澳大利亞發展海洋經濟的經驗及我國的戰略選擇

謝子遠，閆國慶

(浙江萬里學院 商學院，浙江寧波315100)

隨著山東、浙江、廣東等省市發展海洋經濟試點的獲批，海洋經濟發展已上升為我國的國家戰略。我國雖然是海洋大國，但還非海洋強國，在海洋開發方面存在海洋資源綜合利用不夠、海洋環境保護有待加強、科技對海洋經濟的貢獻率偏低等問題。如何實現海洋經濟的高質量、可持續發展，成為值得研究的問題。其中，借鑒海洋經濟發達國家地區的經驗為我所用是一條重要途徑。澳大利亞是海洋大國，海岸線長達2萬余公里。澳大利亞海洋產業產值對國民經濟貢獻率達8%。2003年，澳大利亞產生大約267億美元的海洋產業增加值，約占全國產業增加值的3.6%。澳大利亞在發展海洋經濟過程中的一些做法，可以為我國海洋經濟發展提供有益的參考與借鑒。

一、澳大利亞發展海洋經濟的主要舉措

(一)實施海洋綜合管理，實現海洋資源協調開發利用

澳大利亞從行政上與功能上對海洋資源實施了綜合管理，加強涉海部門之間的合作與協調，防止部門利益造成的海洋資源分散、分割。

表1 澳大利亞從領海基線開始的海岸管轄

首先從行政上明確聯邦政府與各州、領地之間的海洋管轄權限。澳大利亞是聯邦制國家，包括昆士蘭州、新南威爾士州、維多利亞州、南澳大利亞州、西澳大利亞州、塔斯曼尼亞州6個州，澳大利亞首都特區、北領地、杰維斯灣地區3個大陸自治地區。如何在聯邦政府與各州、領地之間合理劃分海域管理權，從而實現海洋資源的合理、有序利用，防止發生責權糾紛，是發展海洋經濟中首先要解決的問題。1979年，澳大利亞頒布了海岸和解書，規定州和領地的控制范圍是從海岸向海延伸3海里。后來，《聯合國海洋法公約》把國家的領海寬度由3海里延伸到12海里，但澳大利亞州、領地的海域管理范圍維持不變，因此海岸和解書清晰地劃分了聯邦政府與各州、領地之間的海域管理權，奠定了聯邦政府在海洋管理中的絕對優勢控制地位，有利于加強不同海洋使用者之間的協調性并實現海洋制度的統一性。澳大利亞的海域管理權限劃分見表1。

其次，整合各部門職能，實現產業、部門間的協作。澳大利亞1997年開始實施的《海洋產業發展戰略》明確提出了綜合管理的方法，以改變以往由各部門分別管理海洋產業的狀況，明確各政府部門及管理層次間的管理幅度和管理職責。綜合管理的宗旨是對海洋產業進行全面“控制”使其協調發展，要求國家和地區采用一系列相互聯系的管理措施，合理保護、利用海洋環境和資源，實現海洋產業的可持續發展。綜合管理模式有利于有效識別出現的機會，尤其是當這種機會跨越了傳統的產業界限時，其優越性就更加明顯;有利于協調涉及多個海洋產業的政府政策，比如協調造船業、運輸業、旅游業之間的關系;有利于有效利用研究開發基礎設施，多數情況下，海洋產業所需技術可以被視為一體，因為這些技術的50%以上可以跨行業共享［2］。澳大利亞成立了“國家海洋辦公室”作為國家海洋部長委員會的辦事機構，負責實施海洋規劃，協調各涉海部門的矛盾，以加強對海洋的統一領導。針對海洋產業的快速發展曾經給澳大利亞帶來的一系列矛盾與問題，比如海洋環境受到污染、漁業資源濫用導致衰退、各產業部門之間的沖突加劇、聯邦政府在海洋產業管理過程中管理的缺失與分散等等，澳大利亞政府將海洋政策提升到國家戰略高度，并于2003年成立了海洋管理委員會，通過提升戰略高度、調整政策、制定行動方案扭轉了這一局面，使該國海洋產業的發展成為具有國際競爭力的產業，處于世界領先地位。

再次，從法律上對海洋管理機制進行規范。澳大利亞按照本國憲法的規定，采取聯邦政府和州政府之間既有分工又有協作的海洋管理機制。在管理內容上，凡涉及外交、國防、移民、海關的海洋事務均由聯邦政府統一管理，除此之外的海洋事務則由州政府和地方政府負責。在管理范圍上，聯邦政府主要負責3海里以外領海與專屬經濟區的管理，各州政府負責3海里領海之內近岸海域管理。在管理方式上，聯邦政府主要負責全國海洋管理立法和制定有關海洋政策等宏觀行政行為，而州政府則擁有管轄海域內的立法權和海岸帶及近岸海域的管理權。在執法管理中，聯邦政府和州政府之間也常會出現相互交叉和重疊的問題，比如3海里之內的一般漁業資源由州政府管理，但金槍魚資源則統一由聯邦政府管理。一旦聯邦政府和州政府在海洋管理工作中出現矛盾，由聯邦政府總理領導的、各州州長、各有關部部長和專家參加的理事會，負責協調平衡，最后做出裁決［3］。

