間財力差異的績效，然后再除以各項轉移支付的資金比重，便計算出了各項轉移支付形式的效率（見表3）。

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2005年兩稅返還占整個轉移支付的比重高達25.71%，卻僅使變異系數下降了4.1%，其效率僅比所得稅返還的效率高。這兩種轉移支付形式均衡地區財力差異的能力最差。財力性轉移支付包括體制補助、一般性轉移支付、民族地區轉移支付、調資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、取消農業稅轉移支付、縣鄉機構改革轉移支付、結算補助和其他補助，2005年其轉移支付的效果為27.5%，表明其調節地區財力差距的效果比較理想，特別是一般性轉移支付的效率最為顯著。專項轉移支付是指在中央和地方預算中，不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，由中央財政根據特定用途，增撥給地方財政部門的專項預算資金。2005年，專項轉移支付的效率是最高的。

（二）中央轉移支付的財力結構

在中央對地方轉移支付的效率既定的情況下，中央補助資金在各項轉移支付和稅收返還之間的配置結構直接關系著中央補助資金的地區均等化效果。若效率比較高的補助形式占有的資金比重大，中央補助平衡地區財力和公共服務的效果就比較顯著，反之就比較差。現將2002年-2009年中央補助地方資金的結構列表，以便分析中央補助資金的地區均等化效果。

1.稅收返還規模雖下降，但仍偏大。2009年“兩稅”返還、所得稅返還兩者之和為4942.27億元，占中央補助地方資金總額的比重仍高達17.27%。8年間兩稅返還和所得稅返還占中央補助地方財力的比重平均仍高達30.03%。由于稅收返還以維持地方既得利益的基數法進行分配，體現了對收入能力強的地區的傾斜原則，這使得轉移支付不僅沒有實現地區收入均等化的目標，反而加大了地區間的收入差距。

2.專項轉移支付規模居高不下。2008年，中央財政安排專項轉移支付9966.93億元，占中央補助地方資金的41.1%。2009年中央預算安排專項轉移支付金額為12359.14億元，占中央補助地方資金的43.18%。雖然專項轉移支付的均等化效果比較好，但主要是非配套轉移支付起的作用。而配套轉移支付需要地方有相應配套資金，獲得撥款的大多為發達地區，因而配套轉移支付的均等化效果并不好。

3.一般性轉移支付規模較小。雖然近些年來我國中央轉移支付的結構有所優化，但均等化效應最好的一般性轉移支付所占比重仍然較低。2009年中央財力性轉移支付完成11319.89億元，但其中一般性轉移支付僅391億元，占轉移支付總額的16.55%。2002年-2009年一般性轉移支付占中央補助地方資金的比重平均只有10.62%，影響了一般性轉移支付均等化作用的發揮。

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五、完善增強地區公共服務均等化的轉移支付制度

由上述分析可知，我國中央對地方的轉移支付規模并不算小，轉移支付的結構卻不合理，轉移支付更多地維護了地方既得利益，致使其縮小地區公共服務差距的作用微弱。因而，為了實現地區之間公共服務的均等化，必須調整我國中央對地方的轉移支付結構，減少維護既得利益的轉移支付規模，增加均等化效果比較好的轉移支付規模，最終建立以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的轉移支付體系。

（一）規范轉移支付形式

根據國際通行做法，轉移支付可分為兩類，一類是不指定用途的轉移支付，相當于我國的財力性轉移支付，另一類是指定用途的轉移支付，基本相當于我國的專項轉移支付，而我國的民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付等是介于財力性轉移支付和專項轉移支付之間的轉移支付形式。盡管世界上有的國家以專項轉移支付為主，如美國；有的以一般性轉移支付為主，如澳大利亞，但多數是以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的模式。我國的財力性轉移支付確實具有中國特色，卻容易混淆財政資金的支配權，因而有必要對現行的轉移支付重新分類，歸并為一般性轉移支付和專項轉移支付。

