淺論我國國有企業的財務監督機制

王冬平

一、國有企業財務監督現狀

1.國家監督國有企業財務

原則上，全體公民是國有企業外部財務監督的主體，是企業的所有者。但由于我國只規定全體公民作為一個整體對全部國有企業資產擁有所有權，并沒有在具體操作上對這種所有權進行明確規定，因此這個主體只能是一個概念上的主體，國有企業產權主體實際上是模糊的的，它無法真正作為外部財務監督的實際主體行使監督權。現實中，目前代表所有者（全國人民）行使財務監督權的主要是國務院下設的國有資產監督管理委員會來行使。從這幾年的實踐中看出，國務院下設的國資委在進行監督時卻顯得力不從心，他們集行政管理、執法執紀和經濟監督權于一身，彈性很大，在權力行使過程中易產生尋租行為。

2.市場的監督是各種監督機制中最重要的一種方式

市場通過社會中介機構來監督國有企業的財務運行。然而，我國民間審計機構很大程度上缺乏獨立性與權威性，在審計過程中，來自行政部門的控制和影響讓民間審計機構不能正常運作。而且，民間審計機構本身因激烈的競爭環境容易違規操作，加上其規模不大、內部員工的素質不高，在執業過程中經常因技術的或道德的原因而違背客觀、公正的原則。

國有企業大多進入了資本市場，現實中國有上市公司粉飾財務報告的行為大量存在，造成這種現象的出現是由于證券監管制度的不健全和中介機構中立性、公正性不強。我們知道擁有一個成熟的產權市場對資源的合理配置能起到很大的促進作用，可是我國產權市場起步較晚，一系列的法律法規還有待制定與完善，這對財務監督工作的負面影響不可小覷。

3.國有企業內部財務監督

內部財務監督機制的第一層次是會計人員自我監督，但事實上會計人員是被本單位的最高行政人員（即經理人員）管理的，讓這些是被管理者的會計人員去監督管理者，不但邏輯上違背了管理的基本原則，而且現實中也是不可行的。其主要表現在：企業資金的流動走向與資金成本控制脫節，財務行為前缺乏控制，并且企業的投資決策時隨意性大，經營者財務監督相互制約機制弱化。內部獨立機構監督各職能部門是內部財務監督機制的第二層次，主要審計的是會計部門的工作情況。但目前的機構設置體系是內部審計機構向經理人員負責，并報告工作。同前所述一致，作為被管理者的審計人員在實際工作中履行監督管理者職能的可能性微乎其微。第三層次是監事會，監事會應該監督整個企業的財務運行。但目前董事、經理人員與監事同由作大股東的政府任命，現實中監事會反而受董事會制約。監事的工資以及活動經費都是由企業管理層支付，而且監事自身往往不擁有股份，只是象征性地履行職責，因此，董事會經常控制監事會，導致監事會權力架空，形同虛設。第四層次是職工的監督，職工監督具有監督面廣的優點。但目前國有企業內部的工會制度并沒有得到真正的貫徹落實，許多制度形同虛設。

二、加強國有企業財務監督的措施

1.股東所有權應與法人財產權分離開來

股東所有權享有企業的剩余收益分配權，選擇企業管理者與決定企業發展有關的重大事項等權利。但股東不能對法人財產中屬于自己的部分進行支配，也不能直接干預企業的具體經營活動。長期以來，國有企業產權主體模糊虛置、產權關系混亂，造成國有資產空有所有者，卻無人對國有資產的減損負責的局面。要使國有企業的財務監督機制發揮實效，就必須解決股東缺位的問題。主要措施有如下幾個方面：從產權著手，理順各層委托代理關系，明確產權關系，國有資產的最終所有者是全體公民，我們就應尋找能夠代表公民利益的監督者，按現行的方式我們是在國務院下設國有資產監督管理委員會，從第一層委托代理關系來說，政府也是受托者，讓第一層的受托者來監督第二層受托者顯然是效率極低。應在全國人民代表大會下設國有資產監督管理委員會，直接對人代會負責，并報告工作。而在全國人民代表大會下設國有資產監督管理委員會是一個獨立性很強的非政府組織，可以更好地監督政府的行為，并接受人大代表的質詢。該組織由專家學者、人大代表、中介機構人員組成，獨立性、權威性強，這樣第一是越過了第一層的委托代理關系直接對國有資產行使股東權利，第二是將國有資產的各方面情況公開化、透明化，并解決了因政府不作為而引起的低效率。其次，在全國人民代表大會下設國有資產監督管理委員會作為股東直接向各國有企業派出股東代表，政府不對企業管理人員進行行政任命，企業管理層的產生遵照股東會、董事會的決議。這樣，股東代表與企業管理人員之間割斷了利益聯系，才能形成真正的監督關系。

2.從市場監督角度進行制度設計

根據目前存在的問題，應完善目前的CPA中介機構，加強執業的技術水平，對各大中小事務所進行整頓、清理，將事務所與政府部門及相關利益單位的關系進行脫鉤，降低行政色彩，維護事務所的獨立性與權威性。由于中介機構是通過財務審計服務來進行盈利的社會組織，在執業過程中，難免會因利益驅動而違背財務原則，所以同樣建議在人代會下設獨立于政府機構的中介機構監督委員會，有權對中介機構進行定期與不定期的檢查，對違規的機構進行處罰，甚至取消其執業資格，行使監督權，加大中介機構因主觀因素違規的成本，從而進一步規范中介機構服務，為經濟運行保駕護航。

3.從國有企業內部財務監督的角度進行制度設計

我們認為首先應嚴格遵行董事不能兼任監事、總經理及其他管理職位。董事會成員雖然擁有決策權，但必須向監事會通報工作。同時改組目前的董事會，吸收專家學者、職工代表進入董事會，堅決執行獨立董事的相關規定，以保護中小投資者的利益。企業每年按當年營業收入的一定比例來提取基金作為監事會成員的活動經費。這樣就從根源上掐斷了監事會依賴于董事會和管理人員的局面，保證了監事的獨立性，保證了監事會不被企業權力機構架空的命運。

同時，改變目前內部審計機構的設置，劃歸監事會直接領導，其業績也由監事會評定。具體而言，首先國有企業內部財務監督要實施會計直接負責制，確保會計信息的客觀性與真實性。在公司內部分別設立財務與會計部門實行財務職能與會計職能的分離。財務部門對經營者負責，發揮投資決策、收益分配、對客戶信用評估控制財務風險等理財職能；會計部門則直接由監事會領導，進行財務核算，會計賬簿保管、財務報表的編寫，最終對全體股東負責，同時審計部門由監事會任命，并代表監事會行使對企業內部權力機構經營經濟業務的結算、核算及從事前到事后的全程財務審計監督。通過相互制約，監督被監督的關系形成互不干涉，彼此合作，各負其責的法人治理結構，保證股份制經濟組織的正常運作。

加強國有企業監督機制建設的目的是為了更好地發揮激勵的效應，也只有強大的監督機制和風險壓力，激勵的功能才能得到更加充分的發揮。而要做到這一點，全方位的構筑國有企業國家監督和市場社會監督、企業內部監督三位一體的財務監督體系才能真正解決財務監督不足、缺位，確保國有企業改革的順利實施，才能使國有企業健康順利地發展。