以法律視角看小產權房買賣協議之效力——寫在國家14部委制定小產權房清理整治方案之前

郭冬梅

購房，是居民生活中的一件大事，特別是在房價飛漲的今天，居民購房所應注意的相關的法律問題，更牽動著廣大居民的神經。現在，在房地產買賣市場，流行著房屋“大產權”與“小產權”的說法，特別是小產權房買賣協議的效力如何去界定，國家14部委正在制定小產權房清理整治方案，此前撰寫此文，以期達到建言獻策之目的。

一、小產權房問題的由來

（一）小產權房的含義

小產權房是指在農村集體所有的土地上建造，僅有鄉（鎮）政府或村委會的蓋章以證明其權屬，并沒有國家房屋土地管理部門蓋章確認，沒有國家所發的產權證，這種房屋即小產權房屋。又稱為“鄉產權”房。事實上房屋產權本無大小之分，小產權房，是人們用于區分在國有土地之上建立的房屋和在集體土地上建立的房屋時而進行的一個描述。小產權房只是一種社會現象，并非法律概念。簡言之，國家發產權證的叫大產權，而小產權房，國家并不發產權證，僅有鄉（鎮）政府或村委會的蓋章以證明其權屬，甚至沒有任何證書而只有當事人之間的買賣協議。

（二）問題由來

小產權房問題由來已久，自上世紀90年代啟動房改，城市人有了所有權屬于自己的房子。城市化和生活水平提高，產生了對房屋這種生活必需品的剛性需求，大規模的房地產開發成為可能。在誘人的利益面前，精明的商人開始覬覦城中村和城郊結合部的，屬另類土地權屬，不允許進行房地產開發的，不是出讓的國有土地——集體土地。

起初是村委會給農民集中蓋房和建農民公寓時，把多余的房子私下賣掉。但很快人們發現，除了建設費用外，小產權房沒有其他任何成本，利潤豐厚。結果，在城市周邊由點到面像滾雪球般變大，成為少數人用來攫取暴利的工具。十多年間，愈演愈烈，供需兩旺，這就是所謂的“小產權房”。

二、小產權房的特點

目前我國小產權房占的土地面積有66億平方米；北京的小產權房大概占整個本地市場的18%左右；西安估計已經占到25%到30%，深圳的小產權房可能占全市住宅總量近一半。目前為止，中央和地方政府出臺的各項針對小產權房的政策沒有取得預期的效果，市場上仍有許多小產權項目正在進行建設和交易。概括起來，小產權房具有以下特點：

（一）集體土地建設的房屋

“小產權房”最重要的特點就是在集體土地上開發的房屋，我國現行法律法規規定，農村土地歸農村集體所有，如果要在農村集體土地上進行商品房開發并公開向社會銷售，必須先經國家征收，把集體土地變性，成為國有土地，再出讓給開發商，開發商向國家交納土地出讓金等稅費后，才能進行開發建設。

（二）沒有“五證”

商品房公開出售，應“五證”齊全，即國有土地使用證、規劃許可證、規劃工程許可證、施工許可證、商品房預（銷）售許可證。而“小產權房”由于缺乏國有土地使用證，也就談不上規劃許可證等“四證”。

（三）價格便宜

“小產權房”好賣，最主要的是其售價相對便宜，往往只有同類商品房的1/3至1/2。2011年3月9日，自內蒙古呼和浩特市房產管理局官方網站上了解，今年1月份呼和浩特新建商品房銷售平均價格達到每平方米5520元，“小產權房”的平均價格只有每平方米2800元左右。

（四）無法進行房屋登記，辦理房屋所有權證

城市居民購買“小產權房”，無法在房屋登記機構辦理房屋登記，領取房屋所有權證書。

（五）開發違規較多

開發“小產權房”，大多是村或無開發資質的公司自己開發，有的是建設公司開發，也有的是一些單位或個人參與開發，缺乏開發的必備資質。

三、小產權房買賣協議之效力的審判分岐

（一）無效判決的典型案例——小產權房買賣協議的效力法院認定無效的較為普遍

李玉蘭夫婦在2002年7月以4.5萬元，從北京通州宋莊村民手里購買了一處閑置宅基地房。但在2007年7月，李玉蘭夫婦收到了通州區人民法院的一審判決書。判定李玉蘭和村民簽訂的房屋買賣合同無效，責令他們在判決生效90天內騰退房屋。理由是李玉蘭的身份是城市居民，依法不得買賣農村集體經濟組織成員的住房。

此案判決引起媒體、學界及普通民眾的廣泛關注，使得小產權房成為2007年度以及之后熱度不減的名詞。李玉蘭一審敗訴后，賣房村民似乎覺察到有利可圖。隨后，已有五六十位畫家接到房主的收房告知。