（二）擴大一般性轉移支付的規模

稅收返還屬于維護地方既得利益的轉移支付形式，是中央為了分稅制改革順利實施而進行的策略性制度安排，目的是通過稅收增量中央分成比例的逐步提高增加中央的可支配財力，消除舊體制的痕跡。從2002年-2009年情況來看，兩稅返還和所得稅返還占中央轉移支付的比重雖由40.89%下降到17.27%，但絕對規模還比較大。因此，穩妥的辦法是逐步降低稅收返還地方的分成比例，縮小稅收返還的規模，把騰出的資金用于一般性轉移支付。①2009年我國將原財力性轉移支付改為一般性轉移支付，原一般性轉移支付改為均衡性轉移支付。現一般性轉移支付有別于嚴格意義上的一般性轉移支付，因為其包括的工資調整轉移支付等具有專門的用途。體制補助是原財政包干制遺留下來的補助形式，包括定額上解、定額補助和總額分成（1995年取消）。它的設置是為了讓富裕地區上解，對貧困地區補助。從實際執行看，其地區財政能力均等化的效果明顯。如2005年體制上解規模最大的上海市為120億元，其次江蘇省是80.72億元；體制補助規模最大的西藏自治區為38.8億元，其次新疆維吾爾自治區是19.4億元。雖然體制補助地區均等化的效果比較好，但其計算沒有采用標準化方法，體制補助與上解地區多年基本沒有變化，維護了既得利益，有必要將其并入一般性轉移支付。

民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付等轉移支付都是因為中央出臺某項政策導致地方財力不足引起的，地方可以按照規定使用資金。因此，具有專項轉移支付的特征。但是，這些資金在使用上主要向中西部地區傾斜，使用用途沒有具體嚴格的規定，其計算也采用標準化的方法，又具有一般性轉移支付的性質。從2005年的執行結果看，其轉移支付的均等化效果僅次于專項轉移支付，因而將其整合為一般性轉移支付是適宜的。

結算補助是中央財政在財政年度結束后與地方財政發生結算關系的體制外補助。一是財產所有權在中央和地方之間發生了變化進行的結算，二是中央的政策影響地方稅收分享基數進而減少其財政能力而進行的補助。今后分稅制主要目的是調整地區利益格局，增強落后地區的財政能力。然而，結算補助必將抵消為追求地區財政能力均等而進行的分稅制改革的效果。因而取消結算補助，將其資金納入一般性轉移支付是合適的。

（三）改革專項轉移支付

專項轉移支付是按照政府間支出責任的劃分，由上級政府對委托事項、共同事務以及符合上級政府政策導向的地方政府給予的補助，具有外溢性、突發性、特殊性等特征。社會保障支出、科技支出、教育支出、醫療衛生支出、一般性扶貧支出等不具有專項轉移支付的特征，應將其并入一般性轉移支付，縮小專項轉移支付的規模。基于財政均等化和公平的考慮，專項轉移支付項目的確定有必要根據實際情況，適當削減專項轉移支付的配套要求，對于貧困地區的資金配套率應低于其他地區，以增強專項轉移支付的均等化效應。逐步引入因素法核定大部分專項撥款額。通過規范的程序和公式化計算方法求得對各地的補助額，如對教育、醫療衛生、經濟不發達地區的專項撥款等。規范專項撥款分配制度。通過建立嚴格的專項撥款項目準入機制，減少專項撥款項目設立的隨意性和盲目性。

（四）建立一般性轉移支付資金穩定增長的機制

一般性轉移支付是均等化效果最好的轉移支付，但由于2002年-2009年其資金只占全部轉移支付的10.62%，限制了其調節地區財力差異的功能。因而，為了提高其地區均等化能力，有必要建立一般性轉移支付資金穩定增長的機制。1994年以來，我國財政超預算收入大幅度增加，由1994年的458.15億元迅速上升到2009年的2246.88億元。但是，龐大的預算超收大部分用于彌補財政赤字和安排其他支出項目，用于轉移支付的很少。如2004年，中央只將預算超收的12.6%，大約32.1億元用于對地方的轉移支付。建議確定預算超收的一定比例用于一般性轉移支付，擴大一般性轉移支付資金來源。

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