最后，根據海洋特性劃分海洋生態系統區，實現海洋資源的分類管理。澳大利亞將不同特征的海洋區域劃分為12個基本海洋生態系統區，其中7個系統區環繞著澳洲大陸，包括塔斯馬尼亞州，4個分布在太平洋、印度洋和南大洋的澳大利亞籍海島上，1個分布在澳大利亞的南極領土上。這種根據海洋特性進行的功能區劃分，有利于明確各海洋生態區之間的特性與差異，從而利于對海洋資源進行有針對性的開發和管理。

綜合管理模式是澳大利亞海洋產業發展的“護航艦”［2］。澳大利亞運用的綜合管理模式有助于實現不同涉海組織間、管理組織間的協作，避免造成多部門、多層次齊抓共管而致使管理結構混亂分散、管理權威喪失、管理效率低下、權責不清的現象［3］。

(二)制定發展戰略和規劃，明確海洋經濟發展政策與思路

澳大利亞政府在1997年、1998年分別公布了《澳大利亞海洋產業發展戰略》、《澳大利亞海洋政策》和《澳大利亞海洋科技計劃》三個政府文件，提出了澳大利亞21世紀的海洋戰略及發展海洋經濟的一系列戰略和政策措施。1997年發布了《澳大利亞海洋產業發展戰略》，其目的是統一產業部門和政府管轄區內的海洋管理政策，為保證海洋的可持續利用提供一個框架，并為規劃和管理海洋資源及其產業的海洋利用提供戰略依據。該戰略明確了綜合管理作為協調海洋產業之間關系、管理機構和層次之間關系以及推進海洋產業發展的根本管理模式，提出了海洋產業的最佳化發展是以海洋環境保護為前提并具有有效可持續性。規劃確定了重視海洋政策的結果考核(而非過程控制)、鼓勵對海洋資源的多用途綜合利用、商業和微觀經濟改革、生態可持續發展等四條基本原則。規劃還明確了發展海洋經濟的具體政策，包括:現有海洋產業部門的長期發展、新興海洋產業部門的形成和發展、促進出口、為海洋提供服務和供應的各個經濟部門的發展和壯大、通過維持或恢復海洋產業正常運轉和健康的海洋環境來實現海洋產業發展的持續性。1998年3月，澳大利亞政府專門發布了《澳大利亞海洋政策》，核心是維護生物多樣性和生態環境。對可持續利用海洋的原則、海洋綜合規劃與管理、海洋產業、科學與技術、主要行動等5個部分做了詳盡的規定，為規劃和管理海洋開發利用提供了法律依據。1998年公布的《澳大利亞海洋科技計劃》為澳大利亞領海、毗連區的環境、資源保護和可持續使用研究制定了基本的科學行動計劃。主要包括認識海洋環境、海洋環境的利用和管理、認識和利用海洋環境的基礎設施三方面內容，旨在滿足澳大利亞所承擔的國際協議和條約義務、響應全球變化、對自然資源需求的增長及環境資源所承受壓力、環境恢復和保持環境整體性、維護國家安全、承認和保護土著居民合法財產權等方面的需要。

(三)健全法律法規，依法發展海洋經濟

在發展海洋經濟中，澳大利亞非常重視立法工作并充分利用與海洋相關的國際法律為自己爭取利益。

澳大利亞忠實履行《聯合國海洋法公約》并以此實現自身海洋利益的最大化。澳大利亞于1994年10月5日正式批準加入《聯合國海洋法公約》，成為締約國。由于《公約》是各國政治博弈的產物，很多問題只是做原則性規定，因此成員國在踐行《公約》時具有一定的彈性。澳大利亞正是利用《公約》的這一特點，積極主動地在海域劃分、海權爭議等領域為自己爭取權益。在大陸架外部界限劃分方面，經過15年劃界申請的準備工作，聯合國于2004年批準了澳大利亞的大部分要求，雖然比提交的方案少了30萬平方公里，但遠遠超過了一般國家只能享有200海里大陸架的范圍。澳大利亞因此名正言順地大大拓展了其經濟水域的范圍，新增面積足有5個法國或10個新西蘭大，而且是潛在的富礦帶。澳大利亞的外大陸架劃界案堪稱是迄今為止通過大陸架界限委員會審議的最為成功的案例［3］。2008年4月，聯合國同意了澳大利亞提交的大陸架外延申請，這又為澳大利亞在原有的專屬經濟區面積之上增加了250萬平方公里的海床所有權，包括:海床上石油、天然氣及生物資源專有開采權等［4］。在處理海域劃界爭端方面，澳大利亞靈活運用《公約》關于大陸架劃界與專屬經濟區的劃定，一切從實際出發，成功解決了與巴布幾內亞關于托雷斯海峽的劃界爭端及與印度尼西亞在帝汶海和阿拉弗拉海的劃界爭端。

表2 澳大利亞聯邦政府、各州、領地的立法數量

澳大利亞非常重視國內海洋立法。澳大利亞在海洋領域已建立了比較健全的法律制度，約有600多部國內法律與海洋有關。這些法律包括海洋生物多樣性保護、漁業水產、近岸石油和礦產、海洋環境污染、海洋旅游、海洋建設工程和其他工業、海洋運輸、藥業、生物技術和遺傳資源、能源利用、土著人和托雷斯群島居民的責任和利益、自然和文化遺傳等方面。