（二）有效判決的典型案例

2005年12月，農村戶口的王強在舊村改造時，得到兩套樓房，就將其中的一套賣給了城鎮戶口的孫林。房子賣了以后，當地的房價一路飆升。2008年4月，王強以國家禁止城市居民購買農民房屋，且孫林是城市居民，故房屋轉讓合同屬于無效合同為由，起訴要求法院確認雙方簽訂的房屋轉讓合同無效，讓孫林騰房。

在本案中，王強與孫林在簽訂的《房屋轉讓合同》中明確寫明“本房屋屬于小產權房屋”，對于這一事實，雙方均明知，不存在欺詐或者重大誤解的情形。另外，雙方對于買賣房屋一事，是自愿進行，沒有任何脅迫或者乘人之危的情形。而且，王強從村委會買房時花費11.6萬元，幾天后王強就以13.5萬元轉賣給孫林，王強獲利近2萬元。因此，雙方之間的交易也是公平的。另外，該村村委會、黨支部兩委班子對于村民出售拆遷所得的小產權樓房并沒有作出禁止性規定，表示不予干涉。也就是說，雙方買賣房屋的行為沒有損害國家、集體或者第三人的利益。因此法院判決雙方的《房屋轉讓合同》有效。一審宣判后，王強不服，提出上訴。二審法院經審理后，判決駁回上訴，維持原判。

可見針對小產權房買賣合同的效力問題，司法實踐中各地法院的作法存在很大差異。但以無效判決居多。

四、梳理我國對小產權房的相關規定

（一）限制集體土地使用權的流轉的規定來自土地管理法

該法在最初是允許城鎮非農業戶口居民取得集體土地使用權進行住宅建設的。1986年的《中華人民共和國土地管理法》第41條規定：“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。”

（二）不準城鎮戶口的居民建造或購買“小產權房”

起始于1999年，即1998年《土地管理法》第二次修訂（1999年元旦起施行），增加第四十三條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的新規定，還新增加了第六十三條，即規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。國務院辦公廳明文禁止城鎮戶口的居民建造和購買“小產權房”，起始于1999年5月6日——《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發[1999]39號文件）。

由此可見，法律不允許城鎮戶口的居民建造和購買“小產權房”，起始于1999年元旦。

五、解決小產權房問題的對策

（一）對現有小產權房分類處理，不可一律強行拆除

1.應將中低收入者購買的或已建未售的普通小產權房納入保障性住房的行列

伴隨城市化的快速發展，城市人口的快速增長，近年來住房需求也日益增大，解決城鎮居民住房問題成為政府的重要任務之一。部分城鎮中低收入居民，甘愿冒險購買小產權房。中低收入者購買的或已建未售的普通小產權房的存在一方面可以緩解高房價，抑制房地產市場的投機，另一方面可以保障部分城鎮中低收入居民的住房利益，有助于實現十七大報告提出的“住有所居”。購買者在補辦相關手續后，可以發放房屋產權證，使其享有類似經濟適用房購買者的有限產權。

2.強行拆除已建已售或已建未售的奢侈型、嚴重占用耕地及存在安全隱患的小產權房

那些嚴重占用耕地，破壞生態環境，存在安全隱患以及城市富人修建的奢侈型小產權房一方面損害了國家對土地合理利用的宏觀調控政策，另一方面違法亂占、濫用土地，尤其是耕地，損害了法律的權威性，在社會上產生不良影響，因此該類小產權房應強行拆除。

（二）制定相關措施，制止小產權房的進一步蔓延

小產權房“不可能合法化”，小產權房治理將越來越嚴厲。

小產權房存在諸多危害，不僅威脅我國18億畝耕地的警戒線，而且還容易滋生腐敗，造成經濟資源浪費，因此應從以下幾方面制止小產權房的進一步蔓延。

1.應采取措施抑制房價進一步上漲

2.調整城市房地產租賃市場，降低租金

3.擴大保障性住房覆蓋面

（三）修訂《土地管理法》，保障農民利益

根據現行《土地管理法》集體土地只有先被征收為國有以后，才能進入二級市場流轉。這表明了集體土地和國有土地在土地市場中的不同地位，這種城鄉分割的二元土地制度是導致小產權房的產生與發展的根本原因。因此實踐中建議我國修改《土地管理法》“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，確保農村集體建設用地與國有土地“同價同權”。

總之，依照現行法律，小產權是不合法的。法治社會，當然應該依法辦事，但合法性以合理性為基礎。對待小產權房需要“大智慧”，宜廣開言路，多尋對策，以求社會有序和諧發展。