地方債務背后的制度問題

郭凱

在應對地方債務問題的時候，千萬不能只看靜態的債務。靜態的債務再大也是有限的，而如果債務形成背后的制度性因素得不到糾正，那債務危機的到來，怕只是一個時間問題

6月底，國家審計署公布《全國地方政府性債務審計結果》，這是迄今為止最權威的關于地方債務的報告。根據這份報告，截至2010年底，全國地方政府性債務規模為10.7萬億元。

10.7萬億不是一個令人驚訝的數字。在這之前的一些估算就表明，地方債務會在10萬億上下。10.7萬億當然更不是一個小數字，這超過了中央政府的直接債務，高于2010年全國GDP的25％，達到全國銀行貸款余額的20％，相對于地方政府的直接財政收入，也就是不考慮中央財政轉移支付的部分，則會是好幾倍。

不少人看到這么大的債務規模，很自然地非常擔心。一些是從地方政府償債能力的角度。整體的數字已然不低，這中間還掩蓋了一些地方政府很可能已經借了過度債務的現實。因此在未來幾年，即便不出現全局性的償債困難，一些地方政府面臨嚴重的問題不會是一件讓人驚訝的事情。另一些是從金融安全的角度來看。地方債務很多是從銀行借的，如果這部分債務變成壞債，會對我們的銀行體系造成很負面的影響。如果再加上房地產價格大幅下挫，一些機構，比如說三大評級機構之一的惠譽，就認為這會大大增加中國在未來幾年發生銀行危機的風險。

筆者也很擔心地方債務問題，但不是因為上面說到的這些原因。在說自己的原因之前，讓我先說為什么上面這些原因并不足以讓我感到非常擔心。這里面有三個關鍵詞：高增長，低利率和好資產。

中國的高增長和低利率意味著，經濟和財政收入會以高于債務很多的速度增長。因此，任何存量或者說靜態的債務，即便此時看起來很嚴重，幾年之后就會顯得不那么嚴重。更何況，地方政府手里還有很多的資產，這里要從地方債務對應的基礎設施算起。沒錯，過去兩年的大干快上，一定有很多的浪費，不少項目肯定無法產生足夠的現金流，很多項目恐怕缺少足夠的科學認證。但在看到這些問題的同時，我們也必須承認，中國還遠沒有到基礎設施過剩的地步。換句話說，地方政府借下的這些債務所進行的投資，不是都去打水漂了，這些項目今后產生的直接或者間接的回報，是不可以忽略的。除去這些項目本身，地方政府還有很多其他資產，比如說土地和國有資產，這些資產的總量沒有精確估算，但應該也很龐大。因此，在全國的層面，更可能發生的情形還是地方政府的這些存量債務能夠在未來5至10年被消化。一些地方政府真的出現債務問題，也可以通過出售資產來償債。大規模地出現地方政府債務危機的可能性看起來很小。

地方債務真正讓人擔心的，是背后的制度性的問題：地方財政高度不透明，預算外資金龐大，政企不分，銀行仍沒有真正的商業化。

在法律上，中國的地方政府是不能有赤字的。因此，地方政府積累債務，在法律上是不應該出現的。不過，它還是發生了，而且數額巨大。這些情況所以能發生，需要很多個環節一起出問題。

首先就是政府的預算。如果政府的預算真正包含了政府的全部財政收支，那赤字和債務就不可能在這么大尺度上發生。但實際情況是，政府的財政行為只有一部分是預算內的，還有很大一部分是預算外的，更有很多是通過企業完成的，而不顯示為政府的運作。這使得地方政府不能有赤字的規定形同虛設，而且發生赤字和債務的行為，因為不在預算上，因此也很難監督。

其次，政府自己是不能找銀行貸款的，因此，政府只能通過企業變相的找銀行貸款。如果政府和企業之間能有很好的防火墻，政企是徹底分離的，那政府過度借債這件事情也不會發生。可問題是，中國不僅沒有做到政企分離，很多企業干脆就是政府辦的。

最后，如果銀行在放貸的時候能夠審慎一些，那也不會發生地方政府借過頭債的問題。可是，中國的銀行，特別是地方上的中小銀行，在一定程度上仍然是地方政府的錢袋子。這些銀行的大股東很可能就是地方政府，在給政府項目貸款的時候，這些銀行的風險控制幾乎形同虛設。

上面的這些問題的共同結果是，地方政府的債務完全不是靜態的，而是會有持續增加的可能性，這才是地方政府債務問題的關鍵。現在可以整頓地方債務，收緊銀根，但是一旦進入下一個放松周期，地方債務有可能又會卷土重來。因此，不解決地方債務背后的制度性問題，地方債務將始終是一個問題，而且這個問題始終會以非常不透明的方式存在。誰能保證經歷幾個周期之后，我們還能說地方政府的債務不是一個大問題？

正是因為這些，在應對地方債務問題的時候，千萬不能只看靜態的債務。靜態的債務再大也是有限的，而如果債務形成背后的制度性因素得不到糾正，那債務危機的到來，怕只是一個時間問題。

(作者為國際貨幣基金組織經濟學家）