健全的法律體系為澳大利亞海洋經濟發展提供了良好的法律環境，為澳大利亞海洋經濟發展起到了保駕護航的作用。

(四)重視科學研究，提高海洋經濟發展中的科技含量

制定海洋科技計劃與戰略框架，指導海洋科技發展。1999年出臺了“澳大利亞海洋科技計劃”，2009年澳大利亞政府出臺了“海洋研究與創新戰略框架”，旨在建立更統一協調的國家海洋研究與開發網絡，將參與海洋研究、開發及創新活動的所有部門協調起來，包括政府部門、研究機構及海洋企業等，充分挖掘海洋資源，為社會和經濟發展服務。

澳大利亞主要的研究機構包括聯邦科學與工業研究組織(CSIRO)、澳大利亞海洋科學研究所(AIMS)等。CSIRO創立于1926年，現約有6400名員工，15個研究所和1個聯合研究機構，在全國各地及海外設立了55個試驗場所和工作站。近年來，CSIRO針對國家重大科研目標，聯合澳大利亞其他優秀的研究機構、企業和一些國際合作伙伴，啟動了9個國家旗艦研究計劃，開展跨學科、跨部門的強強聯合?！皬暮Ｑ笾蝎@得財富旗艦計劃”是其中的一個研究計劃，主要目標是在保護海洋環境的同時，讓海洋為澳大利亞經濟和社會帶來巨大效益。其研究主題包括五個方面:了解海洋變化動態，建立海洋基礎數據;開發藍色GDP;海洋生態環境保護與海洋區域管理和開發;可持續的海洋漁業與生態系統;海洋保護與生物多樣性管理。AIMS創建于1972年，其宗旨是通過對海洋科學理論和應用技術的研究和創新，實現海洋資源的可持續利用和海洋環境的管理和保護，為政府決策和相關用戶提供信息服務和技術支持。研究所經費主要由聯邦政府撥款，并通過與公司、企業的合作獲得一些經費。AIMS有員工180人，其中很多研究人員是世界學術權威。AIMS一直處于世界頂尖的1%研究所中，研究重點在熱帶海洋科學，包括熱帶海洋的生物種群及海洋環境等［4］。

澳大利亞的海洋生物技術開發和管理具有如下特點［5］:一是高度重視海水養殖業與環境的協調發展，堅持可持續發展的基本方針;二是重視高技術研究和基礎研究，研究內容和對象具有鮮明的實用性和前瞻性，研究結果具有明顯的深入性和精確性。在基礎研究方面，各部門不搞小而全，研究內容不貪面廣，研究十分深入，從而代表該領域的研究潮流;三是產、學、研結合，真正形成了促進科研成果轉化和產業化的有效機制。例如，為使水產科研和產業密切結合，成立了水產養殖合作研究中心，由產業部門、大學和研究機構共同組成，政府部門參與協調和管理，研究項目的組織管理具有完整的系統性和學科交叉性。中心根據水產養殖業發展的需求，提出研究項目，實行首席科學家負責制，組成各學科配套交叉的項目組，分工負責，各有側重，并特別注重項目研究前期的設計工作。采取真正意義上的跨部門、跨地域、跨學科聯合，既有縱向的協調，也有橫向的交流。這樣做的結果，避免了各系統和各部門之間的重復和浪費，發揮各自學科優勢，實現了優勢集成。研究經費除政府資助部分外，其他部分由產業部門和參與的大學、研究所共同承擔，研究開發出來的成果即轉移到產業部門。這樣，共同的利益把產學研各方面緊密結合起來，有效地避免了科研與生產脫節。四是完善的設施建設和先進的儀器設備條件。五是靈活的人才政策和廣泛的國際交流與合作。靈活的人才政策使得科研人員有進有出，保持了科研隊伍的流動性。在國際合作方面，他們與世界有關海洋生物技術方面的研究機構和人員有著廣泛的交流與合作。2009年，澳大利亞與韓國簽署了為期三年的科研合作協議以保持區域漁業的長期發展性。根據協議，韓國國家漁業研究發展所將和澳大利亞聯邦科學和產業研究組織海洋大氣研究所在資源管理、水產養殖、海洋生物技術等方面進行合作。

澳大利亞海洋科技研究取得了豐碩的成果，包括建立了海洋綜合觀測系統(IMOS)，開發了世界上最好的生態系統模型，發現了可能影響澳大利亞氣候的海洋氣溫變化，繪制了世界第一張海底礦物資源分布圖，建立了海洋漁業捕撈戰略、海洋天氣預報系統、保護海上大型工程的模型，開發海洋生物技術生產天然藥品等［4］。

(五)重視海洋教育，加強海洋人才培養和海洋知識普及

為了形成全民了解海洋、保護海洋、發展海洋的社會環境，澳大利亞在各級各類學校、社區廣泛展開海洋教育。其中大學的海洋教育重在培養海洋人才，為海洋經濟發展提供人才支撐;而在中小學及社區的海洋教育則重在強化中小學生及居民了解海洋、保護海洋的意識。

澳大利亞主要的海洋教育措施包括［6］:

1.調整大學中與海洋相關的專業及課程。在澳大利亞，海洋教育主要由專門的海洋學院和大學的生物系、環境工程系承擔。為了與澳大利亞聯邦政府實現國家海洋發展戰略的目標相一致，20世紀90年代以后，各海洋高等教育機構紛紛調整了各自的專業和課程。近年來，為了適應澳大利亞海洋發展的新變化，澳大利亞海洋學院在研究方向上進行了調整，拓寬了很多內容。比如，在海洋生物方面，測定各種魚類在海水養殖中的系統敏感性;結合氣候變化，研究海洋與其他系統之間的相互作用;開發海洋環境智能信息和通信系統，等等。另外，澳大利亞一些大學的生物系，在政府部門加大海洋科學研究投入、推動多領域海洋科學研究的背景下，也逐步從單純的海洋生物研究過渡到了海洋多領域研究。比如，悉尼大學和詹姆斯·庫克大學，其研究領域涉及海洋動植物、海洋法、海洋生物、海洋與氣候的變化、海洋資源管理等。而一些大學的環境工程專業，在國內海洋經濟大發展的背景下，及時對專業方向和課程作了調整，增加了相關海洋課程的比例。

2.在中小學開展海洋生態環境教育。在澳大利亞，中小學是開展海洋教育的重要場所。澳大利亞中小學海洋教育一般都從學生所熟悉的水開始，圍繞“水”這一主題設置一系列的教育主題。比如，關于水的信息、人類和水的關系、對于水的積極態度、水資源的分類、水問題的解決、保護水的行動等，通過各種活動，促進中小學生對水資源的關注和了解，使他們具備必要的水資源保護的知識和技能，然后再逐漸過渡到海洋教育的內容。澳大利亞的中小學海洋教育主要致力于增進學生對海洋的理解與關心，培養學生成為積極參與海洋保護行動的公民，其主要教育內容有:了解過去和現在人類與海洋環境之間的關系;了解社會發展和海洋環境保護之間的關系;了解澳大利亞海洋資源多樣化的特點;培養學生調查、搜集、分類和陳述海洋信息的技能;培養學生對海洋持續、穩定發展的理解和關心等。在澳大利亞，海洋博物館種類繁多，涉及海洋的各個領域。每個博物館都設有活動中心，經常組織各種活動，鼓勵青少年通過參與來認識澳大利亞的歷史、地理和海洋環境。

3.在社區開展各種海洋教育活動。澳大利亞政府非常強調居民要真正參與到海洋教育中去，認為海洋問題一方面要靠技術來解決，另一方面也要靠居民的認識和態度，如果居民普遍支持海洋可持續發展的價值觀，就會對整個社會的海洋保護起到重要作用。為此，澳大利亞的許多州制定了一些社區海洋教育的發展計劃，通過舉辦海洋知識講座、開放圖書館、舉辦各種專題討論、調查搜集水資源數據、參與沿海保護項目等多種形式開展海洋教育活動。另外，澳大利亞的一些環境保護網站也開辦了一些專門針對海洋資源的欄目，定期公布國家和各州的海洋事業發展動態，普及有關知識，鼓勵居民參與討論。有的網站還成立了網絡學校，舉辦各種相關培訓活動。

(六)注重海洋環境保護，保持海洋經濟可持續發展

澳大利亞全國海洋政策的主題為“健康海洋:為了現在和未來所有人的利益，了解并合理利用海洋”。為此，澳大利亞政府出臺了綜合性的、以保護生態系統為基礎的政策框架，各州政府采取了諸如制定各地區海洋計劃、對各地區海洋環境狀況進行摸底、加強對商業活動和休閑活動環境影響的評估等措施，主要包括以下四點［7］:

一是注重漁業資源開發與養護，保持生物多樣性和自然生產力。澳大利亞對經濟魚類和非經濟魚類采取了不同的限制捕撈措施。對經濟魚類實施限量、配額管理，預先設定每個經濟魚類的捕撈限量或限額，當實際捕撈數量達到預先設定的限量或配額時，即禁止繼續捕撈該魚類。對非經濟種類則采用預警原則，即因數據資料信息不充分無法設定總捕撈限額時，漁業管理部門將立法禁止大批量捕撈該非經濟魚類，換言之對其實行優先保護。比如從2009年7月起，南澳大利亞州開始實行一項扣分制的漁業管理條例，以加強對商業性漁業捕撈違法行為的行政管理。具體的實施細則規定:每單位或個人累計點數200點，時效5年。漁業管理機構可依據其違法事實扣除所計點數，并相應采取一系列的懲罰措施;還可以作為違法依據定罪量刑，由法院來判定支付補償金的數額或判罪。實行該漁業管理條例的目的在于打擊現有商業性漁業捕撈以及澳大利亞南部漁業生產活動中的不法行為，以保護本國的漁業資源。

二是推動建立一批具代表性的海洋保護區域，并提高對保護區的管理能力。澳大利亞實行生物多樣性保護策略，明確提出建立一批不同類型、具代表性的海洋生態保護區，如珊瑚礁保護區、海草保護區、海上禁漁區以及沿海濕地保護帶等，而且在西澳大利亞及昆士蘭兩個州建設了人工魚礁區。這些保護區要么執行嚴格的保護政策，要么就是實施可持續利用的合理化管理。這些舉措對于維持海洋生態功能、保護海洋生態環境發揮了重要作用。比如2007年，澳大利亞實施了一項全新的大堡礁“分區保護計劃”，讓大堡礁成為世界上最大的享受高度保護的礁脈群。新的分區保護計劃實施后，大堡礁有1/3的地區禁止捕魚。同時大堡礁將被分成若干地區，進行不同方式和層次的管理和利用:有的地區受到十分嚴格的保護，不允許在大堡礁上行走、采集和釣魚等。

三是嚴格以國家法定標準為標尺來控制海洋及入?？诘乃|環境。為控制陸源污染對海洋的污染，澳大利亞出臺海洋與入?？谒|保護綱要，要求所有工業廢水須經處理達標后排放，漁業、環境管理部門設點進行監控分析。沿海城市生活污水經收集處理后通過排污管道，排放到離岸一公里外或200米深的海域。

四是充分發揮環境保護組織及社會中介的積極作用，不斷提高社會環保觀念水平。澳大利亞有許許多多的環保組織、漁民協會，他們一方面積極向政府及漁業管理部門施加影響，要求在制訂各項政策時充分體現環境保護的要求;另一方面，他們利用接近漁業生產實踐的機會，主動向資源利用者進行宣傳教育，要求他們要保護和愛惜漁業資源及海洋生態環境，這樣有利于提高全社會的環保水平。

澳大利亞于1995年開始實施海岸帶綜合管理，其主要目標和內容也是針對海洋環境管理，如表3。

除了常規的海洋環境保護措施外，澳大利亞還針對油類及其他有毒有害物質可能給海洋帶來的影響制定了工作方案，一方面減少這種事件的發生，另一方面則是當事件發生之后將損害降到最低限度。澳大利亞制定了《澳大利亞防止海上油類和其他有毒有害物質污染國家應對計劃》，該計劃指定了國家和地方主管機關，制定了海洋油類和化學品溢漏突發性事故反應計劃，細化了州、地方和工業突發性事故反應計劃，制定了全國范圍內的培訓計劃，其中包括常規演習，還規定應急設備應充分滿足戰略要求，從而保證了國家政府和工業組織共同合作對海上污染事故采取有效的應對措施［9］。

表3 澳大利亞的海岸帶綜合管理

為了更好地保護環境，澳大利亞建立了先進的海岸觀測系統，能夠根據海岸的變化進行預測和評估。澳大利亞塔斯馬尼亞以高質量的水產品聞名遐邇，這在很大程度上依賴海岸觀測系統對海洋排放污物的適時監測，找到海洋營養物和污染物的源頭，保持養殖水域的潔凈。澳大利亞還有一個先進的海洋觀測集成系統，它用于監測并且管理海洋環境。這一系統在不同地區進行分布式安裝，觀測澳大利亞所有氣候類型的變化、環境、公海大陸架變化等。澳大利亞還擁有實用的海洋預測系統，負責預測溫度、鹽堿度等，以及海洋活動所帶來的風險(涉及國防、環境管理、邊界安全、海洋安全、商業運輸、漁業等)，集成系統提供實時、動態的數據，使人們更好地了解海洋狀態［10］。

海洋環境保護與發展海洋經濟實際上并行不悖。面對海洋環境惡化和漁業資源日益枯竭的問題，澳大利亞通過保護環境，建立海洋公園，大力發展海洋旅游業，既促進了漁民增收，又實現了海洋經濟發展的可持續性。

二、我國海洋經濟發展中存在的問題

與澳大利亞相比，我國在發展海洋經濟中還存在如下幾個方面的突出問題。

(一)海洋管理力量分散，統籌協調力度不夠

盡管我國已經明確綜合管理與行業管理相結合的海洋管理體制，但我國的海洋綜合管理仍然面臨很大挑戰和問題。我國地域廣大，行政區劃眾多，各沿海省市對海洋資源進行分散管理，各自擁有自己的區域利益。為了追求地方政績，各省市均從自己的而不是國家整體利益出發追求海洋利益，發展海洋經濟。這種狀況容易造成海洋資源的分割和分散，各省市在謀求自身利益最大化的同時，容易出現不利于海洋經濟可持續發展的行為。比如由于海水的流動性，一個地區造成的海洋污染可能需要其他地區共同“買單”。如何對各沿海省市的海洋開發行為進行統籌協調，是我國海洋經濟發展中需要解決的問題。

地區海洋管理機構級別不高，權威性不夠，難以發揮真正的綜合管理作用。很多海洋管理機構屬于臨時性質，是為了解決某一特定問題而成立。而由于海洋管理層面繁多，涉及面廣，因而往往要依賴不斷成立各種“綜合管理”機構，造成機構林立，職能交叉重疊，甚至產生很多新的海洋管理問題。以沿海城市中較為典型的溫州市為例，除設立海洋經濟工作領導小組外，其他同一級別的各種涉海臨時協調機構還有十幾個，包括海域勘界工作領導小組、打擊走私與海防口岸管理委員會、漁業安全生產專項整治指導小組、船舶工業發展領導小組、圍墾造地領導小組、標準漁港建設領導小組、海洋功能區劃修編工作領導小組、臨港產業基地建設領導小組、千里沿海防護林體系建設工程領導小組等等［11］。產生這一現象的根本原因，就是所謂的“海洋經濟工作領導小組”級別偏低，不能真正負起對海洋經濟的全面領導責任。

(二)海洋經濟發展規劃滯后，難以應對新形勢下的海洋經濟發展需要

2003年，我國頒布了《全國海洋經濟發展規劃綱要》，在分析我國海洋經濟發展現狀及存在的主要問題的基礎上，明確了我國發展海洋經濟的指導方針和目標、主要海洋產業的發展思路、海洋經濟區域布局、海洋生態環境與資源保護、發展海洋經濟的主要措施，綱要的制定對指導我國海洋經濟發展起到了重要作用。但綱要在很多方面不夠具體，比如并沒有將“海洋綜合管理”的基本原則納入綱要，發展海洋科技的舉措不夠具體，實施綱要的保障措施不夠明確等。另外，在發展海洋經濟上升為國家戰略的背景下，世界海洋經濟發展態勢發生了很大變化，已有發展規劃必須要做出適應性調整，才能對新形勢下的海洋經濟發展起到更好的指導作用。因此，必須促成新的“海洋經濟發展規劃”盡快出臺。

(三)海洋立法技術需要提高，相關法律亟待完善

我國已經出臺了《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》等綜合海洋法及一些行業海洋法，如《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》等。但總體來說，我國海洋綜合管理法規缺乏。我國是世界上最早進行海洋管理的國家之一，但目前海洋綜合立法狀況還不盡如人意。世界主要海洋國家，如美國、法國、加拿大、日本、澳大利亞和韓國等在海洋綜合管理方面都有相應的法律法規，其管理力度及效果都好于我國，而多年來我國海洋管理立法的步伐遠跟不上現代海洋發展與現實的需要，處于弱勢地位［12］。另外，我國海洋立法還存在操作性較差、立法過程中對執法問題考慮不夠等問題［13］，因此提高立法技術是我國海洋立法過程中需要關注的問題?？傊?，與澳大利亞相比，我國的海洋立法不論數量上還是立法內容上，都還有很明顯的差距，加快海洋立法的步伐盡快完善海洋法律法規是依法發展我國海洋經濟的重要保障。

(四)海洋科技水平落后，科技成果轉化率不高

科技水平落后、科技成果產業化水平不高一直是制約我國經濟發展的重要因素。與發達國家一樣，我國十分重視海洋科技工作。1996年，我國制定了《“九五”和2010年全國科技興海實施綱要》，2006年國家海洋局等四部委聯合印發了《國家“十一五”海洋科學和技術發展規劃綱要》，全面規劃和部署了“十一五”及其后一段時期全國海洋科技工作的發展方向和主要任務，這對推進我國海洋科技工作無疑起到了重大作用。但是，也應該清醒地看到，與發達國家相比，我國海洋科技還十分落后，還存在很多亟待解決的問題和難題。據統計，發達國家科技創新因素在海洋經濟發展中的貢獻率達到80%左右，而劉大海等［14］的測算表明，“十五”期間我國海洋科技進步貢獻率平均只有35%。造成這種現象的原因很多，比如海洋科技創新的機制不完善，科技成果向市場轉化的有效機制還沒有真正建立起來;海洋科技成果產業化水平低，科技創新能力不強，科技知識有效供給不足;海洋科技管理落后，體制不健全;科技投入嚴重不足，優秀海洋科技人才缺乏;海洋科技研究多為低水平重復，投入產出比例較小等［15］。因此，真正重視海洋科技發展，提高海洋科技發展的保障水平，創新海洋科技發展的體制機制，在提高科技水平的同時不斷提高科技成果的轉化率，是我國海洋科技發展的一個基本取向。

(五)海洋意識教育落后，國民海洋意識薄弱

增強全民海洋意識，對于維護我國領海主權完整、維護海洋權益、實施可持續的海洋發展戰略具有十分重要的意義。劉佳英［16］、谷方為［17］分別針對大學生和初中生進行了海洋意識調查，發現他們雖然具有強烈的海洋主權意識，但總體海洋意識較弱，很多被調查者認為我國國土面積是960萬平方公里，在腦海中根本沒有300萬平方公里的“海洋國土”概念。不僅如此，北京市“世紀壇”宏偉建筑，也依然把祖國疆界限定為“960萬平方公里”。同時，社會上還存在一些十分錯誤的海洋觀念，比如有些人認為我國當前的矛盾很多，有些小島離大陸很遠，島上既沒有人也沒有資源，小島的歸屬不影響國家安全，不值得和鄰國去爭，海域只是外交斗爭中一個無足輕重的小籌碼，只要有海港就行了，主張用小島、海洋權益去換“友誼”［18］。顯然，在國際海洋權益之爭愈演愈烈的情勢下，這樣的海洋意識對于維護我國的海洋主權十分不利，這種不重視海洋、不了解海洋的思想觀念最終也會成為我國海洋經濟發展的極大障礙。

我國國民海洋意識薄弱固然與傳統的農耕文化、黃土文化有關，但更與我國的海洋教育落后有關。長期以來，在我國的國民教育體系中很少有專門的海洋知識教育，僅在地理課程中有所涉及，而且內容很少，海洋國土、海洋管理基本知識(比如領海、大陸架、專屬經濟區的概念)等普及、宣傳不夠。在遠離沿海的內陸，青少年讀物中涉及海洋的內容非常少，宣傳海洋知識、普及海洋知識和海洋科技的機構極少見到，學生不論從學校還是從社會都不能系統地了解海洋，致使相關知識淺薄。與沿海地區比較，內陸民眾海洋意識的缺失更是令人堪憂［19］。因此，周建業在1998年就提出了“海洋意識教育要從娃娃抓起”的鮮明觀點［20］。

(六)海洋環境保護意識薄弱，立法執法存在不足

我國十分重視海洋環境保護。《中華人民共和國海洋環境保護法》確立了保護和改善海洋環境、保護海洋、防治污染損害、促進經濟和社會可持續發展的基本方針。但我國在海洋環境意識、海洋環境立法、海洋環境執法等方面還存在一些問題，影響了海洋環境保護的力度和效果。一是不少地方對保護海洋環境的重要性、緊迫性認識不足，片面認為海洋范圍大、容量大、自凈能力強，把海洋作為排污納垢的垃圾箱。特別是沿海部分市、縣借其他地區產業轉移之機，不分良莠，引入了一些科技含量低、污染較重的企業，造成了污染往沿海大轉移的傾向。二是近岸海域水環境質量惡化趨勢明顯，污染程度和污染面積不斷擴大。赤潮頻頻發生，漁業生產受損嚴重。三是海洋監測體系不健全，部分地區監測機構還是空白，監測經費不足［21］。四是在立法執法方面存在不足，影響了《環境保護法》的執法效果。在立法方面，我國在海洋環境立法上具有明顯的滯后性，現有的法律法規中有些規定模糊不清，不符合國際公約的要求，在海洋環境保護法律體系中還存在某些環節的立法空白［22］。在海洋環境執法上，存在各執法部門職能交叉的問題，環保、海洋、海事、漁政、軍隊環保部門共同參與有關海洋環境的污染治理，“五龍治?！睂е禄ハ唷俺镀ぁ钡默F象時有發生，影響了海洋污染治理的效果［23］。

三、澳大利亞海洋經濟發展給我國的啟示

我國已把海洋經濟上升為國家戰略，在未來的海洋經濟發展中，參考和借鑒澳大利亞發展海洋經濟的成功經驗顯得十分必要。因此，借鑒澳大利亞發展海洋經濟的成功經驗，我國在發展海洋經濟中需要做好如下幾個方面的工作。

(一)建立健全海洋管理體制，防止分散開發、各自為政

必須建立真正的海洋綜合管理體制，明確國家、各省市的海域管理范圍，保障國家和每個地區的整體海洋權益。我國沿海行政區域較多，各自擁有自己的海岸線，但海洋是一個整體難以分割，因此國家需要對各省、市、自治區的海洋開發行動進行有權威的統一協調。不能從行政上劃分海洋區域，而應該從功能上對海洋進行區劃，從國家利益出發設立海洋功能保護區，實現海洋開發和保護的多樣性。在沿海各省市之上，設立國家海洋經濟發展協調委員會，三大海洋經濟區(環渤海經濟區、長江三角洲經濟區、珠江三角洲經濟區)分別設立分會，對沿海省市的海洋開發行為進行有機協調，調解利益沖突，實現統籌發展，體現區域特色，堅持錯位發展。各地區應該成立行政級別高、權威性強的海洋經濟管理委員會，實現對地區海洋經濟的全面統籌，負起全面責任，從戰略高度考慮區域海洋的整體開發。

(二)盡快出臺海洋經濟發展整體規劃及子規劃，以統一思路指引海洋經濟發展

要對我國的海洋資源進行整體勘查勘測，在明確我國海洋資源“家底”及特點的基礎上，借鑒發達國家已有的發展經驗，制定具有針對性、先進性、可行性的海洋發展整體規劃。在整體規劃的基礎上制定子規劃，包括海洋產業規劃、海洋科技規劃、海洋生態保護規劃等。規劃制定中要充分借鑒、吸收當代先進的海洋管理理念，明確保障措施和考核機制，依托規劃制定更加詳細的實施辦法，使規劃真正落到實處。制定的規劃要根據實際運行情況適時進行調整，以保持其先進性和適用性。

(三)建立健全法律法規，依法發展海洋經濟

與澳大利亞相比，我國的海洋經濟相關法律還相當滯后，這與我國海洋經濟發展落后有關。但是，我們可以借鑒發達國家比如澳大利亞的法律框架，考慮我國實際，針對我國海洋經濟發展中暴露出的問題，本著適用性和前瞻性原則，著手制定適合我國國情的海洋法律法規，形成較為完整的海洋法律體系，尤其是在海洋綜合法律比如《海洋基本法》立法方面要加快進度。立法過程中要充分借鑒和吸收發達國家海洋立法的經驗和做法，既要注重立法技術，體現法律本身的高質量和先進性，同時還要統籌執法環節，實現立法與執法的有機統一。另外還要充分利用《聯合國海洋法公約》，積極主動地爭取我國的海洋權益，在與相鄰國家的海域劃分方面爭取主動權。

(四)大力推進海洋科學研究，提高科學技術在海洋經濟中的貢獻率

一是海洋人才的培養和利用。根據海洋經濟發展的戰略思路及現實要求，對相關的高等院校、科研機構的專業設置、研究方向進行調整。建立海洋從業人員的再教育制度，從而加強教育與實踐的聯系，提高教育的適用性。廣泛開展國際合作，取長補短，提高研究水平。建立海洋科技人員的學術交流制度，實現海洋科技人員在國際國內的交換和流動，不斷提升研究開發水平。

二是提高海洋科學研究的專業性、深入性。要改變各行政區域各自設立科研機構，而各科研機構則大而全、小而全、研究分工不明缺乏協作的狀態，從國家發展海洋經濟的整體利益出發，設定相應的研究方向并落實到相應的科研機構。每個科研機構均有明確的研究重點及研究目標，從而推進海洋科學研究的專業性和深入性。建立大小科研機構之間的協作配套機制，不同規模的科研機構雖然實力不同，研究重點有所區別，但很多研究應該圍繞國家的海洋科技目標進行相互協作，減少各自為政的現象。

三是提高產、學、研合作的深度和廣度。科研機構要把從事海洋經濟的一線科技人員納入到研究系統中，從海洋經濟實踐中遇到的難題和瓶頸出發，以“基于問題解決”的研究項目形式，加強科學研究的針對性，讓科學研究為海洋經濟實踐服務?？蒲袡C構的科研人員收入的一部分應該是來自與實踐部門的合作研發。建立官產學聯盟，研究機構要針對海洋經濟發展中出現的共性問題展開深入研究，政府要對研究機構的這種研究項目進行資助，而由此產生的經濟效益則為政府提供了額外的稅收來源，從而實現官產學的良性合作。要積極推動官產學試點，及時總結經驗，大力推廣成功的官產學結合模式。

(五)加強海洋教育，形成全民熱愛海洋、保護海洋的社會環境

從幼兒園、中小學抓起，進行海洋知識教育，把海洋教育納入國民教育體系，提高全民的海洋保護意識和海洋國土意識，為海洋經濟發展創造良好的社會環境。通過海洋博物館、海洋知識競賽等靈活多樣的形式，宣傳、普及海洋知識。實行“海洋知識進社區”計劃，以講座、板報、懸掛宣傳條幅等形式進行海洋知識教育。電視、電臺、報紙、網絡等都應成為進行海洋知識教育的陣地和平臺。

(六)加強海洋環境保護，實現海洋經濟可持續發展

注重海洋生態平衡，防止過度捕撈，保持海洋的自我生態平衡能力。要健全海洋環境保護相關法律，嚴格執法，真正貫徹海洋建設項目環評一票否決制，對唯經濟利益是從對海洋環境進行肆意破壞的行為進行依法嚴懲。提高海洋環境保護執法層次，明確海洋環保責任，防止和減少職能交叉。加強污染源治理基礎設施建設，建立海洋廢棄物的收集與處理系統，制定海洋環境標準，建立科學的海洋環境影響評價機制。要在各主要入?？诮⒋笠幠５奈鬯幚硐到y，凡是進入海洋的廢水均應檢驗合格才能排放。要建立先進的海洋生態監測系統和海洋生態預警系統，實時監測海洋環境，發生重大隱患及時排除。在應對石油、有毒有害物質突發事件方面，要制定應對預案，當災害發生時將損失降到最低。

當然，在解決上述各方面問題時，應該厘清層次，抓住重點。目前最為緊迫的任務是改革和完善我國的海洋管理體制，效仿海洋經濟發達國家的做法建立起真正的海洋綜合管理體制。只有管理體制理順了，其他各方面的相關問題才有真正的責任主體負責，著力解決問題的努力才會真正步入正常軌道。

［1］馬英杰，胡增祥，解新穎.澳大利亞海洋綜合規劃與管理［J］.海外管理，2002，(1):51-53.

［2］文艷，倪國江.澳大利亞海洋產業發展戰略及對中國的啟示［J］.中國漁業經濟，2008，(1):79-82.

［3］王冠鈺.澳大利亞的海洋法實踐研究及其對我國的啟示［D］.中國海洋大學碩士學位論文，2010.

［4］高凱.澳大利亞海洋科技進展綜述［J］.全球科技經濟瞭望，2009，(9):66-72.

［5］董昭和，王繼業，薛清剛等.澳大利亞海洋生物技術的研究開發和管理［J］.科學視野，2001，(4):21-24.

［6］崔愛華，趙清華.澳大利亞的海洋教育及其啟示［J］.河北學刊，2008，(2):215-217.

［7］張艷.澳大利亞:傾力打造健康海洋［N］.中國海洋報，2009-11-3(003).

［8］林岳夫.澳大利亞的海岸帶綜合管理［OL］.中國海洋經濟網，http://www.wzhy.org.cn/hygl/hygl/200901/hygl_20090111161716_28663.html，2009-9-8.

［9］金秀梅.澳大利亞抵御海上油類和其他有毒有害物質污染對策［J］.世界海運，2006，(2):46-48.

［10］伊恩·克雷斯韋爾.海洋給澳大利亞帶來財富［N］.青島日報，2009-8-12(002).

［11］黃艷.我國海洋經濟綜合管理與協調機制研究［D］.復旦大學碩士學位論文，2010.

［12］蔣平.完善我國海洋法體系的探討［J］.海洋信息，2006，(1):15.

［13］范曉婷.我國海洋立法現狀及其完善對策［J］.海洋開發與管理，2009，(7):70-74.

［14］劉大海，李朗，劉洋等.我國“十五”期間海洋科技進步貢獻率的測算與分析［J］.海洋開發與管理，2008，(6):12-15.

［15］馬志榮.我國實施海洋科技創新戰略面臨的機遇、問題與對策［J］.科技管理研究，2008，(6):68-70.

［16］劉佳英，江靜瑜，黃碩琳.大學生海洋意識調查分析［J］.湛江海洋大學學報，2005，(5):143-146.

［17］谷方為.初中生海洋意識現狀與培養對策研究［D］.東北師范大學碩士學位論文，2007.

［18］許森安.海洋意識教育豈能可有可無［J］.海洋世界，2001，(10):9-10.

［19］張宇，劉莎.增強全民海洋意識:海洋強國必由之路［J］.中共濟南市委黨校學報，2010，(4):90-92.

［20］周建業.海洋意識教育要從娃娃抓起［J］.今日浙江，1998，(8):26.

［21］劉松漢，蘇炳根.海洋資源開發與環境保護存在諸多問題［N］.人民政協報，2003-9-10(A02).

［22］馬英杰.論中國海洋環境保護法律體系中的不足與完善對策［J］.海洋科學，2007，(12):16-18.

［23］卞正和.走近海洋監測［J］.時代潮，2004，(19):28-29.